Definitive Report - Report No 123, 1971

Case No 614 (Peru) - Complaint date: 19-NOV-69 - Closed

1. 16. Mediante una comunicación enviada directamente a la OIT con fecha 19 de noviembre de 1969, la Confederación de Trabajadores del Perú transmitió una queja de la Federación de Empleados Bancarios del Perú.
2. 17. La queja fue comunicada al Gobierno para observaciones, y éste las envió por comunicación de fecha 18 de marzo de 1970. Después de examinar este caso en su reunión de mayo de 1970, el Comité decidió obtener ciertas informaciones complementarias del Gobierno para poder formular sus conclusiones. Tales informaciones fueron transmitidas a la OIT el 1.° de diciembre de 1970.
3. 18. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 19. Los querellantes alegan que durante la tramitación y solución del último pliego de reclamos colectivos de la Federación de Empleados Bancarios del Perú, las autoridades del trabajo del Perú adoptaron medidas que afectan a la negociación colectiva y que son contrarias a las disposiciones del Convenio núm. 98.
2. 20. Los querellantes describen ante todo el procedimiento legal vigente en el Perú para las reclamaciones colectivas de los trabajadores sobre mejoras salariales y de condiciones de trabajo. Existen tres etapas principales:
   • a) trato directo entre empleadores y trabajadores;
   • b) luego de producirse el fracaso del trato directo, junta de conciliación, bajo la presidencia de un funcionario de la Autoridad Administrativa de Trabajo;
   • c) solución arbitral, si las partes se someten a ella; en caso contrario, solución administrativa por la Autoridad Administrativa de Trabajo. Además, el decreto supremo de 4 de julio de 1966 establece que « los pliegos de reclamos sobre aumentos salariales y condiciones de trabajo podrán ser presentados treinta días antes del vencimiento del plazo de duración, convencional o legal, del aumento anterior. En tal caso los acuerdos a que lleguen las partes sólo surtirán sus efectos al vencimiento del respectivo plazo del contrato vigente ».
3. 21. Los querellantes declaran que en el caso presente, precisamente a causa de lo dispuesto por este decreto supremo, la Federación, con fecha 20 de mayo de 1969, presentó a los bancos del Perú su pliego de reclamos colectivos, sobre aumentos salariales y mejora de condiciones de trabajo para regir a partir del 1.° de junio del año en curso, por cuanto el año de la vigencia de la solución del pliego anterior vencía el 31 del mes de mayo de 1969.
4. 22. Siguen alegando los querellantes que, sin embargo, este pliego de reclamos no estuvo ajustado en su sustanciación a las disposiciones legales que regulan la negociación colectiva, puesto que, en el momento de las negociaciones directas, los bancos adoptaron una posición negativa incompatible con su obligación de cooperar en la solución de los pliegos de reclamos colectivos. Asimismo, durante la etapa de conciliación, esa negativa a discutir todos los puntos planteados en los reclamos iba decididamente contra una decisión de la Autoridad Administrativa de Trabajo, de fecha 23 de julio de 1969, según la cual « déjase expresado a las partes que en trato directo así como en la junta de conciliación se deben discutir todos los puntos del pliego; y, asimismo, tener presente el decreto supremo de 1954 » (referente a la obligación de las partes, y en especial de los empleadores, de colaborar en la solución de los pliegos de reclamos colectivos).
5. 23. Por otra parte, alegan los querellantes, en forma totalmente reñida con la finalidad profesada de estimular « el principio de la negociación colectiva como el medio más adecuado para armonizar los intereses de los empleadores y trabajadores », la Autoridad Administrativa de Trabajo frustró en forma insólita la junta de conciliación, dándola por fracasada e impidiendo así que pudiera dar sus frutos. Por otra parte, inmediatamente después de haber hecho fracasar la junta de conciliación, la Autoridad Administrativa de Trabajo, al entrar a resolver el pliego de reclamos colectivos precitado, lo hizo señalando un aumento general de 600 soles mensuales con una vigencia de dieciocho meses a partir del 1.° de junio de 1969, y no de un año como ha debido ser de acuerdo a la costumbre, a lo que se tiene convenido con los bancos desde hace años y a disposiciones administrativas ratificatorias de ello, en particular la resolución subdirectorial núm. 251 R. T, de 8 de noviembre de 1966, que en su punto octavo dispone: « Quedan vigentes los beneficios establecidos en pactos y convenios anteriores en cuanto no estén contemplados en el presente pliego. Los bancos que otorguen mayores beneficios que los planteados o que se otorguen al solucionarse dicho pliego, no podrán reducirlos ni suprimirlos. »
6. 24. Siguen alegando los querellantes que, al fijar un período de 18 meses en vez de los 12 meses previstos por los convenios colectivos y la costumbre, la Autoridad de Trabajo ha actuado con mengua de la negociación colectiva, del Convenio núm. 98, las demás disposiciones legales y la práctica en esta materia.
