Interim Report - Report No 131, 1972

Case No 683 (Ecuador) - Complaint date: 28-SEP-71 - Closed

1. 176. La queja de la Confederación Latinoamericana Sindical Cristiana (CLASC) figura en una comunicación de 28 de septiembre de 1971 enviada directamente a la OIT. En su comunicación de 8 de octubre de 1971, la Confederación Mundial del Trabajo (CMT), apoyó esta queja. El 8 de octubre de 1971 la CMT reiteró su queja ante las Naciones Unidas y de acuerdo con el procedimiento establecido fue transmitida a la OIT. Se dio comunicación de las quejas al Gobierno interesado, y éste envió sus observaciones a las mismas en tres comunicaciones de 9 de noviembre y 28 de diciembre de 1971 y 7 de febrero de 1972.
2. 177. Ecuador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 178. En su comunicación de 28 de septiembre de 1971, la CLASC comunica que el 23 de julio de 1971 se constituyó el Frente Unitario de Trabajadores (FUT), integrado por las dos principales confederaciones nacionales de trabajadores: la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Cristianas (CEDOC) y la Confederación de Trabajadores del Ecuador (CTE), más las siguientes organizaciones sindicales nacionales: Confederación Ecuatoriana de Empleados de Entidades Semipúblicas y Bancarias (CESBANDOR), Fuerza Pública Pasiva y Federación de Trabajadores de la Industria Eléctrica del Ecuador (FEDELEC).
2. 179. Los querellantes alegan que este hecho fue el resultado lógico de la madurez del movimiento sindical, que comprende que su fuerza está en la unidad monolítica de los trabajadores ante la crítica situación por que atraviesan los mismos, producto de la falta de planificación del desarrollo nacional, del encarecimiento del costo de vida en más de cincuenta por ciento, de la devaluación de la moneda, de la falta de las más elementales libertades sindicales.
3. 180. Los querellantes añaden que el FUT adoptó un programa de acción en diecisiete puntos en los cuales se sintetizan las aspiraciones de los trabajadores ecuatorianos. Afirman los querellantes que este programa - del cual se adjunta una copia fotostática - no es de tipo político, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno.
4. 181. Ante el incumplimiento por parte del Gobierno de las demandas de los trabajadores, el FUT declaró una huelga nacional de 48 horas para los días 28 y 29 de julio de 1971. Como respuesta a esa huelga nacional, prosiguen los querellantes, el Gobierno desencadenó una persecución encarnizada contra los dirigentes sindicales, apresando a más de 300 en la noche del 27 de julio de 1971. Según los querellantes, se allanaron los domicilios de los dirigentes sindicales y los locales de las organizaciones sindicales.
5. 182. El 28 de julio, prosiguen los querellantes, el Presidente del Ecuador convocó una conferencia de prensa en la que, entre otras cosas, dijo: « A estos individuos (los dirigentes sindicales), que son los cabecillas que intranquilizan al país todos los días, que sepan que si el paro se agudiza, yo les haré sentir las consecuencias, de manera que llorarán toda su vida ... que no vengan luego a pedir misericordia... ». El día anterior, el 27 de julio, el Presidente había promulgado el decreto ejecutivo núm. 1079-A, por el cual se facultaba a los patronos a despedir a todos los trabajadores que se plegaran a la huelga nacional. Según los querellantes, solamente en Quito, capital del Ecuador, el 28 de junio se realizaron 211 despidos, calculándose que en todo el país la cifra sobrepasó los 10 000.
6. 183. Añaden los querellantes que el 29 de julio el Presidente promulgó el decreto ejecutivo núm. 1106, por el cual disuelve el Sindicato Nacional de Empleados del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, que tenía personería jurídica concedida por acuerdo ministerial núm. 11541 desde el 10 de julio de 1968, y ordenó el despido de 42 trabajadores de la mencionada institución por el único delito de acatar la orden de huelga decretada por el FUT.
7. 184. Prosiguen los querellantes afirmando que el 30 de julio el Gobierno crea, mediante decreto ejecutivo, un departamento de control (a nivel de la Presidencia de la República) de todas las emisoras de radio y cadenas de televisión, ordenando a éstas que se abstengan de emitir cualquier información relacionada con la huelga nacional y con las actividades del FUT. Se clausuraron varias emisoras, entre ellas Radio Quito, una de las emisoras que cuentan con más público en el país.
