Definitive Report - Report No 89, 1966

Case No 449 (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) - Complaint date: 22-MAY-65 - Closed

1. 56. La queja de la Federación Consultiva de Empleadores de San Cristóbal figura en una comunicación dirigida a la O.I.T el 22 de mayo de 1965. Con fecha 13 de diciembre de 1965, el Gobierno del Reino Unido envió las observaciones relativas a esta cuestión que habían sido preparadas por el Gobierno de San Cristóbal-Nieves-Anguila.
2. 57. El Gobierno del Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y ha declarado que las disposiciones de estos Convenios son aplicables sin modificación a San Cristóbal-Nieves-Anguila (también llamada St. Kitts-Nieves-Anguila), de la cual forma parte la isla de San Cristóbal.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 58. Los querellantes afirman que anualmente se llevan a cabo negociaciones entre la Asociación de Productores de Azúcar de San Cristóbal (organización sindical de empleadores afiliada a la Federación autora de la queja) y el Sindicato de Empleados y Obreros de San Cristóbal-Nieves, generalmente fijadas por el Sindicato para una fecha anterior y cercana a la época de la cosecha.
2. 59. A comienzos de 1965, las negociaciones no habían concluido al cabo de varias semanas en razón de que el Sindicato solicitaba un aumento general de salarios en la industria azucarera, que la Asociación consideró que no podía otorgar. El Sindicato se negó a comenzar la cosecha, de la cual depende la economía de la isla. La Asociación sostenía que la cosecha debía comenzar en tanto se sometía el conflicto a un arbitraje, pero el Sindicato se opuso. Según se alega, el Sindicato proponía que se utilizara el fondo de estabilización de precios a fin de pagar una bonificación especial de 3 por ciento a los trabajadores azucareros al terminar el año 1965; la Asociación se negó, aduciendo que ello no se justificaba y equivalía a dar un destino indebido al fondo.
3. 60. Según se alega, el 13 de marzo de 1965, sin previa consulta a la Asociación y sin avisarle siquiera, « el Primer Ministro (quien desempeña también el cargo de vicepresidente del Sindicato de Empleados y Obreros de San Cristóbal) presentó al Consejo Legislativo un proyecto de ley que tenía por objeto otorgar al Sindicato exactamente lo mismo que le había sido negado en las negociaciones », y el proyecto fué sancionado ese mismo día.
4. 61. Los querellantes explican que el sistema de pagos a cargo de la industria, con destino al fondo de estabilización de precios, nació de un acuerdo voluntario pero fué institucionalizado por ley en 1947, desde cuyo momento los productores han cotizado anualmente al fondo en base al número de toneladas de azúcar que han producido. El fondo representa una parte alícuota del precio del azúcar, que se reserva para fines de salvaguarda de la industria en el caso de una baja considerable de los precios en el mercado azucarero. Conforme al contrato, normalmente el fondo hubiese sido repartido en tales circunstancias de modo que correspondiera 65 1/8 por ciento a las fincas, 22,5 por ciento a las fábricas y 12 3/8 por ciento, en carácter de bonificación, a los trabajadores de las fincas. Según se alega, la nueva ordenanza dispone la distracción de las cotizaciones totales pagadas al fondo por los empleadores en 1965 y 1966 para el pago de la bonificación de 3 por ciento a los trabajadores azucareros.
5. 62. En opinión de los querellantes, estos hechos constituyen una violación de los convenios aplicables a San Cristóbal y, en particular, de los artículos 3 y 4 del Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), y del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
6. 63. Los querellantes afirman hallarse profundamente preocupados por « una situación en la cual se puede obligar a los empleadores, por medios legislativos, a aplicar cualesquiera cláusulas y condiciones de empleo que pida un sindicato de trabajadores, por abusivas que fuesen, eventualidad que adquiere carácter inminente cuando los ministros del Gobierno son dirigentes principales del sindicato ». Los mismos expresan el temor, fundado en declaraciones ministeriales, de que en adelante el uso de la legislación con este fin se convierta en una pauta, reemplazándose así la negociación colectiva por el proceso legislativo, en contra de lo dispuesto por el mencionado Convenio núm. 98. En apoyo de este argumento, los querellantes alegan que el presidente del Sindicato - también Ministro del Gobierno - ha declarado que, en el futuro, el Sindicato no correrá el riesgo de someter sus demandas a la inspección de un tribunal arbitral.
