Definitive Report - Report No 116, 1970

Case No 558 (Brazil) - Complaint date: 16-JUN-68 - Closed

1. 118. La queja de la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria del Petróleo está contenida en una comunicación de fecha 16 de junio de 1968, enviada directamente a la OIT. La queja fue comunicada al Gobierno por carta de fecha 3 de julio de 1968, y éste hizo llegar sus observaciones por una comunicación de fecha 5 de noviembre de 1968.
2. 119. El Brasil no ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); ratificó, por el contrario, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 120. Los querellantes declaran que el 28 de marzo de 1968 se efectuó el escrutinio de las elecciones celebradas para renovar el directorio, el consejo fiscal y el consejo de representantes del Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro, elecciones que se celebraron los días 25, 26 y 27 del mismo mes. Teniendo en cuenta los resultados del escrutinio, continúan los querellantes, la mesa escrutadora proclamó una de las dos listas.
2. 121. Los querellantes indican luego que, haciendo lugar a los alegatos formulados por los defensores de la lista derrotada, alegatos según los cuales en el proceso electoral se habrían cometido irregularidades, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social aplicó el procedimiento vigente sobre la materia, cuyo resultado fue la anulación del proceso electoral y la Constitución de una junta gubernativa encargada de administrar el sindicato y realizar nuevas elecciones en el plazo de noventa días.
3. 122. Los querellantes, que afirman que las elecciones fueron regulares, alegan por el contrario que la anulación del escrutinio y el nombramiento de la junta gubernativa estuvieron viciados por irregularidades. Alegan también, en forma detallada, que la junta gubernativa actuó de manera incorrecta; así, su presidente habría denunciado ante las autoridades a diversos trabajadores acusándolos de tener opiniones « subversivas y antidemocráticas » y habría declarado, además, que no convocaría a elecciones antes de seis meses, pues, si lo hiciera, « el sindicato caería en manos de elementos antidemocráticos ».
4. 123. Los querellantes alegan, por otra parte, que algunos militares de alta graduación al servicio de PETROBRAS han gestionado ante la Delegación Regional del Trabajo de Guanabara para que ésta impida que se realicen las elecciones en el Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro antes de seis meses, con el fin de evitar, según sus propias palabras, « que esta entidad se halle bajo la dirección de elementos subversivos ».
5. 124. Igualmente se alega que « los nombres de cerca de 400 jefes de diversa jerarquía de PETROBRAS, que hasta entonces no estaban sindicados, fueron inscritos rápidamente por decisión superior a fin de solicitar su admisión como afiliados del Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro ». Finalmente, se ejercieron presiones sobre ciertos sindicalistas anteriormente elegidos para que renunciaran a intervenir en las nuevas elecciones, y en tal caso la dirección de PETROBRAS ya no impediría que éstas se realizaran en el plazo de noventa días fijado por decisión ministerial.
6. 125. En su respuesta de fecha 5 de noviembre de 1968, el Gobierno invoca el hecho de que la organización querellante no tiene existencia legal en el Brasil, para abstenerse de suministrar las observaciones que le fueron solicitadas. « La Organización Internacional del Trabajo - declara el Gobierno - comprenderá que, en esas condiciones, el envío de explicaciones constituiría una violación de los principios que rigen las relaciones sindicales en el Brasil. Si el Brasil reconociese a esa Federación autoridad suficiente para promover una solicitud de información en la esfera internacional, se vería obligado, como consecuencia, a reconocer la legitimidad de su existencia también en la esfera nacional. Ello implicaría por parte del Gobierno brasileño un desprecio de las leyes que le son propias y regulan su conducta. Con todo respeto por los altos objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, esto es lo que cumple declarar en salvaguardia de la soberanía brasileña. »
7. 126. Habiéndosele sometido el caso en su reunión de febrero de 1969, y en vista de la respuesta del Gobierno, el Comité, como lo hiciera en ocasiones anteriores, estima necesario recordar que el hecho de que una organización sindical no sea reconocida por las autoridades públicas no es de por sí razón suficiente para privar a esta organización de su derecho de recurrir al procedimiento de queja ante el Comité por violación de la libertad sindical. En efecto, ya en su primer informe, el Comité estimó que estaría en contradicción con los fines para cuyo logro se estableció el procedimiento para el examen de quejas relativas a violación de derechos sindicales si admitiera que la disolución o el no reconocimiento de una organización mediante decisión gubernamental extingue el derecho de la organización a invocar el procedimiento.
