Interim Report - Report No 84, 1965

Case No 415 (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) - Complaint date: 02-OCT-64 - Closed

1. 41. La Federación Internacional de Empleados y Técnicos ha enviado con fechas 2 de octubre, 24 de noviembre y 15 de diciembre de 1964 diversas comunicaciones recibidas del Sindicato de Empleados de Comercio, Técnicos y Afines de San Vicente, en las que se someten una serie de alegatos sobre violación de la libertad sindical en San Vicente. Habiéndose dado traslado de las mismas al Gobierno del Reino Unido, éste transmitió las observaciones del Gobierno de San Vicente con fecha 20 de enero de 1965.
2. 42. El Gobierno del Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre el derecho de asociación (agricultura), 1921 (núm. 11); el Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y ha declarado que sus disposiciones son aplicables, sin modificación alguna, a San Vicente. El Gobierno del Reino Unido también ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948(núm. 87), y lo ha declarado aplicable con modificaciones a San Vicente. Dichas modificaciones se refieren a la composición de la comisión directiva de un sindicato, la adopción de decisiones por voto secreto en ciertos casos y el destino que se puede dar a los fondos sindicales.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 43. En su primera comunicación, el Sindicato de Empleados de Comercio, Técnicos y Afines manifiesta que representa a la mayor parte de los empleados del Departamento de Salud Pública en la ciudad de Kingstown y del Hospital Psiquiátrico. Estas dos dependencias del Estado pertenecen a la categoría de servicios esenciales, según la ley, en los que se halla restringido el derecho de huelga. No obstante, en la ordenanza núm. 4 de 1952 se prevé que el Administrador nombrado por el Gobierno de Su Majestad en Londres establecerá tribunales para la solución de los conflictos, en los cuales los trabajadores y empleadores deben estar representados. Continúan diciendo los querellantes que desde el 16 de septiembre de 1963 están tratando de que el Gobierno los reconozca como representantes de los trabajadores antes mencionados, en las negociaciones colectivas. A pesar de las gestiones hechas a dicho efecto ante diferentes ministros, el propio Administrador y el Secretario de Estado para las Colonias en Londres, las mismas no han dado hasta el presente ningún resultado. En cambio, tanto el Primer Ministro de la Corona como el Ministro de los Servicios Sociales encargado de la salud pública han atacado al sindicato y han amenazado con represalias a los trabajadores de las instituciones mencionadas al comienzo. Por otra parte, el Primer Ministro manifestó en un mitin político que, mientras su Gobierno estuviera en el poder, no reconocería al sindicato y que si los trabajadores declaraban una huelga serían despedidos. Sin embargo, este mismo Ministro dirige un sindicato controlado por el Gobierno que está tratando de imponer a los empleados de las instituciones gubernamentales, rivalizando así con el sindicato querellante.
2. 44. Mediante su comunicación de 24 de noviembre de 1964, la Federación Internacional de Empleados y Técnicos transmite nuevas comunicaciones recibidas del sindicato querellante de San Vicente. Según las mismas, el Gobierno, al recibir la solicitud de reconocimiento del Sindicato de Empleados de Comercio, Técnicos y Afines, para poder actuar como representante de los trabajadores de ciertas instituciones, decidió en cambio reconocer a su propio sindicato a los fines de la negociación colectiva, sin la aprobación de los trabajadores interesados. De acuerdo con la noticia aparecida en un periódico local, cuya fotocopia acompañan, en la reunión en que se convino el reconocimiento del Sindicato Federado de Trabajadores Agrícolas e Industriales (F.I.A.W.U), este último estuvo representado por su presidente general, Sr. E. T. Joshua, acompañado de otros dos funcionarios sindicales, mientras que los representantes del Gobierno fueron el mismo Sr. E. T. Joshua, en su calidad de Primer Ministro, el Ministro de los Servicios Sociales y el Médico Jefe.
