Interim Report - Report No 78, 1965

Case No 388 (Costa Rica) - Complaint date: 31-MAR-64 - Closed

1. 258. Les plaintes de la Confédération générale des travailleurs de Costa Rica sont contenues dans quatre communications en date des 31 mars, 18 mai, 22 mai et 16 juin 1964. Ces plaintes ont été communiquées au gouvernement, qui a fait parvenir ses observations dans ses communications des fer juin et 24 juillet 1964.
2. 259. Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations relatives à la confiscation de documentation syndicale

1. 260. Dans leur communication du 31 mars 1964, les plaignants allèguent que les confiscations de tout genre de documentation syndicale continuent dans la zone des bananeraies située sur la côte du Pacifique de Costa Rica, sous prétexte qu'il s'agit de propagande communiste, et que les dirigeants syndicalistes sont jugés pour le délit de possession et de distribution de documentation s'inspirant de cette propagande. Pour mieux illustrer ce genre de répression, les plaignants ont reproduit le texte d'une décision d'un tribunal qui avait été saisi de l'appel interjeté par l'inculpé Otto Rigg Góndrez contre la sentence prononcée par le fonctionnaire politique en chef de Puerto Cortès pour possession et diffusion de matériel de propagande communiste. Dans cette sentence, il est dit textuellement: « il n'existe pas de loi ou de convention qui sanctionne la propagande de tendance communiste et que, d'ailleurs, le matériel confisqué ne possède pas ce caractère, d'où il s'ensuit que la sentence doit être annulée ».
2. 261. Le gouvernement a envoyé ses observations sur cet aspect de la plainte.
3. 262. Le Comité rappelle que, lorsqu'il a examiné le cas no 239 concernant Costa Rica , il était saisi du rapport établi par un représentant du Directeur général du B.I.T qui avait effectué une mission sur place pour réunir des renseignements au sujet de diverses plaintes présentées contre le gouvernement de Costa Rica et portant sur de prétendues violations de la liberté syndicale dans la zone des bananeraies située sur la côte du Pacifique de ce pays. Le Comité fait observer que, dans un passage dudit rapport, il est précisé ce qui suit « En ce qui concerne le matériel de propagande subversive, mon attention a été attirée sur le décret no 37, du 21 juillet 1954, qui interdit la publication, l'importation, la vente, l'exposition ou la diffusion d'ouvrages, de brochures et de revues et de tout autre matériel imprimé ou non se réclamant de l'idéologie ou d'une tendance communiste. Les autorités m'ont montré une masse de documents qui avaient été confisqués à des dirigeants syndicaux. Selon la loi, cette documentation doit être examinée par un groupe de personnes qui établira si les ouvrages incriminés se réclament vraiment de l'idéologie ou d'une tendance communiste. Aucune instruction générale n'a été envoyée aux autorités locales en ce qui concerne l'interprétation du décret no 37. Dans la pratique, les agents de police locaux, les agents de police des douanes et les maires fonctionnaires politiques en chef de leur région appliquent cette règle du mieux qu'ils peuvent. Leur action, dont la nature m'a été exposée par un certain nombre de fonctionnaires de ces catégories, me paraît être arbitraire et variable. Il est fréquent que des syndicalistes soient arrêtés, la documentation qu'ils transportent confisquée et qu'il soient ensuite relâchés sans qu'aucune poursuite soit intentée contre eux. Il est très rare qu'ils intentent des poursuites judiciaires pour des arrestations illégales. »
4. 263. Dans le cas présent, il est de nouveau question de confiscation de documentation syndicale par les autorités locales. Les plaignants ont reproduit le texte d'une décision judiciaire au sujet d'un cas concret; dans cette décision, il est indiqué, d'une part, qu'il n'existe pas de loi qui sanctionne la propagande communiste, et, d'autre part, il est précisé que la documentation confisquée n'avait pas ce caractère.
5. 264. Le Comité constate qu'il semble ne pas y avoir d'uniformité dans l'interprétation de la loi en vigueur en matière de publication, distribution, etc., de documentation de tendance communiste et dans l'application de cette loi par les autorités locales dans la pratique. Il estime que cette situation peut donner lieu, dans certains cas, à l'adoption de mesures arbitraires qui limitent le droit des organisations de travailleurs « d'organiser... leur activité », en violation des dispositions de la convention (no 87) (article 3) qui précisent que les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal ».
