Definitive Report - Report No 139, 1974

Case No 738 (Japan) - Complaint date: 19-OCT-72 - Closed

1. 95. Différentes organisations syndicales ont présenté une série de plaintes contenant des allégations sur la violation des droits syndicaux dans le secteur public au Japon. Ces allégations se rapportent aux sanctions disciplinaires infligées aux grévistes, à des pratiques antisyndicales, aux commissions du personnel et aux commissions d'équité qui fonctionnent dans les administrations locales, au système d'enregistrement des syndicats, à la portée juridique des conventions collectives, au droit d'organisation du personnel du service du feu, au personnel auxiliaire de la justice, au droit de grève, à l'affaiblissement de la procédure de négociation collective et à l'ingérence dans les activités syndicales. Plusieurs des allégations contenues dans ces différentes plaintes se réfèrent à des questions similaires et, dans cette mesure, le comité a estimé convenable de les examiner conjointement dans le présent rapport.
2. 96. Les travailleurs visés par les plaintes appartiennent à différentes catégories, et la législation applicable en matière de relations du travail est, selon la catégorie en cause, essentiellement la suivante: la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales de 1948, la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales de 1952, la loi sur les administrations nationales de 1947 (loi AN) et la loi sur les administrations locales de 1950 (loi AL).
3. 97. Le comité rappelle qu'il a déjà eu, dans le passé, à prendre en considération, de façon détaillée, différentes allégations relatives au secteur public au Japon, dont certaines se rapportaient à des questions analogues à celles soulevées dans les cas présents. Après que le comité eut examiné un cas concernant ledit secteur public entre avril 1958 et décembre 1963, le gouvernement a accepté, en avril 1964, que celui-ci fût soumis à la commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale. Cette commission a présenté son rapport en juillet 1965. Peu de jours auparavant, le 14 juin 1965, le Japon avait ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
4. 98. A la suite d'une suggestion de la Commission d'investigation et de conciliation débuta un échange de vues régulier entre les représentants du gouvernement et des syndicats, qui aboutit à la création du Conseil consultatif sur le système du personnel dans les services publics, composé de membres représentant les intérêts publics, les employeurs et les travailleurs. Ce conseil s'est réuni à plusieurs reprises depuis sa création et a entamé une nouvelle phase de discussions en février 1973, après la présentation des plaintes au comité.
5. 99. Le 28 avril 1973, le gouvernement et les représentants syndicaux ont abouti à un accord qui mettait un terme à une grève générale à laquelle avaient participé plusieurs syndicats des secteurs public et privé. Cet accord consistait en sept points énoncés de la manière suivante: i) les parties prévoient que le troisième Conseil consultatif sur le système du personnel des services publics, qui délibère présentement sur les questions des droits fondamentaux du travail, fera connaître prochainement ses conclusions en pleine connaissance de la situation existante; les parties respecteront les recommandations du Conseil; ii) le gouvernement déploiera tous ses efforts vers une normalisation des relations professionnelles; iii) le gouvernement comprend les recommandations de l'OIT; il les examinera attentivement de même que les rapports du Comité de la liberté syndicale; iv) la question des mesures disciplinaires sera examinée attentivement et dans un esprit d'équité; v) les parties continueront à discuter la question de la restitution des augmentations de salaire différées à la suite de mesures disciplinaires prises antérieurement; vi) les résultats des consultations tenues par le ministre du Travail, le ministre du Bien-être et le ministre chargé des Affaires générales seront dûment respectés; vii) le présent accord une fois conclu, la grève sera considérée comme étant terminée.