8. 127. En el presente asunto, resulta de los elementos de que dispone el Comité que, a consecuencia de los hechos expuestos por el Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro (tal como los hechos fueron descritos por la persona que encabezaba la lista que fue originariamente elegida) a la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria del Petróleo, esta última organización planteó la queja ante la OIT después - según declara la Federación en la comunicación que dirigió al Director General - de asegurarse de la veracidad de las acusaciones que le fueron sometidas.
9. 128. Al parecer, la Federación querellante tiene por lo menos una existencia de hecho. Por otra parte, parecería que el sindicato que inició la queja avalada por la Federación querellante goza por sí mismo de cierta forma de reconocimiento, al menos implícito, puesto que, conforme a los alegatos formulados, las elecciones que se efectuaron en el seno de ese sindicato dieron lugar, a instancia de parte, a un acto oficial del Ministerio de Trabajo y Previsión Social consistente en la anulación de dichas elecciones y la Constitución de una junta gubernativa encargada en particular de organizar nuevas elecciones (véase el párrafo 121).
10. 129. En estas condiciones y teniendo en cuenta los principios señalados en el párrafo 126, el Comité, antes de entrar en el examen a fondo del problema, estimó necesario obtener del Gobierno algunas informaciones complementarias, a fin de poder determinar, en particular, si la queja que tiene ante sí emana de una organización debidamente habilitada para presentarla.
11. 130. Por esta razón, el Comité rogó al Gobierno que tuviera a bien indicar, por una parte, cuál es exactamente la situación de la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria del Petróleo, desde el punto de vista jurídico, precisando las razones y las disposiciones legislativas o reglamentarias eventuales en virtud de las cuales esta organización no tiene existencia legal, y, por otra parte, cuál es exactamente, desde el punto de vista jurídico, la situación del Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro.
12. 131. Paralelamente, para tener una idea más clara de la situación, el Comité estimó que le sería útil obtener ciertas precisiones de la Federación querellante.
13. 132. Por consiguiente, el Comité solicitó de la organización querellante que le suministrara todas las informaciones útiles sobre sus estatutos, su importancia numérica con el relación en número total de trabajadores de las profesiones que representa y el número de sindicatos que cuenta como afiliados, indicando en especial si el Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro es uno de ellos.
14. 133. Las informaciones complementarias a que se refieren los párrafos 130 y 132 fueron solicitadas de las partes interesadas mediante dos cartas de fecha 4 de marzo de 1969.
15. 134. El Gobierno respondió por una comunicación de fecha 22 de abril de 1969. En cambio, la organización querellante no dio curso al pedido de informaciones que se le hizo; sin embargo, la comunicación del Gobierno suministra una respuesta parcial a la consulta que el Comité dirigió a la organización querellante, ya que de ella se desprende que el Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro estuvo, en un momento dado, afiliada a la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria del Petróleo.
16. 135. En su respuesta, el Gobierno declara que la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria del Petróleo fue constituida el 26 de junio de 1966 por siete sindicatos de trabajadores del petróleo de diferentes regiones, y suministra los nombres de dichos sindicatos. Aparte de esos sindicatos fundadores, según señala el Gobierno, se adhirieron posteriormente a la Federación otros cinco sindicatos de trabajadores del petróleo, cuyos nombres indica, y entre los cuales figura el Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro.
17. 136. A continuación, el Gobierno suministra las siguientes informaciones: la agrupación de sindicatos en federaciones está regida por la Compilación de leyes del trabajo, que en su artículo 534 dispone que « se faculta a los sindicatos en número no inferior a cinco, cuando representen la mayoría absoluta de un grupo de actividades o profesiones idénticas, semejantes o conexas, para que se constituyan en federación ». Las federaciones se constituirán por Estados, pudiendo el Ministro de Trabajo y Previsión Social autorizar la Constitución de federaciones interestatales o nacionales. El Gobierno cita a continuación el párrafo único del artículo 16 del decreto núm. 39, de 2 de agosto de 1944, en virtud del cual « cada vez que varios sindicatos cuya base corresponda a Estados diversos desearen constituirse en federación con base interestatal o nacional, deberán previamente solicitar la autorización a que se refiere el presente artículo ».