6. 265. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration d'appeler l'attention du gouvernement sur le fait qu'il conviendrait de donner les instructions nécessaires aux autorités locales afin que puissent être évitées les applications abusives des dispositions légales en vigueur en matière de propagande subversive entraînant le danger d'une intervention qui pourrait limiter ou entraver le droit des syndicats d'organiser librement leur activité dans le cadre de la loi.
   • Allégations relatives à la détention de syndicalistes, à la violation de lieux privés et à la confiscation de documentation syndicale
7. 266. Dans leur communication du 31 mars 1964, les plaignants allèguent que les agents de la police fiscale et le fonctionnaire politique en chef de Quepos (canton d'Aguirre, province de Punta Arenas) ont dissous une réunion de producteurs agricoles affiliés à un syndicat, qui se tenait dans un lieu privé; ils ont confisqué des livres du syndicat et arrêté un homme. Au mois de février 1964, un comité de base du Syndicat des travailleurs agricoles de Limón s'étant constitué en un lieu dit Estrada, un agent des services de renseignements de l'Armée et l'agent principal de police dudit lieu ont procédé ensemble à une perquisition au domicile de M. Juan Arias, secrétaire de l'organisation du syndicat en question et ont confisqué la liste des membres de ce syndicat. A la suite de cette confiscation, cinq travailleurs étrangers ont été arrêtés sous le chef d'accusation de menées subversives et leur expulsion a été demandée. Les inculpés, Enrique Leal, Santiago Mendoza, Enrique Duarte, Salvador Varela et Rafael Zúñiga ont été détenus pendant une semaine; ils n'ont pas été expulsés, mais ils ont dû quitter le syndicat.
8. 267. Dans leur communication du 18 mai 1964, les plaignants signalent que M. Diómedes Hernández Gutiérrez, secrétaire de l'organisation et de la propagande du Syndicat des travailleurs agricoles de Limón, a été détenu pendant plus de trente jours. Le prétexte invoqué par les autorités est que l'intéressé portait sur lui une arme interdite (un petit poignard) lorsqu'il a été fouillé. Les plaignants soutiennent qu'il s'agit là d'une mesure prise contre M. Hernández Gutiérrez du fait qu'il occupait un poste de direction, puisque jusqu'au moment de son élection à ce poste, il n'avait fait l'objet d'aucune persécution.
9. 268. Dans ses observations, le gouvernement ne se réfère qu'à la détention de M. Hernández Gutiérrez. Selon les déclarations contenues dans sa communication du 24 juillet 1964, le dirigeant en question a été condamné à trente jours de prison pour avoir violé l'article 154 du Code de police en vertu duquel « quiconque porte des armes interdites en violation des lois et règlements sera frappé d'une peine de trente jours de détention incommuable ». A la suite de cette condamnation, un recours en habeas corpus a été interjeté devant la Cour suprême de justice, qui l'a rejeté en déclarant que la privation de liberté du dirigeant en question se fondait sur la condamnation pour port d'arme prohibée.
10. 269. Le Comité a toujours attaché de l'importance au droit qu'a toute personne détenue d'être jugée équitablement, dans les délais les plus prompts, par des autorités judiciaires impartiales et indépendantes. Il a également signalé dans le passé que, lorsque des personnes avaient été condamnées pour des raisons qui étaient sans rapport avec l'exercice des droits syndicaux, la question échapperait à sa compétence, mais il a insisté sur le fait que le point de savoir si une telle question relève du droit pénal ou concerne l'exercice des droits syndicaux ne saurait être tranché unilatéralement par le gouvernement intéressé .
11. 270. En ce qui concerne la détention de M. Hernández Gutiérrez, le Comité constate que tant les plaignants que le gouvernement paraissent être d'accord sur le motif immédiat de la sentence, à savoir, le port d'un poignard. Selon les renseignements fournis par le gouvernement, ce fait constitue une violation de la législation en vigueur et l'inculpé a été dûment jugé par un tribunal ordinaire dont la décision a même fait l'objet d'un recours (recurso de amparo) devant la Cour suprême de justice. Dans ces conditions, le Comité estime que les plaignants n'ont pas apporté les éléments permettant de prouver que la mesure prise contre M. Hernández Gutiérrez a été motivée exclusivement par ses fonctions syndicales.
