Interim Report - Report No 79, 1965

Case No 393 (Syrian Arab Republic) - Complaint date: 22-APR-64 - Closed

1. 126. La plainte de la Confédération internationale des syndicats libres (C.I.S.L.) est contenue dans une communication en date du 22 avril 1964, adressée directement à l'O.I.T. Elle a été communiquée au gouvernement pour observations par une lettre en date du 29 avril 1964. La plainte de la Confédération internationale des syndicats arabes est contenue dans une communication en date du 16 mai 1964, également adressée directement à l'O.I.T. Elle a été communiquée au gouvernement pour observations par une lettre en date du 2 juin 1964. Par une communication en date du 29 mai 1964, la Confédération internationale des syndicats libres a présenté des informations complémentaires à l'appui de sa plainte. Ces informations ont été transmises au gouvernement pour observations par une lettre en date du 18 juin 1964. Par deux communications en date du 9 juin 1964, le gouvernement a fourni ses observations au sujet de la plainte originale de la Confédération internationale des syndicats libres et de la plainte de la Confédération internationale des syndicats arabes.
2. 127. La République arabe syrienne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de même que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Allégations relatives au décret-loi du 2 mars 1964 sur la réorganisation du mouvement syndical, à la dissolution du Comité de la Fédération générale des syndicats syriens et à la nomination de nouveaux dirigeants syndicaux
  128. 128 Les plaignants déclarent tout d'abord qu'à la suite des divers changements de régime intervenus en Syrie depuis le mois de juillet 1962, il n'est pas facile de déterminer dans quelle mesure les droits syndicaux ont été ou non respectés dans ce pays. Toutefois, poursuivent les plaignants, il semblerait que des atteintes à la liberté syndicale se soient produites à plusieurs reprises, et ce en dépit du fait que la République arabe syrienne ait ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.
  129. 129 Plus précisément, les plaignants allèguent que la République arabe syrienne ayant entrepris la préparation d'un projet de décret-loi portant réorganisation du mouvement syndical syrien, le texte dudit projet aurait été transmis pour observations à divers organismes, parmi lesquels la Fédération générale des syndicats syriens. Au mois de janvier 1964 - poursuivent les plaignants - le président du Comité provisoire de la Fédération générale des syndicats syriens, M. Fawzi Bali, ainsi que son secrétaire, M. Rafic Abdin, ont adressé au Commandement national de la Révolution, au président du Conseil des ministres et au ministre des Affaires sociales et du Travail, une lettre exprimant, sous forme de propositions d'amendements au projet de décret, le point de vue du Comité de la Fédération générale des syndicats syriens.
  130. 130 Aux dires des plaignants, le décret-loi en question aurait été promulgué (le 2 mars 1964) sans qu'il soit tenu compte des commentaires du Comité provisoire de la Fédération générale des syndicats syriens. Or, affirment les plaignants, certaines des dispositions contenues dans le texte promulgué vont à l'encontre des principes consacrés par les conventions de l'O.I.T en matière de liberté syndicale.
  131. 131 Les plaignants, comme le gouvernement dans ses observations, ayant traité une à une des dispositions du décret-loi, celles-ci seront aussi, pour la commodité de l'exposé, passées en revue séparément.
       • a) Dispositions transitoires
  132. 132 Les plaignants allèguent que, dans ses dispositions transitoires, le décret-loi prévoit que le ministre du Travail peut nommer un Comité de la Fédération générale et un comité pour chaque syndicat, composés de membres choisis par le ministre, et qu'il peut confier à ces comités le soin de remplacer le Conseil do la Fédération et les bureaux des syndicats. De l'avis des plaignants, cette disposition est contraire à l'article 3 de la convention no 87, qui prévoit l'abstention, de la part des autorités publiques, de toute intervention de nature à limiter le droit des organisations de travailleurs d'élire librement leurs représentants. De fait, poursuivent les plaignants, quelques jours après la promulgation du texte incriminé, le ministre des Affaires sociales et du Travail a dissous le Comité provisoire présidé par M. Fawzi Bali et a nommé un nouveau comité, ce qui va à l'encontre de l'article 4 de la convention no 87, qui précise que la dissolution ou la suspension d'un syndicat ne peut se faire par voie administrative.
