Definitive Report - Report No 133, 1972

Case No 686 (Japan) - Complaint date: 01-NOV-71 - Closed

1. 94. El Comité examinó este caso en su 61.a reunión (mayo-junio de 1972) y presentó un informe provisional sobre él al Consejo de Administración (párrafos 30 a 83 de su 132.° informe.
2. 95. En el citado informe el Comité establecía algunas conclusiones provisionales sobre los alegatos y las respuestas dadas por el Gobierno. Al mismo tiempo, el Comité pedía al Gobierno que presentara observaciones sobre la información adicional facilitada por los querellantes el 20 de abril de 1972. En efecto, los querellantes habían presentado nueva información en un telegrama de fecha 15 de junio de 1972 referente a las quejas.
3. 96. En comunicaciones de 23 de junio y de 15 de agosto de 1972 el Gobierno transmitió sus observaciones sobre los alegatos y la información suplementaria contenida en las comunicaciones de los querellantes de 20 de abril de 1972 y 15 de junio de 1972. Mediante tres otras comunicaciones, dos de fecha 23 de octubre de 1972 y una de fecha 24 de octubre, el Gobierno transmitió informaciones adicionales relativas al caso.
4. 97. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 98. En su comunicación de 20 de abril de 1972 los querellantes manifiestan que, desde que la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Corporaciones Públicas y las Empresas Nacionales (KOROI) dictó sus órdenes de compensación en relación con el caso de los sindicatos KOKURO y DORYOKUSHA, se ha producido cierto cambio en la actitud de la dirección de los Ferrocarriles Nacionales. Según los querellantes, los sindicatos KOKURO y DORYOKUSHA habían presentado 155 quejas sobre prácticas desleales de trabajo en la red de Ferrocarriles Nacionales del elevado número de casos que se habían planteado durante los nueve primeros meses de 1971. En los meses de octubre y noviembre de 1971 la KOROI había encontrado que seis casos presentados en la División de Operaciones de Shizuoka y dos casos de la División de Operaciones de Osako constituían prácticas desleales de trabajo. Esas decisiones eran bastante inhabitúales y se debían a las misiones emprendidas por políticos, industriales e intelectuales para estudiar las prácticas desleales de trabajo en los ferrocarriles. Y los querellantes siguen diciendo que estas decisiones fueron aceptadas por la dirección de los Ferrocarriles Nacionales, la cual presentó sus excusas a los sindicatos querellantes.
2. 99. Los querellantes agregan que el presidente de los Ferrocarriles Nacionales reprendió a los funcionarios y superintendentes directamente responsables de estas prácticas. Estas reprimendas, señalan los querellantes, fueron meramente nominales y estaban destinadas a aquietar la opinión pública. Esas medidas no constituían el tipo de sanciones legales (despido, suspensión, reducción de la remuneración) que estipula el artículo 82 de la ley sobre funcionarios del Estado o el artículo 31 de la ley sobre los Ferrocarriles Nacionales para los casos en que un funcionario ha actuado infringiendo la ley o sus deberes. Según los querellantes, si se tienen presentes las medidas disciplinarias de masa adoptadas por la dirección de los Ferrocarriles Nacionales en mayo de 1971 contra 25 340 hombres, incluido el despido de 68, las reprimendas no pueden considerarse como sanciones legales contra estos responsables.
3. 100. Los querellantes señalan que el 22 de octubre de 1971 el Ministro de Trabajo y el presidente de los Ferrocarriles Nacionales se reunieron con los presidentes de los sindicatos querellantes. El Ministro solicitó de las organizaciones sindicales y de la dirección que resolvieran los conflictos mediante negociaciones colectivas independientes, si bien no hizo ninguna sugerencia concreta sobre cómo resolver los problemas planteados. En respuesta a esta solicitud, los sindicatos se reunieron con la dirección el 29 de octubre de 1971 para establecer un sistema de solución de los conflictos de trabajo, tanto a nivel central como local. Los querellantes manifiestan que, en relación con este sistema de solución de conflictos, se firmó un memorándum obrero-patronal por parte del KOKURO y del DORYOKUSHA, los días 10 y 25 de diciembre de 1971, respectivamente.