12. 271. En vertu de ce qui précède, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que cet aspect de l'affaire n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
13. 272. En ce qui concerne les allégations relatives à la violation du domicile de M. Juan Arias, à la confiscation de la liste des affiliés au Syndicat des travailleurs agricoles de Limón et à la confiscation de livres du Syndicat des producteurs agricoles de Quepos ainsi qu'à la détention des travailleurs Enrique Leal, Santiago Mendoza, Enrique Duarte, Salvador Varela et Rafael Zúñiga, le Comité recommande au Conseil d'administration de prier le gouvernement de faire parvenir ses observations aussi rapidement que possible.
    • Allégations concernant l'interdiction de manifestations pour célébrer le 1er mai
14. 273. Dans leur communication du 18 mai 1964, les plaignants indiquent que le gouvernement a interdit les manifestations prévues, pour célébrer le 1er mai, par le Syndicat des travailleurs de Golfito, le Syndicat des travailleurs de Puerto González Viquez et le Syndicat des travailleurs de l'industrie bananière de Puerto Cortés, en prétextant que les travailleurs des plantations de bananes de la République de Panama étaient en grève. Les plaignants soutiennent que les manifestations devaient se dérouler dans des régions très éloignées de la frontière de ce pays, et notamment dans un lieu situé à plus de 150 kilomètres de celle-ci. Les autorités locales établirent des rapports contenant de fausses informations pour faire croire qu'un climat d'agitation dangereux régnait dans les zones des bananeraies et que l'on profiterait de cet état de choses pour fomenter des troubles à l'occasion de cette manifestation.
15. 274. Dans sa communication du ter juin 1964, le gouvernement signale que la Confédération générale des travailleurs de Costa Rica a organisé des défilés en différents endroits du pays et qu'elle a bénéficié en cette occasion de la protection des autorités locales. Il déclare que les défilés ont bien été interdits dans la zone des bananeraies et qu'il a dû prendre cette mesure pour des considérations d'ordre public et de sécurité intérieure. La République de Panama connaissait alors une grève des travailleurs des bananeraies dans une région contiguë à la zone des bananeraies de Costa Rica. Le gouvernement a craint, en raison de diverses circonstances, que les manifestations prévues ne dégénèrent en désordres dont les conséquences étaient difficilement prévisibles.
16. 275. Le Comité a estimé en d'autres occasions que le droit d'organiser des réunions publiques, plus particulièrement le 1er mai, constitue un aspect important des droits syndicaux .
17. 276. Le Comité constate, comme il ressort des déclarations du gouvernement et aussi des coupures de presse envoyées par celui-ci, que les plaignants ont pu organiser des réunions et des défilés à l'occasion du 1er mai dans des parties du pays situées en dehors de la zone des bananeraies. Dans cette zone, les défilés ont été interdits pour des considérations d'ordre public, car, en raison de circonstances particulières, le gouvernement craignait des troubles graves.
18. 277. Le Comité est d'avis qu'il appartient au gouvernement, qui est chargé de sauvegarder l'ordre public, de déterminer, dans l'exercice de ses pouvoirs en matière de sécurité si, dans des circonstances particulières, des réunions, y compris des réunions syndicales, peuvent mettre en danger l'ordre et la sécurité publics et de prendre les mesures préventives nécessaires.
19. 278. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de prendre note que les manifestations prévues par les syndicats dans la zone des bananeraies du Pacifique pour célébrer le 1er mai ont été interdites, selon les déclarations du gouvernement, compte tenu de circonstances particulières dans lesquelles elles auraient pu causer des troubles et mettre en danger l'ordre public.
    • Allégations relatives au refus d'enregistrement d'un syndicat
20. 279. Dans leur communication du 18 mai 1964, les plaignants signalent que le gouvernement ayant refusé définitivement de reconnaître la fédération unique des travailleurs du Pacifique sud (FUTRA), ils ont entrepris, en janvier 1964, la constitution d'un organisme plus vaste, devant grouper non seulement les syndicats des travailleurs des bananeraies, mais aussi tous ceux des travailleurs agricoles, des travailleurs forestiers et des travailleurs des plantations.