8. 185. El 27 de julio el Gobierno, manu militari y violentamente, clausuró el VII Congreso Latinoamericano de Seguridad Social, al que asistían más de 900 delegados extranjeros provenientes de 24 países. Según los querellantes, el único argumento que dio el Gobierno fue que en el mencionado Congreso se había propuesto una moción de solidaridad y respaldo a la huelga decretada por los trabajadores ecuatorianos.
9. 186. Los querellantes concluyen afirmando que desde el 27 de julio de 1971 existe una orden de captura, dictada por el Gobierno, contra todos los dirigentes del FUT, quienes se hallan trabajando en la clandestinidad. Aún no ha sido derogado el decreto núm. 1079-A, y los patronos se aprovechan permanentemente de él para despedir a los trabajadores con la sola notificación de que « están planificando una huelga subversiva ». Añaden los querellantes que las dependencias del Ministerio de Trabajo tienen prohibido, por orden del Gobierno, atender a cualquier demanda de ninguna organización sindical FUT.
10. 187. En su comunicación de 8 de octubre de 1971, la CMT expresa su plena identificación con la queja formulada por la CLASC y apela a la OIT para que investigue sobré la situación del Ecuador en materia de libertad sindical y de derechos sindicales en general. En la comunicación dirigida a las Naciones Unidas, la CMT formula idénticos alegatos a los contenidos en los párrafos anteriores.
11. 188. En sus comunicaciones de 9 de noviembre y 28 de diciembre de 1971 y de 28 de enero de 1972, el Gobierno rechaza los alegatos calificándolos de ataques de orden político, sin relación alguna con la libertad sindical. Tales ataques - prosigue el Gobierno - constituyen una « inadmisible injerencia en la política interna del país » y ponen claramente de manifiesto el ánimo que impulsó a los querellantes al presentar sus alegatos.
12. 189. De los diecisiete puntos contenidos en el « Programa de Acción », sólo dos - prosigue el Gobierno - se referían a aspectos laborales; los quince restantes se relacionaban con la autonomía universitaria y con otros problemas. El Gobierno no estaba obligado a someterse a tales demandas y no se sometió a ellas. Mal puede aseverarse, por consiguiente, según se expresa en la denuncia, que el Gobierno hubiera incurrido en incumplimiento de esas demandas, como si se hubiere tratado de obligaciones a las que se hubiere hallado sujeto y se hubiere negado a cumplirlas. Por otra parte, habría sido imposible para cualquier gobierno satisfacer de inmediato demandas tales como la elevación de sueldos y salarios, una reforma agraria integral, etc., sin un estudio detenido de las consecuencias que podrían sobrevenir.
13. 190. Prosigue el Gobierno diciendo que el único objetivo de la huelga nacional convocada para el 28 y 29 de julio de 1971 era el de derrocar al Gobierno, y que, de hecho, la inmensa mayoría de los trabajadores se habían negado a participar en esta huelga. Además - continúa manifestando el Gobierno - la huelga tenía un carácter ilegal puesto que no se organizó de conformidad con el procedimiento prescrito en los artículos 436 y siguientes del Código del Trabajo. Las demandas de los trabajadores no fueron presentadas ante un inspector del trabajo, como dispone la ley, sino directamente al Presidente de la República. Consecuentemente, el Gobierno se vio precisado a tomar medidas para conjurar esta acción ilegal.
14. 191. A fin de hacer frente a la situación de emergencia que se había creado, el Gobierno expidió el decreto núm. 1079-A, de 27 de julio de 1971, por el que se facultó a los empleadores a solicitar de las autoridades del trabajo la concesión del visto bueno respectivo para declarar terminadas las relaciones laborales con aquellos trabajadores que se plegaran a la huelga. Una vez superada la situación de emergencia, sin embargo, se expidió el decreto núm. 1323, de 31 de agosto de 1971, por el que se facultó a las autoridades del trabajo a verificar y revisar las actuaciones de los empleadores que se ampararon en el citado decreto núm. 1079-A. El Gobierno manifiesta que no fue necesario derogar este último decreto, puesto que el mismo tenía vigencia solamente para esa huelga. El carácter excepcional del decreto no establece ninguna reforma al Código del Trabajo y no se vulneraron en lo más mínimo los principios de la libertad sindical y del derecho de huelga, que tienen absoluta vigencia en el país en tanto se encuadren en los límites de la ley. El número total de trabajadores despedidos en todo el país fue de 254, de los cuales aproximadamente 60 por ciento han retornado a sus labores, y unos pocos trabajadores que no retornaron fueron indemnizados con prestaciones correspondientes al despido intempestivo.