3. 45. En su comunicación de 15 de diciembre de 1964, los querellantes envían informaciones adicionales con respecto a su queja. En las mismas se continúan exponiendo las gestiones hechas para obtener la representación del sindicato. El 9 de octubre de 1963 se solicitó al Administrador que interpusiera sus buenos oficios para que se prestara debida atención a la queja, respondiendo el mismo que confiaba en que el Ministerio del Trabajo cumpliría con sus obligaciones de acuerdo con la ley. Dichas gestiones fueron reiteradas en las semanas subsiguientes, sin que el problema recibiera solución alguna. El sindicato querellante también se reunió con el Ministro del Trabajo, pidiendo su intervención. Dicho Ministro señaló que el empleador en este caso era el Ministro de los Servicios Sociales y que el Ministerio del Trabajo sólo podría actuar a petición de ambas partes (empleador y trabajadores). Igual posición adoptó el Comisario del Trabajo, a quien se comunicó el estado del asunto. El 17 de enero el sindicato recibió una carta del Ministerio de los Servicios Sociales, en la que manifestaba que se había requerido al Ministerio del Trabajo que adoptara las medidas pertinentes y que en el futuro esta cuestión se tramitaría con dicho Ministerio. A pesar de esto y de los diversos trámites hechos ante el Ministerio del Trabajo solicitando su intervención, la única respuesta obtenida por los querellantes fué oral, en el sentido de que las autoridades laborales no tenían necesidad de efectuar gestión alguna. El 27 de enero de 1964 se solicitó nuevamente el reconocimiento del sindicato para representar a los trabajadores del Hospital Psiquiátrico, sin que hubiera recibido contestación. En cambio, el Ministro competente visitó dicha institución amenazando a los trabajadores que decidieran afiliarse al sindicato querellante. El último intento para lograr el reconocimiento ha sido hecho en septiembre de 1964 sin que el sindicato obtuviera satisfacción alguna.
4. 46. En su respuesta de 20 de enero de 1965, el Gobierno del Reino Unido transmite las observaciones del Gobierno de San Vicente y manifiesta que este territorio goza de autonomía interna y que las cuestiones objeto de estos alegatos son enteramente de la competencia de los ministros del Gobierno de San Vicente. Este último se refiere a dos puntos distintos en lo que concierne a los alegatos relacionados con el derecho de sindicación y el reconocimiento por parte de las autoridades del sindicato querellante.
5. 47. Por un lado, el Gobierno sostiene que el Sindicato de Empleados de Comercio, Técnicos y Afines de San Vicente obtuvo su inscripción provisional con fecha 22 de junio de 1963, ordenando el Tribunal Supremo al mismo tiempo que sus registros y cuentas debían llevarse de manera adecuada y con arreglo a las normas vigentes. El 11 de diciembre de 1963 el sindicato solicitó la inscripción definitiva, la que fué rechazada por el registrador, porque tales registros y cuentas no demostraban que el sindicato hubiera alcanzado el « grado razonable de eficiencia y organización en la administración de sus asuntos » que requiere la ordenanza núm. 30 de 1954. El 23 de marzo de 1964 se presentó un pedido de ampliación de la inscripción provisional, el que fué concedido. Después de insistir en repetidas ocasiones, el registrador logró que el sindicato presentara un estado de cuentas el 17 de septiembre de 1964 para el ejercicio fiscal que había terminado el 31 de mayo del mismo año. Como consecuencia, se designó a un interventor de cuentas independiente para que examinara los libros de la organización. El mismo declaró que los registros del sindicato no se llevaban de manera que permitiese su fiscalización. Por lo tanto, no existen pruebas fehacientes sobre su situación financiera ni comprobación documental en lo que concierne al número de sus miembros.
6. 48. Continúa diciendo el Gobierno que el 16 de septiembre de 1963 el sindicato querellante pidió efectivamente que se le reconociera como organización mayoritaria a los fines de la negociación colectiva; sin embargo, no existen pruebas de dicho carácter mayoritario. En octubre y diciembre de 1963 el Administrador pidió al Ministro del Trabajo que se ocupase lo antes posible de esta cuestión. En enero de 1964 el Ministro del Trabajo habló con el representante del sindicato querellante, y el 14 de ese mismo mes éste pidió por escrito al Comisario del Trabajo que, « por medio de una encuesta o de cualquier otro método libre », certificase que representaba a la mayoría de los trabajadores de los establecimientos del Gobierno de que se trata. A esta petición, el Comisario del Trabajo respondió diciendo que sólo intervendría para realizar una encuesta si el pedido provenía tanto del empleador como del sindicato implicado. Posteriormente, como el Sindicato de Empleados de Comercio, Técnicos y Afines no ha puesto en orden su administración, según lo exige la ley, no obtuvo una ampliación de su registro provisional, el que expiró el 15 de noviembre de 1964. Por consiguiente, en la actualidad el sindicato no está inscrito.