21. 280. Les plaignants estiment qu'ils ont accompli les formalités d'enregistrement de cette nouvelle organisation, en respectant les seules dispositions légales existant à ce sujet, c'est-à-dire l'article 274 du Code du travail. Cet article dispose que:
    • Pour qu'un syndicat puisse être considéré comme légalement constitué avec pleine jouissance de la personnalité juridique, il sera nécessaire de formuler une demande, signée du président ou secrétaire général, qui sera adressée à l'Office général du travail, directement ou par l'intermédiaire des autorités du travail ou des autorités administratives de la localité, accompagnée de copies authentiques de son procès-verbal de constitution et de ses statuts. Le procès-verbal de constitution devra indiquer le nombre des membres, la nature du syndicat et les noms et prénoms des membres de son conseil d'administration.
    • Le chef de l'Office général du travail examinera sous sa responsabilité, dans les quinze jours suivant la réception de la demande, si les documents mentionnés sont conformes aux prescriptions de la loi; dans l'affirmative, il donnera au secrétariat d'Etat au Travail et à la Prévoyance sociale un avis favorable, afin que ledit secrétariat ordonne dans le plus bref délai l'inscription du syndicat aux registres publics tenus à cet effet, ce qu'il ne pourra refuser de faire si les conditions susmentionnées sont remplies; dans la négative, ledit fonctionnaire indiquera aux intéressés les erreurs ou lacunes que la demande contient à son avis, afin que ceux-ci les rectifient ou les comblent, s'ils sont en état de le faire, ou en appellent, sans limite de temps, audit secrétariat, qui rendra une décision dans le délai de dix jours.
    • Si, dans le premier cas, le chef de l'Office général du travail ordonne l'inscription prévue ci-dessus, il en délivrera une attestation, à la demande des intéressés, et ordonnera qu'un résumé de l'inscription soit publié gratuitement, par trois fois consécutives, au Diario Oficial.
22. 281. Bien que toutes les dispositions légales prévues eussent été satisfaites, l'Office des syndicats du ministère du Travail a adressé aux plaignants, en date du 24 avril, une note dans laquelle il les informait, en ce qui concerne les documents de constitution et les statuts de la Fédération unitaire des travailleurs agricoles, des travailleurs forestiers et des travailleurs des plantations, qu'il était nécessaire de lui faire parvenir, en outre, le document par lequel les organisations intéressées manifestèrent leur accord de constituer la fédération précitée. Les plaignants indiquent que les autorités n'ont pas été en mesure de citer de dispositions légales permettant de justifier cette exigence qui, sans aucun doute, est motivée par le désir d'entraver la constitution de cette nouvelle organisation syndicale.
23. 282. Dans sa lettre du 24 juillet 1964, le gouvernement nie l'allégation selon laquelle il bloquerait l'enregistrement de la nouvelle fédération; il signale en revanche que les requérants n'ont pas rempli toutes les conditions prévues par la loi pour obtenir cet enregistrement; en effet, il est stipulé à l'alinéa f) de l'article 276 du Code du travail qu'il appartient exclusivement à l'assemblée générale de décider l'union ou la fusion avec d'autres syndicats. Cela signifie que c'est l'assemblée générale qui décide si un syndicat doit se joindre à d'autres syndicats afin de constituer une fédération. Dans le cas en question, les requérants n'ont pas inclus dans le dossier de la demande d'enregistrement la décision des assemblées générales qui auraient marqué la volonté des divers syndicats de s'unir avec d'autres syndicats pour former une fédération. Dans ces circonstances, les autorités compétentes ont demandé dès le 23 avril 1964 que les dispositions prévues soient respectées; cependant, le 24 juillet 1964, la documentation requise ne lui avait pas encore été présentée.
24. 283. Le Comité note que dans le cas présent il semble y avoir des divergences d'opinions quant à l'interprétation de la réglementation nationale concernant l'enregistrement d'une fédération syndicale. Il estime que s'il appartient aux autorités compétentes d'un pays d'interpréter la législation, il convient que le Comité examine jusqu'à quel point cette interprétation est conforme aux principes régissant la liberté syndicale.
25. 284. Le Comité note que l'article 2 de la convention (no 87), ratifiée par le Costa Rica, stipule que les employeurs ont le droit « sans autorisation préalable » de constituer des organisations, ce qui ne dispense pas les fondateurs d'une organisation « de respecter les formalités de publicité ou autres formalités du même ordre qui peuvent être prévues dans certains pays, soit de manière générale pour toutes les associations, soit spécialement pour les syndicats », comme l'a déclaré la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations'; cependant ces formalités ne doivent pas être telles qu'elles équivaudraient pratiquement à une autorisation préalable, ou qu'elles constitueraient un obstacle majeur à la création d'une organisation.