15. 192. Por lo que se refiere al Sindicato Nacional de Empleados del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, sostiene el Gobierno que fue uno de los sindicatos que más activa participación tuvieron en la mencionada huelga, y que no se limitó al ejercicio de actividades en persecución de sus objetivos declarados, ni respetó la legalidad, de suerte que el Gobierno se vio precisado a decretar su disolución. Añade asimismo el Gobierno que, en un nuevo gesto de flexibilidad, dispuso la restitución en sus cargos de la totalidad de los empleados del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) que habían sido despedidos. En este sentido, el Gobierno adjunta un recorte de prensa por el que dichos empleados manifiestan su reconocimiento al Presidente de la República y al Ministro de Previsión Social y Trabajo por la adopción de tal medida. Asimismo señala el Gobierno que la Asociación Nacional de Empleados del IESS, que efectivamente prosigue sus fines específicos, no tuvo dificultad alguna y continuó funcionando normalmente.
16. 193. El control sobre emisoras de radio y cadenas de televisión, sostiene el Gobierno, era necesario a causa de la emergencia política, y no se relacionaba para nada con la libertad sindical.
17. 194. En relación con la clausura del VII Congreso Latinoamericano de Seguridad Social, el Gobierno indica que tal medida fue motivada por la injerencia en asuntos de política interna del país, prohibida en la Constitución y en las leyes de la República a extranjeros que hayan recibido su hospitalidad.
18. 195. El Gobierno manifiesta además que los dirigentes de las organizaciones de trabajadores que integran el FUT vienen siendo atendidos en el Ministerio del Trabajo para solución de los conflictos y demás problemas que afectan a los trabajadores, y, de hecho, son atendidos de manera preferente en las diarias tramitaciones de los frecuentes problemas relacionados con los conflictos colectivos de trabajo. Inclusive, recientemente - prosigue diciendo el Gobierno -, frente a los ataques lanzados contra el Ministro de Trabajo por sectores empresariales, los propios dirigentes de la Confederación de Trabajadores Ecuatorianos (CTE) y de la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Cristianas han expresado públicamente su respaldo al Ministro. Los dirigentes de estas organizaciones, así como los de la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres (CEOSL), han concurrido al despacho del Ministro de Trabajo y han sido consultados sobre la forma en que debe estructurarse el Código de Procedimiento Laboral y la forma en que las organizaciones de trabajadores participarán en la dirección del Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional (SECAP). Estas consultas se han efectuado en el marco de la mayor cordialidad. Por lo tanto - añade el Gobierno - no hay en el país dirigentes sindicales que tengan que desarrollar en la clandestinidad sus legítimas actividades, sino que, por el contrario, disfrutan para ello de la asistencia de las autoridades. Así, pues, mal puede subsistir ninguna orden de captura contra los dirigentes de las organizaciones de trabajadores, y si tuvieron que expedirse algunas órdenes de captura, éstas tuvieron vigor mientras subsistió la emergencia exclusivamente.
19. 196. En la actualidad - concluye el Gobierno - existe un clima de armonía en las relaciones entre el Gobierno y las organizaciones de trabajadores, observándose, como en el pasado, los principios de la libertad sindical.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 197. El Comité siempre ha considerado que no son de su competencia cuestiones de carácter político que no tengan implicaciones sobre el ejercicio de la libertad sindical. Teniendo esto presente, el Comité considera que la mayor parte del programa de acción adoptado por el FUT es de carácter político, o no se refiere a cuestiones laborales. El Comité observa que, entre otras reivindicaciones, el programa de acción reivindica la instauración de un gobierno popular y democrático y la introducción de reformas en la esfera de la defensa nacional, en aspectos de carácter económico, social o educativo y en la administración y servicios públicos. Ante la negativa del Gobierno de someterse a las de mandas de dicho programa, el FUT organizó una huelga nacional de 48 horas de duración.