7. 49. En lo que concierne al reconocimiento del F.I.A.W.U, el Ministro de los Servicios Sociales comprobó que esta organización representaba a la mayoría de los trabajadores del Hogar Lewis Punnet, del Hospital Colonial y su anexo y del Asilo de Leprosos. Habiendo solicitado su reconocimiento a los fines de la negociación en nombre de los trabajadores de dichas instituciones, el mismo le fué concedido por el Gobierno. Sin embargo, este sindicato no ha pedido ni obtenido el reconocimiento para representar a los trabajadores del Departamento de Salud Pública de Kingstown y del Hospital Psiquiátrico.
8. 50. El Comité toma nota de la declaración hecha por el Reino Unido en el sentido de que, en vista de la autonomía interna de que goza San Vicente, las cuestiones relacionadas con los alegatos presentados pertenecen a la competencia del Gobierno de dicho territorio. Al mismo tiempo, el Comité debe señalar que el Reino Unido sigue siendo responsable de las relaciones internacionales de San Vicente.
9. 51. Resumiendo los alegatos de los querellantes y los argumentos del Gobierno en lo que se refiere al derecho de sindicación y de negociación colectiva, el Comité observa que los primeros manifiestan haber solicitado su reconocimiento para negociar en nombre de los empleados del Departamento de Salud Pública de Kingstown y del Hospital Psiquiátrico. A pesar de las gestiones realizadas ante las distintas autoridades, especialmente el Ministro de los Servicios Sociales, que constituye el empleador directo en el presente caso, el Administrador, representante de la Corona, el Primer Ministro y el Ministro del Trabajo, este reconocimiento no fué obtenido. Tanto el Ministro del Trabajo como el Comisario del Trabajo manifestaron que sólo podían intervenir si ambas partes (empleador y trabajadores) así lo solicitaban. Por otro lado, el Primer Ministro es al mismo tiempo presidente de un sindicato (F.I.A.W.U.) y habría participado en esta doble calidad en un acuerdo celebrado entre las autoridades y dicha organización para el reconocimiento de la misma a los fines de la negociación colectiva en nombre de los trabajadores de los hospitales. Asimismo, tanto el Primer Ministro como el Ministro de los Servicios Sociales y otros funcionarios habrían ejercido presión sobre los trabajadores a fin de que se afiliasen al F.I.A.W.U, abandonando el sindicato querellante. El Gobierno, por su parte, sostiene que esta última organización solamente obtuvo un registro provisional que, después de haber sido prorrogado, expiró finalmente el 15 de noviembre de 1964, habiendo el registrador rechazado su inscripción definitiva por no haber cumplido el sindicato con los requisitos legales establecidos en esta materia. En cuanto al reconocimiento del sindicato querellante a los fines de la negociación, el Comisario del Trabajo sólo puede intervenir para realizar una encuesta a fin de determinar el pretendido carácter mayoritario de aquél, si ambas partes así lo solicitaran. El F.I.A.W.U, por su lado, no ha solicitado ni obtenido el reconocimiento para representar a los empleados del Departamento de Salud Pública de Kingstown y del Hospital Psiquiátrico.
10. 52. En lo que se refiere al reconocimiento del Sindicato de Empleados de Comercio, Técnicos y Afines de San Vicente, por parte del Gobierno, en su calidad de empleador, a los fines de la negociación colectiva, el Comité observa que desde septiembre de 1963 hasta septiembre de 1964, período durante el cual dicha organización solicitó en diversas oportunidades este reconocimiento, se hallaba registrado provisoriamente y, por lo tanto, gozaba del derecho de negociación colectiva según lo dispuesto en la ordenanza núm. 30, de 1954. El Gobierno indica, por otra parte, que el 14 de enero de 1964 el sindicato solicitó al Comisario del Trabajo que « por medio de una encuesta o de cualquier otro método libre » verificase que representaba a la mayoría de los trabajadores de las instituciones estatales de que se trata. Este pedido fué rechazado por el Comisario del Trabajo debido a que el empleador, es decir, el propio Gobierno, no había sido partícipe en la solicitud.
11. 53. Sólo el 15 de noviembre de 1964 expiró el registro provisional, siendo denegada la inscripción definitiva por considerar el registrador que el sindicato en cuestión no había alcanzado el « grado razonable de eficiencia y organización en la administración de sus asuntos » que requiere la ordenanza núm. 30 de 1954. Aun cuando el Gobierno suministra una serie de informaciones con respecto a la situación en que se encontraba el sindicato en cuanto a su registro, ya sea provisorio o definitivo, en respuesta a la queja referente al no reconocimiento del mismo a los fines de la negociación colectiva, el Comité estima que esta cuestión no tiene ninguna vinculación con el derecho de negociación, derecho del que gozaba en virtud de su registro provisional.