  133. 133 Dans sa réponse, le gouvernement précise tout d'abord qu'il s'agit là de dispositions essentiellement transitoires valables uniquement jusqu'au 31 août 1964. A l'époque où se terminait l'étude du projet de texte législatif, poursuit le gouvernement, le mandat d'un très grand nombre de comités syndicaux arrivait à échéance; de plus, certains autres comités avaient été désignés par les autorités politiques de l'ancien régime; enfin, on a voulu donner aux syndicats la possibilité d'opérer des fusions dans le cadre de la nouvelle législation.
  134. 134 C'est uniquement pour permettre une relance du mouvement syndical sur des bases saines que les dispositions transitoires dont il est question ont été prises et non pas dans le dessein de s'immiscer dans la vie interne des syndicats. En pratique, du reste - déclare le gouvernement - le ministre des Affaires sociales et du Travail n'a fait usage des attributions que lui conféraient les dispositions transitoires que dans le cas où des comités syndicaux avaient été nommés par les autorités politiques antérieures ou dans celui où plusieurs syndicats avaient décidé de fusionner, les comités qui avaient été régulièrement élus étant restés inchangés. Le gouvernement indique en terminant qu'il est actuellement possible à tous les syndicats d'élire leurs conseils d'administration en toute liberté sans aucune intervention du gouvernement.
  135. 135 Il paraît ressortir des éléments dont dispose le Comité que, si tous les conseils syndicaux n'ont pas été remplacés par des conseils désignés par le gouvernement, cela a du moins été le cas pour certains d'entre eux et, singulièrement, pour le Comité de la Fédération générale des syndicats syriens.
  136. 136 En matière d'élections syndicales, la convention no 87 est formelle. Elle prévoit en effet en son article 3 - par les dispositions duquel la République arabe syrienne est liée - que les organisations de travailleurs et d'employeurs devront avoir le droit d'élire librement leurs représentants.
  137. 137 Néanmoins, les vicissitudes politiques qu'a connues le pays au cours des années récentes ayant pu fausser les données de la situation syndicale, on peut concevoir que le gouvernement, soucieux de faire prendre en ce domaine un nouveau départ au mouvement, ait estimé que des mesures de caractère exceptionnel aient été nécessaires en vue de redresser ladite situation.
  138. 138 Telle paraît bien avoir été l'intention du gouvernement lorsqu'il a adopté les dispositions incriminées. Celles-ci, qui avaient un caractère tout à fait transitoire, puisqu'elles ont aujourd'hui cessé de porter effet, semblent bien avoir été destinées uniquement à préparer la tenue d'élections syndicales libres.
  139. 139 Cette thèse semblerait devoir être confirmée par une communication adressée à la C.I.S.L par le président et le secrétaire du comité dissous de la Fédération générale des syndicats, MM. Fawzi Bali et Rafic Abdin, et dont copie a été adressée à l'O.I.T. (voir paragr. 129 et 132 ci-dessus). Il y est dit que ses signataires, de même que l'ensemble des syndicalistes du pays, donnent leur appui au nouveau comité de la Fédération « qui considère avoir pour première et essentielle mission de procéder à des élections libres » dans les plus brefs délais.
  140. 140 De son côté, dans sa réponse qui date du 9 juin 1964, le gouvernement affirme que tous les syndicats ont la possibilité d'élire leurs conseils d'administration en toute liberté et sans intervention aucune du gouvernement (voir paragr. 134 ci-dessus).
  141. 141 Avant de se prononcer de manière définitive sur cet aspect du cas, le Comité estime qu'il lui serait nécessaire, d'une part, de savoir si des élections syndicales ont effectivement eu lieu en Syrie, d'autre part, dans l'affirmative, de connaître avec précision les conditions dans lesquelles celles-ci se sont déroulées.
  142. 142 Il recommande donc au Conseil d'administration de prier le gouvernement de bien vouloir lui fournir les informations complémentaires mentionnées au paragraphe précédent et de décider, en attendant, d'ajourner l'examen de cet aspect de l'affaire.
       • b) Constitution des syndicats
  143. 143 D'après les plaignants, le décret incriminé disposerait que « les métiers qui donnent droit aux ouvriers les exerçant de constituer des syndicats seront fixés par décret ». A leurs yeux, une telle disposition risque de porter atteinte à la liberté syndicale du fait que les autorités publiques pourront déterminer arbitrairement dans quels métiers et professions il est permis de constituer des syndicats.