7. 64. El Gobierno de San Cristóbal declara que en 1965 las negociaciones anuales efectuadas en la industria azucarera siguieron la pauta habitual, habiéndose obtenido el acuerdo acerca de la mayoría de los puntos, hasta que se llegó a discutir el último punto de la lista de proposiciones: un aumento de salarios. Se produjo un desacuerdo insalvable acerca de la bonificación para los trabajadores de las fábricas, resultando infructuosas las intervenciones del Comisionado de Trabajo y del Ministro de Agricultura y Trabajo. Simultáneamente, se llevaron a cabo conversaciones sobre el aumento general de salarios en la industria del azúcar, solicitado por el Sindicato, en presencia del Comisionado de Trabajo. Según lo manifestado por el Gobierno, el Sindicato accedió entonces a circunscribir su propuesta de aumento general de salarios a los trabajadores de las fincas exclusivamente, pero la Asociación sostuvo que tal cosa era financieramente imposible.
8. 65. Habiendo quedado paralizadas las conversaciones durante varias semanas, el Primer Ministro propuso a ambas partes que se utilizara el fondo de estabilización a efectos de pagar una bonificación de 3 por ciento a los trabajadores de las fincas solamente, y manifestó que, si ambas partes daban su consentimiento, él solicitaría del Secretario de Estado la autorización necesaria para utilizar el fondo con esta finalidad. El Sindicato accedió a lo propuesto, pero la Asociación sostuvo que tal proceder constituiría un uso indebido del fondo. En esa coyuntura, el Administrador propuso que, en caso de adoptarse el procedimiento, los empleadores podrían retirar del fondo una cantidad igual, pero la Asociación manifestó su disconformidad.
9. 66. Habiendo subsistido el desacuerdo hasta que la situación se consideró desesperada, el Gobierno tomó la medida legislativa criticada por los querellantes. El mismo considera que, como quiera que el destino del capital del fondo había sido definido en la ley, tenía facultades para enmendar dicha ley cuando fuese necesario a fin de hacer frente a las circunstancias.
10. 67. El Gobierno declara que la propuesta de utilizar el fondo fué formulada por el Primer Ministro en dicho carácter, y era algo que ninguna de las partes había considerado, y que los propios querellantes han admitido más tarde que no era correcta la insinuación, contenida en la queja, de que la propuesta hubiese provenido del Sindicato (véase el párrafo 59 anterior). A este respecto, el Gobierno ha enviado el texto de una carta de fecha 5 de julio de 1965, dirigida por los querellantes al Primer Ministro, en que se admite dicho error pero se mantiene que era evidente, sin embargo, la fuente en que se había inspirado la medida.
11. 68. Finalmente, el Gobierno declara que, después de haberse sancionado la ley impugnada, en 1965, se han concluido varios convenios colectivos, que los representantes de los empleadores y de los trabajadores fueron consultados con anterioridad al establecimiento de salarios mínimos para ayudantes de taller y que continúan las consultas acerca de un proyecto de ley que restringe el empleo de los menores. Por consiguiente, considera el Gobierno que aplica en la práctica las disposiciones del artículo 3 del Convenio núm. 84 y las del artículo 4 del Convenio núm. 98.
12. 69. Este caso plantea dos cuestiones que, aunque han sido ligadas entre sí, entrañan no obstante cuestiones de principio diferentes. Una de estas cuestiones se refiere a la adopción de medidas legislativas en una materia que ha sido objeto de negociación colectiva, por un gobierno que ha ratificado convenios de la O.I.T que implican el compromiso de promover negociaciones voluntarias. La segunda cuestión es mucho más estrecha y se refiere a la conveniencia o inconveniencia de promulgar leyes de ese tipo cuando los dirigentes principales del sindicato interesado en dichas negociaciones colectivas son al mismo tiempo ministros del gobierno.