2. 198. En estas circunstancias, el Comité debe señalar que siempre ha mantenido el criterio de que la prohibición de huelgas que no revisten carácter profesional o que tienen por objeto ejercer presión sobre el gobierno en materia de política, o que van dirigidas contra la política de un gobierno sin que su objeto sea un conflicto de trabajo, no constituye una violación de la libertad sindical.
3. 199. Por lo que se refiere a la detención y encarcelamiento alegados de más de 300 dirigentes sindicales en la noche del 27 de julio de 1971, el Comité recomienda que el Consejo de Administración llame la atención sobre el principio de que los sindicalistas acusados de delitos de carácter político o de derecho común deben ser juzgados rápidamente por una autoridad judicial imparcial e independiente, y solicita del Gobierno que proporcione la información más completa y precisa posible relativa a las medidas que se adoptaron respecto de los dirigentes sindicales cuyo encarcelamiento se alega.
4. 200. Por lo que se refiere a la disolución del Sindicato Nacional de Empleados del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, el Comité, si bien tiene en cuenta las circunstancias en que se disolvió este Sindicato, desea recalcar la importancia que concede al principio de que las organizaciones de empleadores y de trabajadores no deben ser objeto de suspensión o disolución por parte de la autoridad administrativa, y de que tales medidas, cuando se adoptan en una situación de emergencia, han de acompañarse de garantías judiciales normales, incluido el derecho de interposición de recurso ante los tribunales contra dicha disolución o suspensión. En consecuencia, el Comité recomienda que el Consejo de Administración llame la atención del Gobierno acerca de dicho principio y le solicite que indique si la disolución de dicho Sindicato estuvo acompañada de garantías judiciales y, dado que parece haber cesado la situación excepcional, si el mencionado Sindicato fue reconstituido o en qué condiciones podría reconstituirse.
5. 201. El Comité toma nota asimismo de la declaración del Gobierno de que las medidas restrictivas adoptadas respecto de las emisoras de radio, cadenas de televisión y otros medios - de comunicación colectiva no tenían ninguna relación con los aspectos de carácter laboral.
   • En ese sentido, el Comité ha expresado la opinión, en casos anteriores, de que la publicación y difusión de noticias e informaciones de interés general o especial para las organizaciones sindicales y sus miembros constituye una actividad sindical legítima y que la aplicación de medidas de control de las publicaciones e informaciones puede constituir una grave injerencia por parte de las autoridades administrativas en dicha actividad. En tales casos, el ejercicio de los poderes administrativos debería estar sujeto a control judicial a la mayor brevedad posible. No obstante, en razón de que las restricciones impuestas por el Gobierno han sido de carácter temporal y limitadas a la difusión de informaciones relativas a la huelga ilegal, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 202. En estas circunstancias, respecto al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que llame la atención sobre el principio de que la prohibición de huelgas que no revisten carácter profesional o que tienen por objeto ejercer presión sobre el gobierno en materia política, o que van dirigidas contra la política de un gobierno sin que su objeto sea un conflicto de trabajo, no constituye una violación de los derechos sindicales;
   • b) en relación con las restricciones impuestas por el Gobierno a la difusión de informaciones por las emisoras de radio, cadenas de televisión y otros medios, que señale a la atención del Gobierno el principio enunciado en el párrafo 201 anterior, y que decida, por las razones invocadas en ese párrafo, que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido;
   • c) que llame la atención acerca del principio que se expone en el párrafo 199 anterior y que solicite del Gobierno que proporcione la información más completa y precisa posible relativa a las medidas que se adoptaron respecto de los dirigentes sindicales cuyo encarcelamiento se alega;
   • d) que señale a la atención del Gobierno el principio a que se hace referencia en el párrafo 200 anterior y le solicite que indique si la disolución del Sindicato Nacional de Empleados del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social estuvo acompañada de garantías judiciales y si este Sindicato fue reconstituido o en qué condiciones podría reconstituirse;
   • e) que tome nota del presente informe provisional, quedando entendido que el Comité presentará un nuevo informe al Consejo de Administración cuando haya recibido las informaciones solicitadas del Gobierno en los apartados c) y d) anteriores.