  144. 144 Dans ses observations, le gouvernement déclare que le but de la disposition dont il est question était d'établir un classement de toutes les professions pratiquées en Syrie en vue de la formation de tous les syndicats y afférents. Il précise que, par un arrêté no 141, du 2 avril 1964, ledit classement a été mis sur pied et qu'il englobe toutes les professions sans aucune exception. « Il en est résulté - poursuit le gouvernement - que tous les travailleurs ont désormais acquis le droit d'adhérer aux syndicats ou d'en former sans qu'aucun ouvrier dans n'importe quelle profession ne fût privé de ce droit. »
  145. 145 En vertu de l'article 2 de la convention no 87, les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, doivent avoir le droit de constituer des organisations de leur choix ainsi que celui de s'y affilier. Au vu de cet article, il est évident que l'établissement - aux fins de la reconnaissance du droit d'association - d'une liste de professions ayant un caractère limitatif irait à l'encontre du principe rappelé ci-dessus.
  146. 146 Dans le cas d'espèce, toutefois, il paraît ressortir tant des explications fournies par le gouvernement que du texte de l'arrêté no 141, du 2 avril 1964, lequel, en neuf pages, n'énumère pas moins de cent soixante et onze professions ou occupations, que, dans la circonstance, l'établissement d'une liste des professions, apparemment exhaustive, n'a pas eu pour but ou pour effet de priver certaines catégories de travailleurs du droit de s'affilier à des syndicats ou de créer des syndicats.
  147. 147 Le Comité considère donc que, dans ce contexte, et sous réserve des observations contenues au paragraphe 145 ci-dessus, la disposition dont il est question ici ne porte pas atteinte à la liberté syndicale et il recommande en conséquence au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas, de sa part, un examen plus approfondi.
       • c) Enregistrement des syndicats
  148. 148 D'après les plaignants, le décret disposerait que le ministre du Travail aurait la possibilité de s'opposer à l'enregistrement d'un syndicat, sans que rien ne soit dit des motifs et critères à prendre en considération. Une telle disposition, estiment les plaignants, risque d'entraîner un pouvoir arbitraire des autorités publiques.
  149. 149 De son côté, le gouvernement déclare que le décret ne donne aucunement au ministre du Travail ou à n'importe quelle autre autorité le pouvoir de s'opposer à l'enregistrement d'un syndicat. En vertu de l'article 8 du décret - poursuit le gouvernement-, un syndicat est constitué et jouit des prérogatives d'une personne morale dès le dépôt de ses statuts et ce nonobstant l'opposition éventuelle du ministère du Travail. Au cas où le ministère du Travail, pour une raison ou pour une autre, estimerait devoir manifester son opposition à l'enregistrement d'un syndicat, il ne peut que saisir le tribunal civil de première instance des motifs de son opposition; en vertu de l'article 9 du décret, le tribunal est seul habilité à trancher le litige.
  150. 150 Si l'on se reporte au texte du décret, on constate en effet que le ministère du Travail peut manifester son opposition à la procédure de constitution d'un syndicat ou aux dispositions de ses statuts dans les trente jours de la date de l'établissement du procès-verbal de dépôt, « mettant en demeure le président du syndicat ou de la Fédération générale de tenir compte, au cours d'un délai imparti, des points de vue motivant son opposition ». Et le décret poursuit: « Si le syndicat ne complète pas la procédure ou ne la rectifie pas, le ministre peut soumettre la question au tribunal. Après avoir convoqué le syndicat et la Fédération générale, le tribunal rend une décision définitive. »
  151. 151 Tel qu'il est décrit par le gouvernement et qu'il ressort du texte même du décret, le système en vigueur ne paraît pas comporter de possibilités d'abus de la part des pouvoirs publics en matière d'enregistrement des syndicats. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
       • d) Accès aux livres et registres des syndicats
  152. 152 Les plaignants allèguent que le décret contient une disposition selon laquelle les syndicats doivent tenir à la disposition du ministre du Travail les registres de la correspondance contenant les lettres reçues et la copie des lettres adressées et ils estiment qu'une telle disposition constitue un contrôle de fait, par les pouvoirs publics, de la correspondance des syndicats.
  153. 153 Dans sa réponse, le gouvernement affirme qu'il n'existe dans la législation en vigueur aucune disposition qui donne, directement ou indirectement, au ministre du Travail, accès aux livres et registres d'un syndicat. Le gouvernement précise que la seule obligation qui est faite aux syndicats en vertu de l'article 10 du décret est de faire cacheter leurs livres de comptabilité et d'en faire numéroter les pages par le ministère du Travail avant leur ouverture et leur utilisation.