6. 100. Le 3 septembre 1973, le Conseil consultatif a terminé ses discussions et a adopté son rapport sur les relations professionnelles dans les administrations nationales et locales ainsi que dans les sociétés publiques. Le Conseil a considéré que la situation actuelle des relations professionnelles dans le secteur public au Japon ne peut rester inchangée, qu'il existe un urgent besoin d'éliminer la méfiance réciproque des travailleurs et de la direction, de normaliser les relations professionnelles et d'établir des pratiques professionnelles régulières, et que le problème du droit de grève des salariés des services publics peut être réglé, en vertu de la Constitution japonaise, entre autres, en tant que question de politique législative, liée aux circonstances dans lesquelles les membres des organisations de travailleurs agissent. Dans ce rapport, il est indiqué que, durant la révision des systèmes existants, sur la base du rapport, les plus grands efforts devraient être faits dans le sens recommandé dans le rapport, en vue d'améliorer les relations professionnelles. Selon les déclarations du Secrétaire en chef du cabinet, le gouvernement a l'intention de s'efforcer de mettre en pratique les questions de fond traitées dans le rapport, en vue de normaliser les relations professionnelles dans le secteur public. Le gouvernement définira sa position sur chaque point soulevé, après une étude attentive, en tenant compte des délibérations du conseil. Selon des informations récentes transmises par le gouvernement, un conseil de liaison sur les problèmes des travailleurs des services publics a été créé, qui devra examiner la manière de matérialiser les recommandations du rapport.
7. 101. Le rapport du Conseil consultatif contient une série de recommandations sur différents aspects des relations professionnelles dans le secteur public. Ces recommandations se rapportent, en particulier, aux négociations collectives dans le secteur "non opérationnel" et dans le secteur "opérationnel", ce dernier comprenant les sociétés publiques et les administrations publiques nationales et locales; aux conditions d'emploi affectées par les décisions sur la gestion et l'exploitation qui doivent être matière de négociation collective; à l'enregistrement des organisations syndicales; à l'amélioration du mécanisme, du côté des employeurs, pour traiter des questions liées aux relations professionnelles, tant au niveau national qu'au niveau local, afin de faciliter le dialogue entre les employeurs et les travailleurs; au droit syndical du personnel du service de lutte contre l'incendie. En ce qui concerne le droit de grève dans le secteur "non opérationnel" et dans le secteur "opérationnel", trois opinions divergentes ont été exprimées. Ces matières se rapportaient à des questions soulevées dans plusieurs des allégations.
8. 102. A la suite du rapport du Conseil consultatif, le gouvernement considère que les différentes questions comprises dans les allégations constituent des problèmes internes qu'il serait approprié de voir résolus à l'intérieur du pays lui-même, conformément à la situation réelle au Japon.
9. 103. Le comité prend note avec intérêt de l'évolution qui s'est produite et considère qu'il doit examiner les différentes allégations en se référant dans chaque cas aux recommandations du Conseil consultatif. En formulant ses propres recommandations, le comité sera guidé, comme toujours, par les principes en matière de liberté syndicale et par les décisions qu'il a adoptées, au cours des années, en examinant les nombreux cas dont il fut saisi. Le but que poursuit le comité n'est pas seulement de signaler les anomalies qui peuvent exister dans les relations professionnelles du secteur public, mais avant tout de contribuer, par ses recommandations, à l'instauration au Japon d'une atmosphère de confiance et de compréhension réciproques et à la solution des problèmes existants, au moyen d'un système de normes et de procédures adéquates.
10. 104. Les plaintes ainsi que les informations complémentaires ont été soumises par le Conseil général des syndicats du Japon (SOHYO) conjointement avec les syndicats suivants, aux dates indiquées ci-après: le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon (JICHIRO), le 1er novembre 1972 (cas no 737); le Syndicat du personnel enseignant du Japon (NIKKYOSO); la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) et la Fédération internationale des syndicats des enseignants (FISE), le 19 octobre 1972; une communication appuyant cette plainte a été adressée par le Secrétariat professionnel international de l'enseignement (SPIE) le 4 novembre 1972 (cas no 738); des informations complémentaires à propos de ce cas ont été fournies par le NIKKYOSO et le SOHYO le 15 mars 1973; le Syndicat des travailleurs des télécommunications du Japon (ZEN DENTSU) et l'Internationale des postes, télégraphes et téléphones (IPTT), le 30 octobre 1972; les plaignants ont aussi envoyé des informations complémentaires le 1er février 1973 (cas no 739); le Conseil d'action commune des syndicats des administrations publiques du Japon (KOKKO-KYOTO) le 20 octobre 1972 et le 8 février 1973 (cas no 740); le Syndicat général des travailleurs des imprimeries d'Etat (ZEN INSATSU), le Syndicat général des travailleurs de la monnaie (ZEN ZOHEI) et le Syndicat des travailleurs de la régie des alcools (ALCOHOL SEMBAI), le 25 octobre 1972 (cas n° 741); le Syndicat des travailleurs de la régie nationale des monopoles (ZEN SEMBAI), le 25 octobre 1972 (cas n° 742); le Syndicat général des travailleurs forestiers du Japon (ZEN-RIN-YA) le 30 octobre 1972 (cas no 743); le Syndicat général des employés du ministère de l'Agriculture et des Forêts (ZEN NORIN) le 14 février 1973 (cas no 744).