4. 101. Los querellantes agregan que la comisión establecida de conformidad con el citado memorándum examinó las cuestiones siguientes: a) normas en materia de promoción del personal y clasificación de las tareas, y reglamentación para conceder una condecoración por servicios distinguidos; b) normas relativas al baremo de aumentos salariales; c) normas para tener derecho a habitar las viviendas propiedad de los Ferrocarriles Nacionales; d) cintas y emblemas simbólicos de los sindicatos; e) medidas de compensación para los sindicalistas y trabajadores que han sido discriminados por haber participado en conflictos laborales. Hasta cierto punto, afirman los querellantes, algunos aspectos de estas cuestiones han mejorado desde que fueron examinadas por la Comisión. Sin embargo, los problemas relativos a principios esenciales, en particular la cuestión de las medidas disciplinarias, siguen sin resolverse.
5. 102. Los querellantes manifiestan que dos de esos sindicatos, esperando que la dirección de los Ferrocarriles Nacionales respete fielmente el memorándum en virtud del cual se estableció la Comisión y que haga todo lo posible por restablecer las condiciones normales de los trabajadores discriminados, trataron hasta marzo de 1972 de retirar los casos o de lograr una transacción.
6. 103. Los querellantes alegan que el cambio de actitud de la dirección de los Ferrocarriles Nacionales manifestado en sus reprimendas al personal de gestión por sus prácticas desleales de trabajo, la presentación de excusas formales y el establecimiento de un procedimiento obrero-patronal para resolver los conflictos laborales es superficial y que la estrategia básica de la dirección sigue consistiendo en lanzar ataques sistemáticos contra los sindicatos y aplicar medidas disciplinarias. Las declaraciones formuladas por el presidente y el vicepresidente de los Ferrocarriles Nacionales, después de que la KOROI había dictado sus órdenes, indican que la dirección no tiene intención de reconsiderar su postura.
7. 104. Los casos de prácticas desleales de trabajo en los Ferrocarriles Nacionales, continúan diciendo los querellantes, fueron objeto de suma atención en el 66.° período extraordinario de sesiones de la Dieta. Este problema fue examinado por la Comisión de Asuntos Sociales y Trabajo el 11 de octubre de 1971; por la Comisión de Asuntos Legales el 12 de octubre; por la Comisión de Transportes el 13 de octubre, en nombre de la Cámara de Diputados, y el mismo día por la Comisión Mixta de Audiencia de las Comisiones de Asuntos Sociales y Trabajo y Transportes, por cuenta del Senado. Los querellantes manifiestan que, en respuesta a preguntas de miembros tanto del partido gubernamental como de la oposición en cuanto a la verdadera responsabilidad de las prácticas desleales de trabajo en los ferrocarriles, el presidente de los Ferrocarriles Nacionales aclaró que estas prácticas sólo se observaban a un nivel localizado de la dirección de la empresa y que no tenía intención, alguna de imponer sanciones al personal responsable de tales prácticas.
8. 105. Según los querellantes, la dirección de los Ferrocarriles Nacionales, en su periódico Kodama, manifestaba claramente que las actividades huelguísticas eran absolutamente ilegales y que todas las medidas y actos de disciplina tendientes a suprimir las huelgas son permisibles y recomendables. Los querellantes agregan que, si bien las huelgas están prohibidas por el artículo 17 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y las empresas nacionales, la interpretación arbitraria y la aplicación de esta ley por el Gobierno y por la dirección de los Ferrocarriles constituyen una flagrante violación de los principios internacionalmente reconocidos en la esfera de la reglamentación de las relaciones obrero-patronales.
9. 106. A continuación los querellantes afirman que la actitud adoptada por la dirección de los Ferrocarriles se confirma plenamente con las medidas introducidas en septiembre y octubre de 1971 respecto al baremo de los aumentos salariales. Los querellantes facilitan un cuadro de estadísticas que, en su opinión, muestra que se han cometido actos de discriminación a este respecto contra los miembros de los sindicatos querellantes. Los querellantes señalan más adelante que incluso cuando el Tribunal Supremo y muchos otros tribunales locales han pronunciado fallos favorables a los funcionarios públicos en caso de adopción de medidas disciplinarias, la dirección de los Ferrocarriles ha apelado contra estos fallos y ha mantenido en situación de suspensión de servicio a las personas interesadas por períodos más largos. Ello constituye, al decir de los querellantes, un abuso del derecho de apelación de la dirección.
10. 107. Los querellantes afirman además que, pese a la lista elaborada por el sindicato de los funcionarios de supervisión responsables de prácticas desleales de trabajo, la dirección ha hecho poco o nada al respecto y, en algunos casos, algunos de esos supervisores han sido ascendidos.