7. 25. En sus observaciones el Gobierno declara que la queja de los querellantes es infundada por cuanto las resoluciones dictadas por la Dirección General de Trabajo con motivo de la reclamación de la Federación de Empleados Bancarios del Perú se han dictado con arreglo a las normas sustantivas y procesales que rigen para tales reclamaciones. Según el Gobierno, la reclamación colectiva en el Perú se encuentra regulada por un conjunto de disposiciones legales (que en parte cita la Federación en el segundo apartado de su denuncia) y a las que la Autoridad de Trabajo ha dado celoso cumplimiento. Más especialmente, los decretos supremos de 30 de mayo de 1939 y de 11 de enero de 1942 disponen que durante la conciliación de un conflicto colectivo o cualquier otro de interés para los trabajadores, ambas partes interesadas se abstendrán de toda actitud que lesione los intereses del contrario y de hechos ilegales como lockouts, paros, huelgas y suspensiones colectivas del trabajo por cualquier término. Los empleados bancarios incumplieron dichas disposiciones legales, incurriendo en reiteradas paralizaciones en sus labores, hecho que según es público y notorio afectó el normal desenvolvimiento de la actividad bancaria del país. Ello obligó a la Autoridad de Trabajo a dar por fracasada la junta de conciliación en virtud de lo establecido en el decreto supremo de 23 de marzo de 1936, procediendo así con arreglo a la ley. Manifiesta a continuación el Gobierno que, en virtud de dicho decreto, la Autoridad de Trabajo del Perú está facultada a declarar fracasada la conciliación cuando el conflicto sea de tal naturaleza o se haya producido en forma que la haga imposible.
8. 26. En cuanto a la alegada falta de la Administración de Trabajo al establecer un plazo de dieciocho meses en vez de doce para la nueva escala salarial, manifiesta el Gobierno que el aumento de 600 soles mensuales equivalía a un aumento de 11,2 por ciento, mientras que el aumento del costo de la vida durante el último año había sido únicamente de 3,8 por ciento. En consecuencia, dado lo considerable del aumento, era menester, por razones de equidad, dar a dicho aumento un plazo de vigencia mayor que el habitual de doce meses. Tal proceder de la Autoridad de Trabajo del Perú era legítimo puesto que, al renunciar las partes al arbitraje y someter el asunto a la decisión de dicha Autoridad, ese sometimiento las obligaba a sujetarse a lo que ésta resolviera, de conformidad a la resolución suprema núm. 2 DS, de 17 de septiembre de 1957. Así pues, la intervención de la Autoridad de Trabajo del Perú, en el caso materia de la denuncia, se ha ceñido al estricto cumplimiento de las normas legales que regulan la tramitación y sustanciación de la reclamación colectiva en el país (entre otras, el Convenio núm. 98, que es ley de la República). Más aún, sus decisiones fueron adoptadas en uso de las facultades que le confiere el decreto supremo núm. 36 DT, de 31 de agosto de 1957.
9. 27. El Comité observa que el Gobierno no contesta a las alegaciones relativas a la actitud adoptada por los empleadores en el curso de los procedimientos de conciliación. En cuanto al fracaso de estos procedimientos, el Gobierno se refiere a la legislación nacional que dispone que en el curso de los mismos ambas partes se abstendrán de toda actitud que lesione los intereses del contrario; y declara que en el caso presente los trabajadores habían incurrido en reiteradas paralizaciones de sus labores, en incumplimiento de dichas disposiciones legales. Sigue refiriéndose el Gobierno a ciertas disposiciones legales que facultan a la Administración de Trabajo del Perú a declarar fracasada la conciliación cuando el conflicto sea de tal naturaleza o se haya producido en forma que la haga imposible. Manifiesta el Gobierno que la Administración de Trabajo dio por terminados los procedimientos de conciliación a causa de las paralizaciones del trabajo. En cuanto a la decisión de la Administración del Trabajo de otorgar un aumento de 600 soles mensuales por un período de seis meses más largo del período establecido en anteriores convenios colectivos, declara el Gobierno que esta medida se justificaba porque el aumento era sumamente considerable comparado con el aumento del costo de vida durante el año anterior.
10. 28. En cuanto a las alegaciones sobre la actitud adoptada por los empleadores durante la negociación directa y las etapas de conciliación, el Comité observa que la legislación peruana dispone que los empleadores están obligados a colaborar en la solución de los pliegos de reclamos colectivos y a discutir todos los puntos del mismo.