11. 105. Des plaintes ont également été présentées par le SOHYO conjointement avec le Syndicat japonais des professeurs du second cycle (NIKKOKYO) (cas no 745), la Confédération japonaise des syndicats des travailleurs des transports municipaux (TOSHIKOTSU), avec l'appui de la Fédération internationale des travailleurs du transport (cas no 753), et le Syndicat national des travailleurs du service des eaux (ZEN SUIDO) (cas no 755). Le gouvernement a envoyé ses observations au sujet de ces plaintes, mais le comité n'a pas encore été en mesure d'examiner ces cas qui, toutefois, soulèvent des problèmes semblables à ceux des autres plaintes mentionnées ci-dessus.
12. 106. Ces plaintes ont été transmises au gouvernement qui a fourni ses observations dans des communications datées des 15 mai 1973 (cas no 737), 21 mai et 22 août 1973 (cas no 738), 15 mai et 5 juillet 1973 (cas no 739), 21 mai 1973 (cas no 740), 15 mai 1973 (cas no 741), 15 mai 1973 (cas no 742), 21 mai et 17 septembre 1973 (cas no 743), 21 mai 1973 (cas no 744), et 15 octobre 1973 (tous lesdits cas). Le comité n'a pas été en mesure d'examiner certaines allégations relatives au cas no 737 pour lesquelles les observations du gouvernement ont été transmises le 15 octobre 1973.
13. 107. Le Japon a ratifié non seulement la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais aussi la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations relatives aux sanctions disciplinaires infligées aux grévistes

• Cas nos 737, 738, 739, 740, 741, 742, 743 et 744
  108. 108 Les plaignants allèguent qu'ils ont été contraints d'entreprendre des grèves ainsi que d'autres "actes de conflit" pour améliorer leurs salaires et leurs conditions de travail. A propos de certaines des plaintes, les plaignants allèguent que le gouvernement est supposé accorder des augmentations de traitement dans la ligne des recommandations du Service national du personnel, mais que les autorités sont souvent lentes dans la mise en oeuvre de ces recommandations et que les syndicats sont donc contraints de recourir à la grève ou à d'autres actions pour forcer les autorités à les appliquer. Dans d'autres cas, les plaignants allèguent que la grève est nécessaire parce que les recommandations sur les salaires ne sont pas satisfaisantes ou que les autorités emploient des tactiques dilatoires dans les négociations. Les grèves elles-mêmes, déclarent les plaignants, sont habituellement très courtes (allant d'une demi-heure à une demi-journée de travail et ce n'est que dans les cas les plus exceptionnels qu'elles durent une journée). D'autres actions collectives qui sont considérées par les autorités comme constituant des "actes de conflit" susceptibles de sanctions consistent en ce que les travailleurs portent des rubans syndicaux avec des slogans ou entreprennent des démonstrations de masse.
  109. 109 Les plaignants signalent qu'en dépit des recommandations du rapport de 1965 de la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale concernant les personnes employées dans le secteur public au Japon, les autorités publiques ont entrepris d'infliger des sanctions disciplinaires toujours plus lourdes aux travailleurs engagés dans des "actes de conflit" professionnels. Ces sanctions sont appliquées à la fois plus largement et plus sévèrement qu'elles ne l'étaient au temps du rapport. En fait, dans certains cas, plus précisément ceux concernant les travailleurs de la Société publique japonaise des téléphones et télégraphes et ceux engagés par le Bureau national des forêts, en moyenne, chaque membre du syndicat a été frappé d'une sanction au moins deux fois. Les dirigeants syndicaux et les membres actifs sont l'objet d'un traitement particulièrement dur et de sanctions beaucoup plus lourdes que celles que reçoivent les simples syndiqués. Dans un cas, des sanctions ont été infligées à peu prés une année après que la grève ait eu lieu.