12. 54. A este respecto, el Comité debe señalar que el artículo 3 del Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), dispone que se deberán dictar todas las medidas pertinentes a fin de garantizar a los sindicatos representativos de los trabajadores interesados el derecho a celebrar contratos colectivos con los empleadores o sus organizaciones. Por otra parte, el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), establece que deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y sus organizaciones, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo. El mismo Comité ha subrayado en un caso anterior la importancia que da al principio de que los empleadores, incluso las autoridades gubernamentales en su carácter de empleadores, deberían reconocer en las negociaciones colectivas a las organizaciones representativas de los trabajadores.
13. 55. En el presente caso el Gobierno no ha negado que el Sindicato de Empleados de Comercio, Técnicos y Afines de San Vicente representara a la mayoría de los trabajadores del Departamento de Salud Pública en la ciudad de Kingstown y del Hospital Psiquiátrico. Tampoco ha existido competencia entre organizaciones sindicales con respecto a la representación de una misma categoría de trabajadores a los fines de la negociación colectiva, pues el F.I.A.W.U no ha solicitado dicha representación en lo que concierne a los trabajadores mencionados, según afirma el propio Gobierno.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 56. Sobre la base de los elementos de que dispone, el Comité estima que la actitud adoptada por el Gobierno de San Vicente en el presente caso, al no tomar las medidas necesarias para reconocer al sindicato mayoritario representante de los trabajadores del Departamento de Salud Pública y del Hospital Psiquiátrico, no parece haber sido compatible con los principios contenidos en los Convenios núms. 84 y 98, que preconizan el procedimiento de la negociación colectiva como medio para la fijación de las condiciones de empleo.
2. 57. En cuanto al registro del Sindicato de Empleados de Comercio, Técnicos y Afines de San Vicente, el Comité observa que la ordenanza núm. 30, de 1954, que enmienda la ordenanza de sindicatos y conflictos de trabajo, de 1950, dispone que un sindicato que desea ser registrado (condición necesaria para poder funcionar legalmente como organización profesional) lo será provisoriamente por un período que puede ser prorrogado a discreción por el registrador, y que durante este tiempo goza de todos los derechos sindicales, incluso el de negociación colectiva. El registrador deberá inscribir definitivamente a la organización si, entre otras cosas, considera que la misma ha alcanzado un grado razonable de eficiencia y organización en su administración. La ordenanza de 1950 establece que puede apelarse ante la Corte Suprema contra la negativa del registrador de inscribir en forma provisoria o definitiva a un sindicato.
3. 58. En el presente caso, el Comité observa que el registro definitivo fué negado por considerar el registrador que dicho requisito no había sido llenado por el sindicato querellante. El Comité considera que la disposición contenida en la ordenanza núm. 30, de 1954, que permite al registrador negar el registro definitivo de un sindicato por estimar que el mismo no ha alcanzado aún un grado razonable de eficiencia y organización en sus asuntos, concede una excesiva latitud a dicho funcionario en su apreciación de si corresponde o no conceder el registro a una organización profesional. Aun cuando la legislación permite recurrir ante la Corte Suprema contra la decisión del registrador, el Comité recuerda que en tales casos la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha hecho observar que « la existencia de un recurso judicial de apelación no parece una garantía suficiente; en efecto, esto no modifica el carácter de las facultades conferidas a las autoridades encargadas de la inscripción, y los jueces ante quienes se plantean tales recursos no tendrán... más que la posibilidad de cerciorarse de que la legislación ha sido correctamente aplicada ».
4. 59. En estas condiciones, el Comité considera, como ya lo ha hecho con anterioridad, que corresponde definir claramente en la legislación las condiciones precisas que deben cumplir los sindicatos para poder ser registrados y prescribir criterios legales específicos a los efectos de decidir si se han cumplido tales decisiones.