18. 137. El Gobierno declara que la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria del Petróleo, al constituirse, empezó por violar las normas jurídicas citadas, puesto que los sindicatos que la fundaron, con sede y base territorial en varios Estados, no solicitaron la debida autorización ministerial para organizarse.
19. 138. El Gobierno agrega que, no obstante esa omisión, la petición de reconocimiento fue recibida por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social y se le dio el trámite normal.
20. 139. «En la instrucción del expediente - indica el Gobierno - se manifestó unánimemente en contra de la aceptación del pedido de reconocimiento la Comisión de Ordenamiento Sindical, órgano de carácter colegiado, integrado por representantes técnicos de varias oficinas y en la cual participan en condiciones de igualdad asalariados y empleadores. » Agrega que, habiéndose sometido el expediente a la decisión del Ministro de Trabajo y Previsión Social, esta autoridad confirmó el dictamen del Departamento Nacional del Trabajo, y, mediante una mención publicada el 20 de febrero de 1967, resolvió no deferir al pedido de reconocimiento de la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria del Petróleo.
21. 140. A partir de ese momento, declara el Gobierno, « dejó de tener el menor asomo de existencia legal la supuesta Federación Nacional de Trabajadores del Petróleo. Su personalidad jurídica, que no llegó a concretarse, se desvaneció al no ser deferido por el Ministro su pedido de reconocimiento. Si hasta ahí se podía admitir su funcionamiento como postulante de un derecho que esperaba recibir, después de la negativa oficial le estaban prohibidas todas las actividades propias de una federación, pues no podía siquiera utilizar la denominación que había adoptado ».
22. 141. De las explicaciones detalladas suministradas por el Gobierno parece deducirse que la decisión de negar el reconocimiento a la Federación Nacional de Trabajadores de la Industria del Petróleo se origina en el hecho de que los sindicatos que se propusieron fundarla no se sujetaron a las disposiciones de la ley (véanse los párrafos 136 y 137) y que ésa es, en definitiva, la razón por la cual dicha Federación no tiene existencia legal en el país.
23. 142. Sin impugnar que tal pueda ser el caso en virtud de la legislación nacional vigente, y aunque no sea ése el objeto de la queja, el Comité cree de su deber señalar que las condiciones exigidas por la legislación para la Constitución de federaciones, que establecen, de manera particular, la obligación de los sindicatos fundadores que tengan su base en Estados diferentes de obtener del Ministerio de Trabajo y Previsión Social una autorización previa, que puede ser negada, están en contradicción con los principios generalmente admitidos en materia de libertad sindical en cuanto al derecho de las organizaciones sindicales a constituir las federaciones que estimen convenientes.
24. 143. Habida cuenta de que el Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro, al cual se refiere la queja, parece tener una existencia absolutamente regular (véase más adelante) y, por otra parte, de que el Gobierno ha respondido acerca del contenido de los alegatos presentados, el Comité ha juzgado oportuno proceder al examen de los mismos.
25. 144. En cuanto a los alegatos analizados en los párrafos 120 a 124, el Gobierno suministra las siguientes indicaciones: el Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro convocó a elecciones para renovar el directorio, el consejo fiscal y el consejo de representantes. Se presentaron dos listas de candidatos. Una vez celebrado el escrutinio, la lista derrotada interpuso recurso alegando que en la votación habían ocurrido irregularidades, que muchos afiliados no habían podido votar y que los votos no emitidos habían alterado el resultado de la votación.
26. 145. El Gobierno declara a continuación que, puesto que el recurso estaba bien fundamentado, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social tomó la siguiente decisión:
    • De acuerdo con el Departamento Nacional del Trabajo, considerando que las mesas electorales clausuraron sus labores dos horas antes de la hora fijada en la convocatoria a elecciones y teniendo en cuenta que la diferencia en el número de votos entre las listas rivales es inferior al número de afiliados que no votaron,
    • Resuelve, fundándose en la letra a) del artículo 48 del decreto ministerial núm. 40, de 21 de enero de 1965, dar trámite al recurso contra la validez de las elecciones realizadas en el Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro, para anular el aludido procedimiento electoral.