11. 108. Los querellantes alegan igualmente que la dirección de los Ferrocarriles sigue obstaculizando las actividades de los sindicatos tendientes a mantener la unidad de los miembros prohibiendo, por ejemplo, los símbolos y emblemas sindicales.
12. 109. Al decir de los querellantes, el aumento en espiral del costo de la vida ha dado origen a demandas de aumentos salariales y a programas de acción conjunta, aparte de los cuales la Conferencia de Coordinación de los Sindicatos de Trabajadores de las Corporaciones Públicas y de las Empresas Nacionales (telecomunicaciones, Ferrocarriles Nacionales, servicios de correo, etc.) (CCSTCPEN) adoptó un programa análogo en enero de 1972. Los querellantes indican que el 17 de marzo de 1972 los representantes de la CCSTCPEN se reunieron con el Ministro de Trabajo y le pidieron un aumento de los salarios, el reconocimiento oficial del derecho de huelga y la suspensión de todas las medidas disciplinarias. Según los querellantes, las respuestas del Gobierno a estas peticiones fueron, en cuanto al salario se refiere, que se prevén conversaciones entre las organizaciones de trabajadores y las empresas, pero que la situación económica era mala y que, además, los Ferrocarriles Nacionales tropezaban con muchas dificultades de orden administrativo. En lo que se refiere al derecho de huelga, se esperaba que el Consejo Consultivo sobre el Régimen del Personal de los Servicios Públicos (organismo consultivo estatal) hallara una solución equitativa tras un examen de los problemas pendientes. En lo que respecta a las medidas disciplinarias, el Gobierno manifestó que como quiera que las actividades huelguísticas de los trabajadores empleados por las corporaciones públicas y las empresas nacionales estaban prohibidas por la legislación en vigor, era inevitable que se adoptasen medidas disciplinarias contra los trabajadores que violaran las normas legales. Además, los querellantes, en su comunicación de 15 de junio de 1972, manifiestan que, pese al laudo arbitral sobre los salarios pronunciado el 27 de mayo de 1972, el Gobierno, de conformidad con el artículo 16 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y las empresas nacionales, lo presentó ante la Dieta por no disponer de fondos presupuestarios para dar cumplimiento al laudo.
13. 110. Por último, los querellantes manifiestan que es de prever una confrontación entre los trabajadores y la empresa como resultado de la posible reducción de unos 110 000 puestos de trabajo en los próximos cinco años, debido al plan del Gobierno para terminar con el déficit en los ferrocarriles. Los querellantes agregan que la dirección de los Ferrocarriles Nacionales proseguirá probablemente sus ataques contra la libertad de asociación y negociación colectiva. Afirman, además, que el artículo 17 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y las empresas nacionales no prohíbe totalmente el derecho a la huelga, y que las actividades emprendidas por los sindicatos querellantes para manifestar su protesta contra los inminentes ataques a los sindicatos son acciones y actividades huelguísticas legales.
14. 111. El Gobierno, en su comunicación de fecha 23 de junio de 1972, transmite las observaciones de la dirección de los Ferrocarriles Nacionales sobre la información adicional presentada por los querellantes. En su respuesta de 15 de agosto de 1972, el Gobierno manifiesta que las observaciones solicitadas sobre la información que figura en la comunicación de los querellantes de fecha 20 de abril de 1972 ya habían sido enviadas a la OIT. Desea, no obstante, hacer las siguientes observaciones sobre las cuestiones planteadas por el Comité en los párrafos 81 y 82 de su 132.° informe.
15. 112. En el párrafo 81 de su 132.° informe, el Comité hace hincapié en « la importancia de que existan mecanismos efectivos y rápidos para la solución de las quejas relativas a la discriminación antisindical en el empleo con miras a aplicar las disposiciones del Convenio núm. 98 », y consideraba « que en el caso de empresas públicas nacionales, la autoridad nacional tiene la responsabilidad adicional de prevenir todo acto de esta naturaleza y que dicha autoridad debería adoptar medidas apropiadas a ese efecto, como una clara declaración de principios acompañada de instrucciones concretas que deberán aplicarse a todos los niveles de la dirección ».