5. 60. El Gobierno no ha enviado ningún comentario en lo que se refiere a las medidas coercitivas que se habrían tomado contra los trabajadores y la amenaza expresada contra ellos en relación con su afiliación sindical. El Comité carece, por lo tanto, de elementos de juicio suficientes como para llegar a una conclusión definitiva sobre dichos alegatos, aun cuando debe recordar la importancia que siempre ha concedido a la norma contenida en el Convenio núm. 98, según la cual los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra los actos de discriminación en el empleo motivados por su afiliación o actividades sindicales. Dicha norma tiene por consecuencia que el Gobierno debe tomar medidas, siempre que fuera necesario, para que esta protección sea efectiva, lo que implica, por supuesto, que las autoridades han de abstenerse de todo acto que pueda provocar o tenga por objeto una discriminación contra el trabajador en el empleo, por causas sindicales.
6. 61. En lo que se refiere a los actos de injerencia en organizaciones sindicales, el Comité observa que el Primer Ministro es al mismo tiempo presidente del Sindicato Federado de Trabajadores Agrícolas e Industriales. De acuerdo con los querellantes, habría participado en este doble carácter en una negociación de la que resultó el reconocimiento del sindicato que dirige, a los fines de la negociación colectiva, por parte del Gobierno. El Gobierno no ha negado este hecho en su respuesta, aclarando solamente que el Ministro de los Servicios Sociales y otro alto funcionario habrían comprobado que dicho sindicato representaba a la mayoría de los trabajadores de las instituciones referidas. Parecería, en esta forma, que el Primer Ministro, que constituye una de las principales autoridades del Estado - el que en el presente caso actúa como empleador -, es a la vez la persona que se encuentra al frente de un sindicato que representa a categorías de trabajadores al servicio de dicho empleador, haciendo posible así una injerencia por parte del mismo en dicha organización profesional. Semejante situación podría acarrear una violación del artículo 2 del Convenio núm. 98, según el cual las organizaciones de trabajadores deben gozar de una adecuada protección contra las medidas que tiendan a fomentar la Constitución de sindicatos dominados por un empleador.

Recomendación del Comité

1. 62. En todas estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en lo que se refiere a la falta de reconocimiento del Sindicato de Empleados de Comercio, Técnicos y Afines de San Vicente para la negociación colectiva:
   • i) que señale a la atención del Gobierno la norma contenida en el artículo 3 del Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), según la cual se deberán dictar todas las medidas pertinentes a fin de garantizar a los sindicatos representativos de los trabajadores interesados el derecho a celebrar contratos colectivos con los empleadores o con las organizaciones de empleadores; como asimismo la norma contenida en el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), conforme a la cual deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo;
   • ii) que subraye la importancia que da al principio de que incluso las autoridades gubernamentales, en su carácter de empleador, deberían reconocer en las negociaciones colectivas a las organizaciones representativas de los trabajadores;
   • iii) y que señale al Gobierno que la actitud adoptada por las autoridades en el presente caso, al no tomar medidas para reconocer al sindicato mayoritario representante de los trabajadores del Departamento de Salud Pública y del Hospital Psiquiátrico, no parece haber sido compatible con los principios contenidos en los Convenios núms. 84 y 98, que preconizan el procedimiento de la negociación colectiva como medio para la fijación de las condiciones de empleo;
   • b) en lo que concierne al registro definitivo de los sindicatos:
   • i) que señale al Gobierno la conveniencia de definir claramente en la legislación las condiciones precisas que deben cumplir los sindicatos para poder ser registrados y de prescribir criterios legales específicos a los efectos de decidir si se han cumplido tales condiciones;
   • ii) que sugiera al Gobierno la posibilidad de examinar detenidamente las disposiciones de la ordenanza núm. 30, de 1954, con objeto de decidir las enmiendas que sería conveniente introducir teniendo en cuenta las consideraciones anteriores;
   • c) en lo que concierne a los actos de injerencia, que señale al Gobierno que el hecho de que uno de los miembros del Gobierno sea al mismo tiempo dirigente de un sindicato que representa a categorías de trabajadores al servicio del Estado hace posible actos de injerencia en violación del artículo 2 del Convenio núm. 98, según el cual las organizaciones de trabajadores deben gozar de una adecuada protección contra las medidas que tienden a fomentar la Constitución de sindicatos dominados por un empleador;
   • d) en cuanto a las medidas de coerción que se habrían ejercido contra los trabajadores con motivo de su afiliación sindical, que solicite del Gobierno el envío de sus observaciones sobre este aspecto del caso;
   • e) que tome nota de este informe provisional, quedando entendido que el Comité volverá a presentar un nuevo informe una vez que haya recibido las observaciones solicitadas del Gobierno.