  154. 154 Il ne semble pas au Comité qu'une telle exigence, qui paraît uniquement destinée à éviter les fraudes, soit propre à permettre la violation du secret de la correspondance syndicale et il recommande donc au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
       • e) Affiliation obligatoire des syndicats de métier aux fédérations professionnelles de métier correspondantes
  155. 155 Les plaignants mentionnent comme étant en contradiction avec la convention no 87 la disposition selon laquelle « chaque syndicat de métier doit s'affilier à la fédération professionnelle de ce métier sous peine de se voir légalement dissous s'il se passe un mois après qu'une sommation lui ait été adressée, pour ce faire, de la part de la Fédération générale et qu'il ne se soit pas exécuté ».
  156. 156 Dans ses observations, le gouvernement déclare tout d'abord qu'en vertu des articles 22 et 23 du décret, un syndicat ne peut être dissous que: a) par une décision de son assemblée générale conformément à son statut intérieur; b) par une décision du tribunal au cas d'une infraction légale.
  157. 157 Le gouvernement déclare ensuite que la citation contenue dans la plainte est erronée, le texte en question - il s'agit de l'article 47 du décret - étant ainsi rédigé : « Le bureau de chacun des syndicats professionnels est tenu de s'affilier à la fédération professionnelle, et ce sous peine d'être considéré dissous d'office par le fait même de l'écoulement d'une période d'un mois à compter de la date de la sommation écrite à lui adressée de la part de la Fédération générale de devoir procéder à cette affiliation. » De ce texte, déclare le gouvernement, il ressort que la dissolution d'office vise le bureau du syndicat et non pas le syndicat lui-même.
  158. 158 « Dans ce cas - poursuit le gouvernement - l'assemblée générale du syndicat est conviée à procéder à l'élection d'un nouveau bureau pour l'exercice de ses fonctions. Et ainsi, il sera donné à tous les membres du syndicat l'occasion de discuter le sujet de l'affiliation à la fédération professionnelle. »
  159. 159 La situation évoquée dans cette partie de l'affaire ne se dégage pas clairement des éléments dont dispose le Comité. Au vu de la dernière phrase des observations gouvernementales, citée au paragraphe précédent, il semblerait, une fois élu un nouveau bureau syndical, que les travailleurs aient la possibilité de décider s'ils entendent ou non que leur syndicat soit affilié à la fédération professionnelle. Mais alors, si une telle latitude leur est effectivement laissée, on s'explique mal la raison pour laquelle on procéderait, en vertu de l'article 47 du décret cité par le gouvernement et reproduit au paragraphe 157 ci-dessus, à la dissolution des bureaux syndicaux ayant refusé l'affiliation de leur syndicat à la fédération professionnelle. D'autre part, pris isolément, il semblerait bien que l'article 47 du décret fasse une obligation aux syndicats de métier de s'affilier aux fédérations professionnelles correspondantes.
  160. 160 Pour pouvoir se former une opinion en connaissance de cause, le Comité estime qu'il lui serait utile de savoir s'il appartient aux travailleurs de décider s'ils entendent que leur syndicat adhère à une fédération syndicale professionnelle ou si l'affiliation à une telle fédération découle d'une obligation légale.
  161. 161 En conséquence, il recommande au Conseil d'administration de prier le gouvernement de bien vouloir lui fournir les informations dont la nature est précisée au paragraphe précédent.
  162. 162 En ce qui concerne la dissolution des bureaux syndicaux par l'autorité administrative, une telle mesure entre en contradiction avec l'article 3 de la convention no 87 qui veut que les autorités publiques s'abstiennent de toute intervention de nature à limiter ou à entraver l'exercice légal du droit qu'ont les organisations de travailleurs et d'employeurs d'élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d'élire librement leurs représentants, d'organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d'action.
  163. 163 Le Comité a d'ailleurs déjà exprimé ce point de vue lorsqu'il a dit, à propos de cas dont il a été antérieurement saisi , que la suspension d'une charge syndicale par décision de l'autorité administrative peut donner lieu à des abus ou à la violation du droit des syndicats d'élire en toute liberté leurs représentants et d'organiser leur gestion et leur activité.