    • Delego competencia al Delegado Regional del Trabajo del Estado de Guanabra para que designe una junta gubernativa, que deberá administrar la entidad y proceder a nuevas elecciones dentro de los 90 (noventa) días. Comuníquese. 26 de abril de 1968. Jorbas Passarinho.
27. 146. El Gobierno declara que el único propósito de esta decisión fue que se realizaran nuevas elecciones, « verídicas y auténticas, limpias de todo vicio y en las cuales pudiera expresarse plenamente la voluntad de la mayoría de los afiliados ».
28. 147. El Gobierno señala que las disposiciones legales que rigen las elecciones en las entidades sindicales confieren al Ministro competencia para designar una junta gubernativa, a fin de que administre la entidad cuando se anule una elección por culpa de los dirigentes, o bien cuando venza el mandato de estos últimos y no haya suficiente tiempo para celebrar elecciones antes de que abandonen sus cargos. Añade que la junta gubernativa designada en virtud de la competencia ministerial delegada en ella por el Delegado Regional del Trabajo del Estado de Guanabara a fin de que administrara el referido sindicato, fue constituida por afiliados de la propia entidad, escogidos entre los que ofrecían mayores garantías de llevar a buen término el cometido asignado en la resolución ministerial. El Ministerio, agrega el Gobierno, dejó, pues, al Sindicato bajo la administración de sus propios afiliados y no hizo nada que tuviese por objeto retardar la convocación de nuevas elecciones; indica luego que si éstas no se realizaron dentro del plazo establecido la demora se debió a motivos de orden interno, como las corrientes en litigio dentro de su órgano representativo.
29. 148. El Gobierno declara que la situación administrativa del Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Destilación y Refinación de Petróleo de los Estados de Guanabara y de Río de Janeiro se normalizó al realizar elecciones los días 18, 19 y 20 de noviembre de 1968 y al asumir la presidencia el candidato electo el día 28 del mismo mes.
30. 149. « El Sindicato en cuestión - concluye el Gobierno - se encuentra, pues, en pleno uso y goce de los derechos que la legislación brasileña concede a los órganos de representación de las categorías profesionales y económicas. Desaparecidos los motivos que impusieron la designación de la junta gubernativa para administrarlo, recobró su funcionamiento normal, bajo la dirección de afiliados elegidos en votación legal. »
31. 150. De las informaciones suministradas por el Gobierno se desprende que las elecciones realizadas por el Sindicato de que se trata en el presente caso en marzo de 1969 (véase el párrafo 120) se consideraron viciadas por irregularidades, que las autoridades administrativas del trabajo las anularon y designaron una junta gubernativa provisional encargada de hacer que se procediera a nuevas elecciones.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 151. El Comité ya ha tenido oportunidad de examinar el problema de la intervención de las autoridades administrativas del trabajo en las elecciones sindicales a causa de irregularidades que se habrían producido en ellas y que habrían conducido a las mencionadas autoridades a anularlas. En dicha oportunidad el Comité consideró que cuando las medidas de suspensión de los resultados de un acto electoral son adoptadas por la autoridad administrativa se corre el peligro de que parezcan arbitrarias incluso si son provisionales y temporales y aun cuando vayan seguidas de una acción judicial. Al igual que en el pasado, el Comité considera que los principios de la libertad sindical no impiden el control de los actos internos de un sindicato si los mismos violaran disposiciones legales o estatutarias, pero considera también que es de suma importancia que, a fin de garantizar un procedimiento imparcial y objetivo, dicho control sea ejercido por la autoridad judicial respectiva.

Recomendación del Comité

1. 152. En estas circunstancias, teniendo en cuenta que en el presente caso la intervención de la autoridad administrativa del trabajo se ha fundado en disposiciones legales aplicables a las elecciones sindicales, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno las consideraciones expuestas en el párrafo precedente y que le invite a reconsiderar la legislación y la práctica nacionales a la luz de dichas consideraciones.