26. 285. Tenant compte de ces principes lors de l'examen d'un autre cas dans lequel la législation d'un pays prévoyait l'obligation d'observer certaines majorités pour l'adoption de décisions par l'assemblée d'un syndicat, en ce qui concerne des questions présentant une extrême importance pour la vie de l'organisation et les droits de ses membres, le Comité a estimé que ladite législation n'impliquait pas une intervention des autorités contraires aux dispositions de l'article 3 de la convention no 87, étant donné qu'il s'agissait d'une réglementation concernant l'existence et la structure d'un syndicat et les droits fondamentaux de ses membres, en vue de garantir à ceux-ci le droit à une participation démocratique à la vie de l'organisation.
27. 286. Dans le cas présent, le Comité note que le gouvernement, interprétant les dispositions du Code du travail concernant la constitution et le fonctionnement d'une organisation syndicale, a exigé le respect d'une prescription relative à l'existence d'une organisation en vue de garantir aux futurs membres le droit de participer démocratiquement à la création de celle-ci.
28. 287. Dans ces conditions, le Comité estime que les plaignants n'ont pas apporté de preuves suffisantes pour permettre d'établir que les droits syndicaux ont été violés et, en conséquence, il recommande au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
    • Allégations relatives à l'interdiction de tenir des réunions syndicales
29. 288. Dans leur communication du 16 juin 1964, les plaignants déclarent que le président de la République a donné des instructions en vue d'interdire aux syndicats de tenir des réunions sur les propriétés des compagnies bananières sans autorisation préalable de celles-ci et allèguent que l'application de cette mesure équivaut à rendre inopérant le droit d'association dans les zones des bananeraies du pays. Le gouvernement a présenté ses observations au sujet de ces allégations par lettre du 24 juillet 1964.
30. 289. Etant donné qu'à la présente session, le Comité est saisi d'un autre cas comprenant diverses allégations relatives à l'interdiction du droit de grève dans les zones des bananeraies situées sur la côte du Pacifique de Costa Rica, il décide d'examiner les allégations mentionnées dans le paragraphe précédent ainsi que les observations du gouvernement dans ledit cas , et il renvoie ses observations relatives à ce cas.
    • Autres allégations
31. 290. Dans leur communication du 18 mai 1964, les plaignants allèguent que le gouvernement viole la convention (no 81) concernant l'inspection du travail, 1947, étant donné qu'il n'impose pas aux inspecteurs l'obligation d'être accompagnés par un délégué ou un dirigeant syndical lors des inspections. Le Comité estime qu'il s'agit, dans ce cas, d'allégations qui ne sont pas directement liées à une violation des principes de la liberté syndicale et il recommande au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 291. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de décider, au sujet des allégations relatives à la détention de M. Hernández Gutiérrez, à l'enregistrement de la Fédération unitaire des travailleurs agricoles, des travailleurs forestiers et des travailleurs des plantations et à la violation de la convention (no 81) relative à l'inspection du travail, 1947, que ces aspects du cas n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi;
   • b) de prendre note que les réunions prévues par les syndicats dans la zone bananière du Pacifique pour célébrer le 1er mai ont été interdites, selon les déclarations du gouvernement, compte tenu de circonstances particulières dans lesquelles elles auraient pu causer des troubles et mettre en danger l'ordre public;
   • c) d'indiquer au gouvernement qu'il conviendrait de donner les instructions nécessaires aux autorités locales pour que puissent être évitées les applications abusives des dispositions légales applicables en matière de propagande subversive, entraînant le danger d'une intervention qui pourrait limiter ou entraver le droit des syndicats d'organiser librement leurs activités dans le cadre de la loi;
   • d) en ce qui concerne les allégations relatives à la violation du domicile de M. Juan Arias, à la confiscation de la liste des membres du Syndicat des travailleurs agricoles de Limón, à la confiscation des livres du Syndicat des producteurs agricoles de Quepos et à la détention des travailleurs Enrique Leal, Santiago Mendoza, Enrique Duarte, Salvador Varela et Rafael Zúñiga, de prier le gouvernement de faire parvenir ses observations aussi rapidement que possible;
   • e) de prendre note du présent rapport intérimaire, étant entendu que le Comité présentera un nouveau rapport lorsqu'il aura reçu les observations qu'il a demandées au gouvernement.