  164. 164 Dans ces conditions, tenant compte du fait que la République arabe syrienne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, le Comité croit devoir recommander au Conseil d'administration de rappeler au gouvernement l'importance qu'il convient d'attacher aux principes rappelés plus haut et qui sont contenus dans l'article 3 de la convention susmentionnée, et de le prier d'envisager l'élimination de sa législation de toute disposition allant à l'encontre desdits principes et, en particulier, de l'article 47 du décret du 2 mars 1964 qui prévoit la dissolution des bureaux des syndicats par voie administrative.
• Allégations relatives au licenciement de dirigeants syndicaux
  165. 165 Les plaignants allèguent que de nombreux dirigeants syndicaux ont été licenciés de l'administration des chemins de fer, de celle des eaux, d'usines textiles et d'usines de l'industrie sucrière « afin de les empêcher d'exercer leurs droits et activités syndicaux ».
  166. 166 En ce qui concerne cet aspect du cas, le gouvernement dans sa réponse se borne à déclarer qu'il considère ces licenciements « comme étant des mesures purement intérieures ainsi qu'il s'en produit journellement des centaines de cas dans tous les pays du monde ».
  167. 167 Cette observation étant trop sommaire pour permettre de déterminer si les licenciements en question ont eu ou non un caractère de discrimination antisyndicale, le Comité, avant de faire ses recommandations définitives au Conseil d'administration sur cet aspect du cas, estime qu'il lui serait nécessaire de connaître les motifs exacts du congédiement des personnes intéressées. C'est pourquoi il sollicite du gouvernement l'envoi d'informations complémentaires sur ce point.
• Allégations relatives à l'exercice du droit de grève
  168. 168 Les plaignants allèguent que le Président du Conseil de la Révolution aurait promulgué, le 30 avril 1964, un décret prévoyant que toute personne qui inciterait quiconque à la grève serait déférée devant une cour martiale.
  169. 169 Cette allégation est contenue dans une communication de la C.I.S.L en date du 29 mai 1964, dont le texte a été transmis au gouvernement le 18 juin 1964. Ce dernier n'a pas encore présenté sur elle ses observations.
  170. 170 Dans ces conditions, le Comité prie le gouvernement de bien vouloir présenter ses observations sur cet aspect de l'affaire et décide, en attendant, d'en ajourner l'examen.

Recommandation du comité

1. 171. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de décider, pour les raisons indiquées aux paragraphes 143 à 147, 148 à 151 et 152 à 154 ci-dessus, que les allégations relatives à la constitution des syndicats, à l'enregistrement des syndicats et à l'accès aux livres et registres des syndicats, n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi;
   • b) de prier le gouvernement, en ce qui concerne les allégations relatives aux dispositions transitoires du décret-loi du 2 mars 1964 sur la réorganisation du mouvement syndical, de bien vouloir indiquer si des élections syndicales ont effectivement eu lieu en Syrie depuis la promulgation dudit décret et, dans l'affirmative, de préciser les conditions dans lesquelles celles-ci se sont déroulées;
   • c) en ce qui concerne les allégations relatives à l'affiliation obligatoire des syndicats de métier aux fédérations professionnelles de métier correspondantes:
   • i) d'appeler l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il convient d'attacher aux principes contenus à l'article 3 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ratifiée par la République arabe syrienne, et selon lesquels les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ou à entraver l'exercice légal du droit qu'ont les organisations de travailleurs et d'employeurs d'élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d'élire librement leurs représentants, d'organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d'action;
   • ii) de prier le gouvernement d'envisager l'élimination de sa législation de toute disposition allant à l'encontre, des principes rappelés au sous-alinéa i) ci-dessus, et, en particulier, de l'article 47 du décret-loi du 2 mars 1964 qui prévoit la dissolution des bureaux des syndicats par voie administrative;
   • iii) de prier le gouvernement de bien vouloir informer le Conseil d'administration s'il appartient effectivement aux travailleurs eux-mêmes de décider s'ils entendent que leur syndicat adhère à une fédération professionnelle ou si l'affiliation à une telle fédération découle d'une obligation légale;
   • d) de prendre note du présent rapport intérimaire, étant entendu que le Comité fera de nouveau rapport lorsqu'il sera en possession, d'une part, des informations complémentaires dont la nature est précisée aux alinéas b) et c) iii) ci-dessus, d'autre part, des informations sollicitées du gouvernement par le Comité en ce qui concerne les allégations relatives au licenciement de dirigeants syndicaux et à l'exercice du droit de grève.