  110. 110 Les sanctions causent des préjudices particuliers, allèguent les plaignants, en raison de leurs effets permanents. Outre le fait que le travailleur en grève n'est pas payé pendant le temps où il ne travaille pas, toute sanction entraîne automatiquement une diminution dans le calcul de l'augmentation annuelle de traitement et diminue également le montant de l'indemnité annuelle de "bonne conduite", un type de prime auquel le travailleur a droit, ou même lui retire entièrement le droit de recevoir cette prime. En raison du fait que le système des traitements dans les services publics japonais est basé sur une série d'augmentations annuelles couvrant toute la carrière du travailleur, la perte d'une augmentation annuelle signifie qu'il sera de façon permanente en retard sur ses collègues qui n'ont pas fait l'objet de sanctions, et cela jusqu'à la fin de son emploi. En outre, puisque les pensions et les indemnités de maladie et de rupture sont calculées sur le salaire gagné par chaque travailleur en particulier, le préjudice résultant de ces sanctions se perpétue même après la retraite puisqu'il diminue le montant de la pension. De même, dans le cas des travailleurs suspendus, la moitié du temps de leur suspension est déduite de leurs états de services continus, ce qui a également un effet préjudiciable sur leurs pensions. Il est habituel, dans certains des services auxquels la plainte se réfère, que les travailleurs ayant un long temps de service dans la société ou dans le service reçoivent un éloge officiel par écrit, qui est d'habitude accompagné par quelque espèce d'émoluments, mais les travailleurs contre lesquels des mesures disciplinaires ont été prises ne sont pas en droit de les recevoir non plus.
  111. 111 La plainte présentée par le Syndicat général des travailleurs forestiers du Japon (ZEN-RIN-YA) signale en outre que, jusqu'à 1967, le travailleur frappé de sanctions était réintégré après deux ans dans la position qu'il aurait eue s'il n'avait pas fait l'objet de ces mesures, mais que, cette année-là, l'Administration a mis fin unilatéralement à cette pratique et a informé le ZEN-RIN-YA plaignant qu'il ne reviendrait pas à sa politique d'avant 1967, à moins que le syndicat n'accepte qu'il n'y ait plus de grève et qu'il y ait une coopération plus intense entre la direction et les travailleurs, en particulier pour ce qui est des plans de réorganisation de l'Administration des forêts.
  112. 112 Les plaignants expliquent que la politique de tous les syndicats impliqués dans les cas actuels est de compenser les pertes financières subies par leurs membres suite aux sanctions disciplinaires infligées en raison de leur participation à des "actes de conflit" ordonnés par les syndicats. La plupart soumettent des tableaux détaillés montrant le lourd montant des sommes impliquées, avec un total de centaines de milliers de yen. En raison de ces paiements, les syndicats se trouvent dans une situation financière très difficile et sont considérablement affaiblis. Les plaignants affirment que cette situation est provoquée intentionnellement par la direction en vue de miner les syndicats. Plusieurs plaignants signalent aussi que ce fait d'infliger constamment des sanctions sévères est très démoralisant dans ses effets sur les travailleurs et a provoqué un certain nombre de désaffiliations de syndicats membres du SOHYO.