16. 113. El Gobierno señala que, con respecto a la « efectividad » del mecanismo, ya indicó en las observaciones transmitidas el 9 de febrero de 1972 que el sistema vigente para poner remedio a las prácticas desleales de trabajo en el Japón se basa en el llamado principio de restitución que requiere (bajo la forma de una orden de la Comisión de Relaciones de Trabajo (que abarca la KOROI) al empleador) que el propio empleador responda de que se restablezca la situación que existía antes de la práctica desleal de trabajo. El Gobierno agrega que en general se reconoce que, desde el punto de vista de la facilitación de las relaciones obrero-patronales y la protección de la mano de obra, el sistema actual es superior al sistema que consiste en imponer una sanción penal a los empleadores culpables de una práctica desleal de trabajo, sistema que existía en el Japón hasta 1949. La eficacia de este sistema parece haber sido plenamente demostrada por el hecho de que las órdenes de la KOROI para poner remedio a las prácticas desleales de trabajo dieron un gran impulso y desempeñaron un papel decisivo en la solución de las controversias en los Ferrocarriles Nacionales. Cabe añadir que los trabajadores tienen pleno derecho para presentar una demanda ante los tribunales siguiendo el procedimiento ordinario.
17. 114. En segundo lugar, en cuanto a la « rapidez » de la KOROI para poner fin a las prácticas desleales de trabajo, el Gobierno manifiesta que éste es indiscutiblemente un problema importante y que existe un mecanismo para ocuparse de las prácticas desleales de trabajo de una manera simple y expedita. El Gobierno afirma que no considera que el examen por la KOROI de los casos de prácticas desleales sea particularmente lento, pero que debería procurarse acelerarlo con la colaboración de los empleadores y de los trabajadores.
18. 115. Además, continúa el Gobierno, la dirección de los Ferrocarriles Nacionales debe asumir la responsabilidad de impedir, en la mayor medida posible, las prácticas desleales de trabajo en los niveles inferiores de la organización, y dicha dirección ha tomado ya, en relación con el conflicto de que se trata, diversas medidas para que se conozca esa política.
19. 116. En su comunicación de 23 de octubre de 1972, el Gobierno transmite la copia de una declaración hecha él 11 de octubre de 1971 por el presidente de los Ferrocarriles Nacionales, en la que manifiesta que no pueden permitirse las prácticas desleales de trabajo en los Ferrocarriles Nacionales bajo la cobertura de la campaña de productividad. De acuerdo con esta declaración, el presidente se comprometió a eliminar la desconfianza que existe entre los trabajadores y la administración, indicando, sin embargo, que llevaría algún tiempo para reorganizar esta enorme corporación, haciéndola funcionar en forma eficaz. El Gobierno también acompaña a su comunicación la copia de una circular emitida el 21 de octubre de 1971 por el presidente de los Ferrocarriles Nacionales, dirigida a todos los jefes en la Oficina central y en las oficinas locales. En esta circular se dan instrucciones para aplicar la decisión de la KOROI en la División de Operaciones de Shizuoka. Se describen en esta circular, en términos generales, las prácticas desleales de trabajo y se dan instrucciones a los destinatarios para que ejerzan una vigilancia estricta sobre el personal subalterno y administrativo, a fin de evitar que se repitan los actos que figuran bajo el rubro de prácticas desleales.
20. 117. En su declaración, el presidente de los Ferrocarriles Nacionales agrega que el 23 de octubre de 1961 se aplicaron sanciones disciplinarias contra los funcionarios administrativos responsables de las prácticas desleales y que se adoptaron medidas tales como la formación del personal administrativo, para evitar dichas prácticas. Según la declaración, ningún caso de práctica desleal se ha producido desde entonces. Por consiguiente, continúa la declaración, cabe considerar que se han tomado « medidas apropiadas a ese efecto, tales como una clara declaración de principios acompañada de instrucciones concretas que deberán aplicarse a todos los niveles de la dirección », según lo señalado en el párrafo 81 del 1 32 ° informe del Comité.
21. 118. En lo que se refiere alas sanciones impuestas a los trabajadores que habían violado la prohibición de actos conflictivos, en su comunicación de 15 de agosto de 1972 el Gobierno recuerda que, en el párrafo 82 de su 132.° informe, el Comité señalaba que « estima que una actitud inflexible en la aplicación de sanciones previstas por la ley no es favorable al desarrollo armonioso de las relaciones de trabajo ». El Comité se había referido, a este propósito, a « diferencias de remuneración permanentes » entre los trabajadores como resultado de sanciones, y continúa diciendo que « sería oportuno recordar que el Comité y la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical han sugerido ya al Gobierno si no debería reducir la rigidez y la severidad con las cuales las sanciones disciplinarias se aplican en el sector público ».