11. 29. El Comité pidió informaciones complementarias al Gobierno sobre si las restricciones a las huelgas durante los procedimientos de conciliación siguen aplicándose después de que la Autoridad de Trabajo se ha pronunciado en el caso de un conflicto colectivo. En su respuesta, el Gobierno indica que no se restringe el derecho de huelga; sin embargo, también señala que las medidas que adopte la Autoridad durante el procedimiento relativo a las reclamaciones colectivas para evitar actitudes lesivas a la parte contraria sólo continúan posteriormente cuando los trabajadores mantengan el estado conflictivo a pesar de haberse solucionado el conflicto por la mencionada Autoridad en sustitución del árbitro. Parecería, por lo tanto, que los trabajadores no pueden recurrir a la huelga en apoyo de sus reivindicaciones una vez que la Autoridad Laboral haya adoptado una decisión sobre las cuestiones en litigio.
12. 30. Esta conclusión se desprende también del decreto 009 de 1963, relativo a la solución de conflictos laborales, que ha examinado el Comité, según el cual, una vez fracasados el trato directo y la conciliación, y si las partes no consintiesen en someter a arbitraje el conflicto, éste debe ser resuelto por las autoridades laborales especificadas en el mismo.
13. 31. De lo anterior resultaría que por disposición de la ley las reivindicaciones de la Federación de Empleados Bancarios del Perú debían ser resueltas obligatoriamente por la Autoridad de Trabajo una vez fracasada la conciliación y frustrado el arbitraje voluntario. Es decir, que la Federación no podría haber recurrido a la huelga durante el procedimiento de conciliación y, según se ha visto más arriba, tampoco podría haber utilizado dicho recurso después de que la Autoridad hubiese adoptado su decisión sobre tales reivindicaciones.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 32. El Comité ha aplicado siempre el principio de que las cuestiones relativas al derecho de huelga no escapan a su competencia en la medida en que afecten al ejercicio de los derechos sindicales. En estas ocasiones había señalado que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus derechos profesionales.
2. 33. En lo que concierne a la decisión de la Autoridad de Trabajo de dar por terminada la conciliación a causa de las medidas de paralización de labores adoptadas por los trabajadores durante la conciliación, el Comité recuerda que ha expresado repetidamente la opinión de que, aun cuando el derecho de los trabajadores y sus organizaciones de declararse en huelga como un medio legítimo de defender sus intereses profesionales es generalmente reconocido, este derecho puede estar sujeto a restricciones temporales tales como, por ejemplo, la suspensión de las huelgas durante los procedimientos de conciliación y arbitraje, en los que la intervención de ambas partes esté asegurada en todo momento. Al mismo tiempo, el Comité ha señalado que cuando se restringe de esta manera el ejercicio del derecho de huelga, los procedimientos de conciliación y arbitraje deben ser adecuados, imparciales y rápidos.
3. 34. En lo que se refiere a la solución obligatoria de los conflictos por decisión o arbitraje de la Autoridad de Trabajo, el Comité recuerda que si bien ha señalado en casos anteriores que cuando las huelgas estén prohibidas o sujetas a restricciones, los trabajadores deberían contar con procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos para proteger sus intereses, también ha aclarado que estos principios no se refieren a la prohibición absoluta del derecho de huelga, sino a su prohibición en los servicios esenciales o en la función pública, en cuyo caso deberían estatuirse garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores.
4. 35. El Comité observa que en el Perú el arbitraje obligatorio por parte de la Autoridad de Trabajo, si un conflicto no se solucionara por otros medios, forma parte del procedimiento general aplicable en materia de conflictos colectivos. El Comité considera que tal sistema puede tener por resultado restringir considerablemente el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades e inclusive imponer indirectamente una prohibición absoluta de la huelga, en contra de los principios generalmente reconocidos en materia de libertad sindical.
5. 36. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual no existen medidas que restrinjan el derecho de huelga, pero observa también que existen disposiciones legales que parecerían tener por resultado anular el ejercicio legal de este derecho.

Recomendación del Comité

1. 37. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que señale a la atención del Gobierno que el sistema de solución de conflictos colectivos establecido en la legislación puede tener por resultado restringir considerablemente el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades e inclusive imponer indirectamente una prohibición absoluta de la huelga, en contra de los principios generalmente reconocidos en materia de libertad sindical;
   • b) que recuerde el principio según el cual el derecho de huelga puede estar sujeto a restricciones temporales, tales como, por ejemplo, la suspensión de las huelgas durante los procedimientos de conciliación y arbitraje, los que a su vez deben ser adecuados, imparciales y rápidos, y asegurar la intervención de una u otra parte en todo momento;
   • c) que señale al Gobierno la conveniencia de reexaminar la legislación a fin de aclarar la situación legal en esta materia a la luz de las consideraciones anteriores, manteniendo informada a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.