  113. 113 Les plaignants signalent, en outre, qu'il n'y a pas de recours efficaces contre les sanctions infligées par la direction. Dans certains services, des appels réglementaires sont prévus devant la Commission des relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, la KOROI, mais les plaignants trouvent cet organisme inefficace et la procédure devant lui très lente en raison du statut à mi-temps de ses membres. Les travailleurs employés aux niveaux municipal et préfectoral peuvent en appeler soit devant les commissions du personnel, soit devant des commissions locales d'équité, et les unes et les autres sont accusées d'être partiales et lentes. Dans certains cas, les plaintes peuvent être portées devant le Service national du personnel qui, selon les allégations, serait également partial. Si, d'un autre côté, les syndiqués en appellent aux tribunaux à propos de ces sanctions, il est prouvé que la procédure est à la fois très longue et très coûteuse. Des exemples sont donnés de cas pendants en première instance pendant plusieurs années et, dans un cas, en raison d'appels répétés de la part du gouvernement, il n'y a pas encore eu de décision définitive devant les tribunaux, alors que des procédures ont été entamées il y a quinze ans.
  114. 114 Dans ses réponses, le gouvernement soutient que, en vertu du droit japonais, les grèves et les autres "actes de conflit" dans les services publics sont illégaux et que les sanctions infligées suite à de tels actes illégaux ne sont que celles prévues par la loi. Le gouvernement déclare qu'on prend toujours le plus grand soin de n'infliger des sanctions qu'aux responsables des actes illégaux et que la mesure de la punition est déterminée par le degré de participation de chaque travailleur en particulier à l'acte illégal. Les grèves sont interdites dans les services publics au Japon parce que l'Etat doit assurer un service ininterrompu pour le public dans ce secteur vital pour le bien-être national et que, en tout cas, argue le gouvernement, les grèves sont injustifiées. Il déclare que les recommandations du Service national du personnel, en ce qui concerne les traitements, sont toujours mises en oeuvre rapidement et entièrement. Il explique que les recommandations dudit Service national du personnel sur les traitements sont basées sur un système en vertu duquel cet organisme enquête sur le niveau des salaires dans le secteur privé et fixe celui du secteur public en conformité. Il est donc parfois impossible de fixer les nouveaux barèmes annuels de salaire tant qu'une tendance précise ne s'est pas dégagée dans le secteur privé et des augmentations ne pourront donc être octroyées dans le secteur public qu'après avoir été accordées dans certaines industries privées. Une fois que le Service national du personnel a fait ses recommandations, toutefois, déclare le gouvernement, il n'y a jamais aucun retard dans la mise en oeuvre. Il y avait parfois des retards d'un mois environ avant 1970 mais ce n'est plus le cas aujourd'hui. Le gouvernement explique également que, dans les cas où des négociations ont lieu dans le secteur public, il doit être tenu compte des salaires payés dans les entreprises privées. Tous retards et difficultés dans la fixation de ces salaires se répercutent sur la négociation collective dans le secteur public. En outre, signale le gouvernement, des grèves sont parfois décidées longtemps avant que les négociations collectives n'aient lieu, ou sont parfois de nature politique, comme l'opposition à la guerre du Viet-Nam et aux conditions du retour d'Okinawa au Japon. Ce dernier point, déclare le gouvernement, est particulièrement vrai du JICHIRO et du NIKKYOSO.
  115. 115 Le gouvernement déclare encore que les conventions de l'OIT nos 87 et 98 ne traitent pas de la question des grèves dans les services publics et que, par conséquent, toutes les plaintes relatives aux sanctions disciplinaires dues à la participation aux grèves sont des questions qui relèvent du droit interne japonais. Le gouvernement soutient également que la raison pour laquelle des sanctions disciplinaires sont imposées de manière de plus en plus large est que les plaignants ont intensifié leurs campagnes de conflits professionnels, depuis le rapport de la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale concernant les personnes employées dans le secteur public au Japon. Il note aussi que tous les types d'actions syndicales collectives ne sont pas interdits et que des démonstrations ou des types d'actions analogues, en dehors des heures de travail et des propriétés du gouvernement, sont protégés par le droit japonais sur les syndicats.