22. 119. Con respecto a este aspecto, el Gobierno señala que ninguno de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT trata del derecho de huelga. Por lo tanto, a juicio del Gobierno, los puntos mencionados en el párrafo 82 del 132.° informe no se refieren a la aplicación de los Convenios de la OIT, sino únicamente a la interpretación y aplicación de la legislación nacional. A este respecto, el Gobierno agrega que, en relación con el sistema legal nacional vigente que prohíbe los actos conflictivos a los funcionarios de las corporaciones públicas y que prevé que la violación de esta prohibición puede ocasionar el despido o la aplicación de medidas disciplinarias, el Tribunal Supremo ha mantenido en varios fallos que ese sistema era constitucional desde el punto de vista de la garantía de los intereses de la vida nacional en general.
23. 120. El Gobierno considera que, de acuerdo con la Constitución, es inevitable que aquellos que cometen actos conflictivos en violación de la prohibición legal y desatendiendo las advertencias del Gobierno y de las autoridades, sean sancionados con las medidas disciplinarias correspondientes a tenor de la ley. En lo que se refiere a la cuestión de que las medidas disciplinarias aplicadas en este caso fueran demasiado severas, el Gobierno manifiesta que confía en que las autoridades competentes hacen todo lo posible para garantizar la adecuación de la medida adoptada en cada caso. Y añade que, de haber alguna queja en cuanto a la adecuación de una medida disciplinaria determinada, esa queja debería presentarse ante el tribunal competente.
24. 121. El Gobierno manifiesta que en los Ferrocarriles Nacionales se cometen repetidamente actos contrarios a la prohibición legal. En una corporación pública como los ferrocarriles, que guarda estrecha relación con la vida y la economía nacionales, en la que se tienen que tomar numerosas medidas disciplinarias contra los funcionarios, esa situación no es conveniente en absoluto. El Gobierno termina expresando su esperanza de que se establecerán relaciones obrero-patronales estables fundadas en una mutua confianza y en la colaboración entre la dirección de los Ferrocarriles Nacionales y los sindicatos correspondientes.
25. 122. En lo que concierne a las medidas disciplinarias tomadas en relación con los actos conflictivos, las declaraciones de la dirección de los Ferrocarriles Nacionales comunicadas por el Gobierno el 23 y el 25 de octubre de 1972, respectivamente, señalan que el número de tales actos ha aumentado notablemente en los últimos años y que los procedimientos legales para la solución de conflictos han sido ignorados. La dirección de los Ferrocarriles Nacionales acompaña a su declaración una lista de huelgas y actos de trabajo a desgano instigados por el KOKURO y el DORYOKUSHA en los últimos años para lograr la solución de problemas que a veces, según los Ferrocarriles Nacionales, respondían a motivos políticos. Las declaraciones agregan que los sindicatos han violado frecuentemente la ley, por lo que ha sido inevitable que las personas que habían incurrido en actos conflictivos sean sometidas a las sanciones fijadas en la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y las empresas nacionales o en la ley de los Ferrocarriles Nacionales.
26. 123. Continúa diciendo la declaración que, desde abril de 1972, se han producido diariamente actos conflictivos ilegales, que han producido una confusión de tráfico y una congestión de cargas sin precedentes, quedando también seriamente afectada la economía nacional. Conforme a la dirección de los Ferrocarriles Nacionales, estos actos ilegales fueron cometidos dejando de lado el procedimiento existente para la solución amistosa de los conflictos, habiendo fallado los esfuerzos realizados para persuadir a los sindicatos a que tiendan a lograr un arreglo pacífico de los conflictos. El DORYOKUSHA, en especial, recurrió en abril de 1972, durante 25 días, al trabajo a desgano en protesta contra las sanciones disciplinarias tomadas contra miembros del Sindicato que habían incurrido en actos de violencia; posteriormente, dicha organización recurrió repetidas veces al trabajo a desgano en protesta contra el arresto de sindicalistas sospechosos de haber cometido actos de violencia. La dirección de los Ferrocarriles Nacionales presenta un cuadro del que se deduce que el 2 y el 14 de septiembre de 1972 fueron comunicadas sanciones disciplinarias a cerca de 39 000 miembros del KOKURO y del DORYOKUSHA, como consecuencia de haber cometido actos conflictivos ilegales. Estas medidas dieron lugar a un movimiento ilegal de trabajo a desgano en todo el país, creando graves interrupciones y demoras.