13. 70. Los querellantes se refieren concretamente al artículo 3 del Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), el cual dispone que « se deberán dictar todas las medidas pertinentes a fin de garantizar a los sindicatos representativos de los trabajadores interesados el derecho a celebrar contratos colectivos con los empleadores o con las organizaciones de empleadores », y al artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que dispone que « deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo ».
14. 71. No resulta claro el motivo por el cual se ha hecho referencia al artículo 3 del Convenio núm. 84, el cual tiene por objeto garantizar los derechos de negociación colectiva de los trabajadores exclusivamente. Este artículo no parece aplicarse a las cuestiones que se han alegado.
15. 72. Con respecto a la cuestión del artículo 4 del Convenio núm. 98, se alega que cuando, en razón de haberse llegado en una oportunidad a una situación de desacuerdo insuperable al cabo de largas negociaciones, el Gobierno dió satisfacción a las demandas del Sindicato por medios legislativos, se violó el artículo 4. Si tal argumento fuera válido, el mismo autorizaría a pensar, como corolario lógico, que en todos los países en que se establece, por ley, un salario mínimo nacional, porque los trabajadores no cuentan con organizaciones suficientemente poderosas para obtener tal reivindicación mediante negociaciones, el artículo 4 del Convenio núm. 98 resultaría infringido. Tal argumento sería claramente insostenible. Ciertamente, los querellantes han expresado el temor de que tal procedimiento establezca una pauta para lo futuro. Si tal temor se justifica en lo futuro, al adoptar el Gobierno una política sistemática que tenga por objeto otorgar por medio de la ley lo que los sindicatos no pueden obtener mediante negociación, la situación podría requerir un nuevo examen. No obstante, en el presente estado de las cosas, ello constituye una mera suposición y el Comité no puede considerar el único caso que se ha suscitado como prueba de que se ha infringido el artículo 4 del Convenio núm. 98.
16. 73. Aducen además los querellantes que, a fin de pagar una bonificación a los trabajadores en virtud de una disposición nueva, se ha dado un destino indebido a un fondo que pertenece legítimamente a los empleadores por mandato de una ley anterior. El Comité no se considera competente para expresar su opinión acerca de la legitimidad de la medida adoptada a este respecto.
17. 74. Suscita una cuestión grave la alegación según la cual el Sindicato, cuyo vicepresidente es al mismo tiempo el Primer Ministro, había propuesto que se pagase una bonificación de 3 por ciento a los trabajadores, y según la cual, al ser rechazada dicha propuesta, el Primer Ministro, en su calidad parlamentaria, propuso un proyecto para otorgar a dichos trabajadores la bonificación. Sin embargo, en la correspondencia intercambiada posteriormente entre el Primer Ministro y la organización querellante, esta última admite que tal no era el caso y que la propuesta había emanado originalmente del Primer Ministro, en este carácter.
18. 75. Considera el Comité que seria sumamente conveniente, cuando una persona que desempeña un cargo directivo en una organización de trabajadores o de empleadores es al mismo tiempo ministro del gobierno, que dicha persona evite con sumo cuidado el dar tan siquiera la impresión de que en su calidad de ministro no se desempeña con la más estricta neutralidad. Parecería especialmente conveniente que se abstuviera de actuar en su carácter de sindicalista en cualquier cuestión acerca de la cual puede ser llamado a tomar decisiones como ministro. No obstante, habida cuenta de la admisión hecha por los querellantes en lo que se refiere al origen de la propuesta sobre el pago de una bonificación, el Comité no puede en este caso concluir que estos principios de conducta hayan sido transgredidos.

Recomendación del Comité

1. 76. En estas circunstancias, por los motivos que se indican en los párrafos 71 a 75 anteriores, y a reserva de lo expresado en los párrafos 72 y 75, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que la queja no requiere un examen más detenido.