  116. 116 Le gouvernement déclare que les conséquences financières des sanctions disciplinaires sont la suite normale de ces dernières. Les personnes engagées dans des "actes de conflit" illégaux ne sont pas payées tant que durent ces actions en vertu du principe "pas de travail pas de salaire". En outre, puisque, en s'engageant dans de telles actions, les travailleurs manifestent un moins grand sens de leurs responsabilités vis-à-vis de leur travail et du public que ceux qui restent à leur poste, il est logique que les premiers ne reçoivent pas une indemnité de bons services, à la fin de l'année, d'un montant aussi élevé que ces derniers. Puisque, également, le montant de l'augmentation annuelle est fixé par référence à l'état de service du travailleur, il est évident que celui qui a été frappé de sanctions, pour quelque cause que ce soit, ne sera pas en droit d'obtenir une somme aussi importante. La loi fixe les rapports entre les salaires et les pensions et indemnités, de telle manière qu'il est tout à fait normal que ces dernières soient affectées lorsque les salaires ne sont pas aussi hauts qu'ils pourraient l'être autrement, argue le gouvernement. Toutefois, indique le gouvernement, les travailleurs ont à leur disposition un moyen de se retrouver dans la position qu'ils auraient occupée s'ils n'avaient été frappés de sanctions. Ceci pourrait se faire par la voie de primes et d'indemnités spéciales pour des services particulièrement bons. Le gouvernement nie également que les sanctions aient une influence sur l'avancement de quelque façon que ce soit et signale que beaucoup de syndiqués sanctionnés sont mis sur les listes pour les cours de formation dont les résultats constituent la base des promotions futures. Selon le gouvernement, la pratique d'avant 1967 en ce qui concerne le ZEN-RIN-YA à propos du recouvrement du salaire normal deux ans après la mesure disciplinaire, a été adoptée à la seule initiative de l'Administration des forêts qui a décidé, en 1967, qu'il n'y avait aucune raison d'accorder un traitement spécial aux seuls employés qui avaient subi des sanctions disciplinaires, en raison de leurs activités syndicales illégales. Le ZEN-RIN-YA a demandé que cette mesure soit maintenue pour les travailleurs sanctionnés en 1965 et en 1966, et l'Administration a marqué son accord sur ce fait aux conditions indiquées dans la plainte, mais le syndicat a refusé.
  117. 117 Le gouvernement soutient que les difficultés financières dans lesquelles les syndicats se trouvent sont des questions purement internes aux syndicats et, en aucune façon, l'affaire du gouvernement.
  118. 118 Le gouvernement signale qu'il y a de nombreux moyens de recours pour les syndiqués qui se trouvent l'objet de sanctions disciplinaires injustifiées. Le gouvernement nie que le KOROI soit un organisme inefficace. Il explique qu'il s'agit d'un organe tri partite indépendant et que ceux de ses membres, au nombre de cinq, qui représentent les intérêts publics, sont nommés par le Premier ministre, avec l'agrément des deux Chambres de la Diète, sur une liste de personnes proposées par le ministre du Travail, après consultation des membres représentant les employeurs et les travailleurs. Ces derniers ont leurs propres représentants dans cet organisme, au nombre de trois chacun. Le gouvernement ajoute que, dans la pratique, les opinions des membres travailleurs et employeurs sont respectées dans la plus large mesure possible. Ces membres sont également nommés par le Premier ministre, sur recommandation des travailleurs et de la direction, respectivement. Le gouvernement défend le statut à mi-temps des membres de la KOROI en faisant valoir que, de cette manière, des personnes dont l'impartialité est connue peuvent être recrutées ailleurs que parmi les fonctionnaires ordinaires. Pour ce qui est du Service national du personnel, le gouvernement explique qu'il est composé de personnes qui se distinguent par leurs hautes qualités morales et leurs connaissances en matière d'administration du personnel, nommées par le Cabinet, avec l'approbation de la Diète, et dont deux de ses membres ne peuvent appartenir au même parti politique. Si les procédures devant les commissions du personnel et d'équité sont parfois très longues, cela est dû, dans une large mesure, au manque de coopération des syndicats qui emploient toutes sortes de moyens pour interrompre ces procédures.
  119. 119 Dans sa communication du 15 octobre 1973, le gouvernement explique que, même si le problème des sanctions disciplinaires infligées aux personnes qui participent à des "actes de conflit" illégaux n'est pas mentionné dans le rapport du Conseil consultatif sur le système du personnel dans les services publics, celles-ci sont fixées de manière appropriée. Quant aux problèmes du recouvrement des différences de salaires dues aux effets préjudiciables des sanctions sur les augmentations périodiques, des consultations ont lieu présentement, en conformité avec les termes de l'accord conclu entre le gouvernement et les syndicats en avril 1973.