27. 124. La dirección de los Ferrocarriles Nacionales continúa diciendo en su declaración que, en especial, los miembros del DORYOKUSHA han cometido actos de violencia en grupos en contra del personal supervisor y de los empleados afiliados a sindicatos distintos del KOKURO y DORYOKUSHA. Mediante la declaración se envían estadísticas detalladas de tales casos.
28. 125. Se señala en la declaración que la continuación de las diferencias de salarios en el caso de personas sujetas a sanciones disciplinarias es parte del mecanismo del sistema salarial en los ferrocarriles, adoptado por convenio colectivo. En la declaración se explica que mientras que una persona que tenga buenos antecedentes de servicio recibe un aumento anual de salario por encima de la cantidad normal, una persona que tiene antecedentes malos recibe aumentos inferiores a la suma normal. Sin embargo, esta diferencia no es permanente y, conforme a la declaración, si posteriormente los antecedentes de la persona mejoran, se le otorga un aumento de salario por encima del aumento normal.
29. 126. Según la dirección de los Ferrocarriles Nacionales, la diferencia de salarios fue la cuestión básica durante las negociaciones relativas a los aumentos de salarios en abril de 1972. Esta cuestión fue referida a la KOROI para fines de conciliación, y este organismo observó que la situación desfavorable en materia de salarios de aquellos que habían sido objeto de sanciones disciplinarias por haber incurrido en actos conflictivos debería ser remediada en cierta medida ». Como resultado de esta observación, continúa la dirección de los Ferrocarriles Nacionales, las negociaciones subsiguientes entre los sindicatos y la dirección llevaron a la conclusión de un convenio colectivo relativo al aumento anual de salarios en abril de 1972. Este convenio dio una forma más definitiva a los remedios previstos con respecto a la situación mencionada en materia de salarios.
30. 127. La dirección de los Ferrocarriles Nacionales señala que se han celebrado conversaciones positivas con los sindicatos y que se ha llegado a un acuerdo sobre numerosos problemas. El 27 de septiembre de 1972 se concluyó un convenio entre la dirección y ambos sindicatos con respecto a los conflictos sobre prácticas desleales de trabajo, solucionándose también los conflictos relativos a sanciones disciplinarias. De acuerdo con este convenio, fueron eliminados, a partir del 30 de septiembre de 1972, los comités paritarios creados a nivel nacional y local para tratar los conflictos concernientes a la campaña de productividad.
31. 128. En su segunda comunicación de fecha 23 de octubre de 1972, el Gobierno suministra informaciones relativas al laudo arbitral dictado por la KOROI el 27 de mayo de 1972, como resultado de la demanda de aumentos de salarios presentada en abril de 1972 por el KOKURO, el DORYOKUSHA, el Sindicato Japonés de Trabajadores Ferroviarios y el Sindicato Panjaponés de Servicios en los Ferrocarriles. Este laudo, indica el Gobierno, tuvo por consecuencia elevar los salarios en aproximadamente 8 000 yens, para lo cual se requieren recursos financieros de cerca de 75 000 millones de yens en el presente año fiscal, sin mencionar los recursos necesarios para pagar los aumentos periódicos regulares.
32. 129. El Gobierno da una explicación completa de la situación financiera de los Ferrocarriles Nacionales y de los motivos por los cuales la aplicación del laudo arbitral resultaba difícil. De acuerdo con la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y las empresas nacionales, el 6 de junio de 1972 el Gobierno solicitó de la Dieta una decisión sobre el laudo y el mismo día presentó un proyecto de ley a la Cámara de Representantes, a fin de que la Dieta se pronuncie al respecto. El Gobierno agrega que no fue adoptada ninguna decisión y que el proyecto fue diferido al próximo período de sesiones para discusión de la Cámara de Representantes.
33. 130. Sin embargo, el 23 de junio de 1972 el Gobierno confirmó su política de aplicar el laudo plenamente, de acuerdo con la práctica establecida desde 1957. Por lo tanto, decidió someter lo antes posible a la Dieta el Plan de reconstrucción de los Ferrocarriles Nacionales y estudiar los medios para financiar los aumentos de salarios acordados por el laudo.
34. 131. El Gobierno indica que el 1.° de septiembre de 1972 informó a la Dieta que el laudo arbitral sería aplicado por medio de un empréstito a largo plazo contraído como medida de emergencia, así como mediante esfuerzos tendientes a lograr una completa nacionalización de los Ferrocarriles Nacionales y la introducción del Plan de reconstrucción de los ferrocarriles en una fecha próxima. De este modo, señala el Gobierno, el laudo arbitral será aplicado pronto en forma integral.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 132. El Comité toma nota con interés de la información adicional facilitada por los querellantes y de las observaciones transmitidas por el Gobierno y por la dirección de los Ferrocarriles Nacionales. Observa que las cuestiones que siguen siendo objeto de alegatos y de comentarios de parte de los sindicatos querellantes son la supuesta posición antisindicalista de la dirección de los Ferrocarriles Nacionales, el proceso de nacionalización en los ferrocarriles y el temor de los sindicatos de que se despida a muchos trabajadores como resultado de ello, la prohibición de las huelgas en las corporaciones públicas y en las empresas nacionales y las medidas disciplinarias consiguientes adoptadas contra los trabajadores que participan en las huelgas.
2. 133. El Comité toma nota de la indicación hecha por los querellantes en el sentido de que los días 8, 11 y 13 de octubre de 1971 funcionarios dirigentes de los Ferrocarriles Nacionales hicieron declaraciones dando a entender que en ningún momento habían aceptado que se aplicaran prácticas desleales de trabajo y que, si se había dado algún caso, había sido sólo en las esferas inferiores de la dirección.
3. 134. A este respecto, el Comité desea señalar que ya observó el hecho de que se habían cometido prácticas desleales de trabajo (véase párrafo 81 del 132.° informe). El Comité insistió también en la importancia de contar con un mecanismo eficaz y rápido para examinar las quejas de discriminación antisindicalista en el empleo como medio de aplicar las disposiciones del Convenio núm. 98. El Comité consideró también que, en el caso de las empresas públicas nacionales, las autoridades nacionales tienen una obligación aún mayor de impedir todo acto de esta naturaleza y deben adoptar medidas apropiadas al efecto, tal como hacer una declaración clara de la política aplicable acompañada de instrucciones concretas que deberán ser respetadas a todos los niveles de la administración.
4. 135. El Comité observa con interés, de la información suministrada por el Gobierno, que una declaración fue hecha por el presidente de los Ferrocarriles Nacionales con el propósito de evitar que se incurra en prácticas desleales de trabajo, y que el 21 de octubre de 1971 se comunicó una circular a todos los jefes, incluyendo los jefes locales, en la que se describen tales prácticas desleales y se instruye a todos los jefes para que ejerzan una estricta vigilancia a fin de que no se repitan los actos incluidos bajo el rubro de prácticas desleales.
5. 136. Con respecto al proceso de nacionalización en los ferrocarriles, al examinar este caso en su última reunión (párrafo 80 de su 132.° informe), el Comité tomó nota de que en mayo de 1972 se habían concluido varios acuerdos entre la dirección de los Ferrocarriles Nacionales y el Sindicato Nacional de Ferroviarios, relativos, por un lado, a la consulta previa con la organización sindical en materia de modernización, mecanización y nacionalización y, por otro, en materia de seguridad en el empleo y traslado de personal. El Comité tomó asimismo nota de que se habían concertado acuerdos análogos con otros sindicatos. El Comité expresa la esperanza de que se seguirán celebrando consultas constructivas entre las partes con respecto al proceso de nacionalización y que se podrá llegar a un acuerdo sobre las cuestiones planteadas.
6. 137. El Comité observa también con interés que en octubre de 1971 se creó un Comité paritario sindicato-dirección con miras a la solución de controversias. Según los querellantes, la actuación de este Comité ha dado por resultado ciertas mejoras en las condiciones, aunque sigue sin resolverse la cuestión de las medidas disciplinarias. Las medidas disciplinarias, el derecho de huelga y las remuneraciones parecen haber sido también tema de discusión de una Conferencia de los Sindicatos de las Corporaciones Públicas y de las Empresas Nacionales y del Ministro de Trabajo, aun cuando, a juicio de los querellantes, la actitud del Gobierno en lo referente a estas cuestiones no era favorable a los sindicatos. El Comité toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno, según las cuales el 27 de septiembre de 1972 se llegó a un acuerdo entre la dirección de los Ferrocarriles y los dos sindicatos interesados en lo que concierne a los conflictos sobre prácticas desleales y que fueron solucionados los conflictos relativos a las medidas disciplinarias. El Comité también observa que han sido eliminados todos los comités paritarios para la solución de conflictos. El Comité espera que las negociaciones proseguirán y que la actitud de las partes continuará siendo tal que permita llegar a un ajuste de sus intereses contrapuestos en forma ordenada.
7. 138. En relación con la cuestión de las medidas disciplinarias, el Comité observa que este problema está vinculado al del derecho de huelga y participación en otros actos conflictivos en el sector público. De la información que obra en su poder, el Comité está convencido de que los sindicatos siguen tratando de conseguir la restauración total del derecho de huelga a favor de los funcionarios públicos y de que el Gobierno se mantiene inexorable en su posición de prohibir absolutamente el derecho de huelga en ese sector. Por otra parte, como señaló la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical en 1966, mientras que el Gobierno tiende a considerar todos los actos conflictivos como ilegales, los sindicatos adoptan la actitud contraria de considerar todos esos actos como legales. Según la última información de que se dispone, el Comité opina que ésta parece seguir siendo, en buena medida, la actitud de las partes. A este respecto, el Comité desea recordar que la Comisión de Investigación y de Conciliación expresó la opinión de que incluso en sectores en que el servicio pueda afectar tanto al interés público que justifique la prohibición de huelgas, esto no quiere decir que deban prohibirse todos los demás tipos de acción concertada.
8. 139. Con respecto, en particular, al derecho de huelga el Comité considera que, cuando se niega este derecho a los trabajadores de los ferrocarriles, los laudos del mecanismo de arbitraje deberían aplicarse en forma rápida y ser obligatorios para ambas partes sin restricciones. El Comité ha tomado nota de las explicaciones suministradas por el Gobierno en lo que se refiere a las medidas que se contemplan para aplicar el laudo arbitral dictado por la KOROI en mayo de 1972, por el que se otorgan aumentos de salarios a los trabajadores ferroviarios. A este propósito, el Comité ya ha indicado z y desea repetir que el hecho de que las facultades presupuestarias estén reservadas a la autoridad legislativa no debería tener por consecuencia impedir la aplicación de un laudo dictado por el tribunal de arbitraje obligatorio.
9. 140. El Comité considera igualmente conveniente repetir que una actitud inflexible en cuanto a la aplicación de sanciones previstas por la ley no conduce al desarrollo armónico de las relaciones de trabajo y recordar la sugerencia hecha por la Comisión de Investigación y de Conciliación en el sentido de que el Gobierno podría adoptar medidas para reducir la rigidez y severidad con que se aplican las sanciones disciplinarias en el sector público.

Recomendación del Comité

1. 141. En estas circunstancias, y en relación con el caso considerado globalmente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención las consideraciones establecidas en los párrafos 134 a 140 supra y en particular:
   • a) con respecto a los alegatos relativos a las prácticas desleales de trabajo, que tome nota con interés de las informaciones comunicadas por el Gobierno con respecto a las medidas adoptadas por el presidente de la dirección de los Ferrocarriles Nacionales a fin de evitar futuras prácticas de este tipo (ver párrafo 116), y que invite a la dirección a hacer lo necesario para asegurar que tales medidas serán aplicadas firmemente en todos los niveles en los Ferrocarriles Nacionales;
   • b) con respecto a los alegatos relativos a las medidas disciplinarias:
   • i) que señale nuevamente al Gobierno que una actitud inflexible en la aplicación de sanciones no es favorable al desarrollo armonioso de las relaciones de trabajo y que tal puede ser el caso especialmente cuando las sanciones establecen diferencias de remuneración permanentes entre los trabajadores;
   • ii) que recuerde las sugerencias hechas al Gobierno en ocasiones anteriores, en el sentido de que se podrían adoptar medidas para reducir la rigidez y severidad con que se aplican las sanciones disciplinarias en el sector público;
   • c) con respecto a los alegatos relativos al derecho de huelga, que señale la importancia que atribuye a que, cuando las huelgas están prohibidas en los servicios esenciales o en la función pública, tal restricción debería estar acompañada de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y a que los laudos arbitrales sean en todos los casos obligatorios para ambas partes y ejecutados en forma rápida y completa una vez dictados.