  120. 120 Par ailleurs, il est intéressant de signaler, en relation avec les questions examinées, que le Conseil consultatif a recommandé que les négociations collectives sur les conditions de travail autres que la rémunération et les prestations soient encouragées dans le secteur "non opérationnel" et, dans les cas où la négociation échouerait, des moyens de règlement tels que la solution des différends par un organisme approprié devraient être examinés. En ce qui concerne la rémunération et les prestations du personnel des services publics, il faudrait avoir recours, pour l'instant, au système des recommandations du Service national du personnel. Toutefois, un système devrait être établi où les opinions tant des employés que de la direction seraient entendues avant de faire ces recommandations.
• Conclusions du comité
  121. 121 Le comité observe que cette série d'allégations a trait essentiellement aux sanctions disciplinaires prises contre les travailleurs du secteur public qui participent à des grèves interdites par la loi, ainsi qu'à la nature de telles actions.
  122. 122 Le comité a signalé, à de multiples occasions, que le droit de grève est généralement reconnu aux travailleurs et à leurs organisations en tant que moyen légitime de défense de leurs intérêts professionnels et que, s'il fait l'objet de restrictions ou même d'interdictions dans la fonction publique ou dans les services essentiels, des garanties appropriées devraient être accordées pour protéger pleinement les travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels. De l'avis du comité, ces restrictions ou ces interdictions devraient être accompagnées de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et que les sentences rendues à l'issue de ces procédures devraient être obligatoires dans tous les cas pour les parties intéressées; ces sentences devraient être appliquées entièrement et rapidement.
  123. 123 Les fonctionnaires visés par la présente plainte ne jouissent pas du droit de grève. Toutefois, les lois sur les administrations nationales et sur les administrations locales, applicables à certaines catégories de ces fonctionnaires, ne contiennent aucun système de conciliation et d'arbitrage pour la solution des conflits. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention sur les considérations et les principes exposés ci-dessus.
  124. 124 En ce qui concerne les sanctions disciplinaires infligées aux grévistes, le comité a noté, en particulier, les explications fournies par le gouvernement sur les circonstances dans lesquelles les grès ont eu lieu. Le comité considère que les grèves purement politiques et celles décidées systématiquement longtemps avant que les négociations n'aient lieu n'entrent pas dans le champ d'application des principes de la liberté syndicale. Le comité a également noté les informations fournies selon lesquelles les travailleurs frappés de sanctions retrouvaient, après deux ans, une position équivalant à celle de leurs collègues en ce qui concerne les salaires et les indemnités, et que des sanctions étaient prises un an environ après que la grève avait eu lieu. A ce propos, le comité tient à déclarer qu'il n'est pas convaincu que l'application de sanctions doive être considérée comme inévitable chaque fois qu'une grève a lieu. Le comité tient à souligner qu'une attitude souple dans l'application des sanctions peut être plus propice au développement harmonieux des relations professionnelles. Le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention sur les considérations exposées dans ce paragraphe et de rappeler la suggestion faite au gouvernement en ce qui concerne l'application des sanctions disciplinaires, en particulier en ce qui concerne les désavantages permanents dans la rémunération qui résultent de l'application de ces sanctions aux grévistes, et en ce qui concerne les conséquences préjudiciables à la carrière des intéressés qui peuvent en découler.
• Allégations relatives à des pratiques antisyndicales
• Cas no 737 (travailleurs préfectoraux et municipaux)
  125. 125 Les organisations plaignantes affirment que les syndicats affiliés au JICHIRO sont victimes de violations des droits syndicaux commises par les directeurs qui, sympathisant avec le gouvernement et les autorités des préfectures et des municipalités, se livrent à des pratiques déloyales en matière de travail. Les organisations plaignantes soutiennent ces allégations en citant plusieurs exemples, dont les suivants. Dans la préfecture de Fukuoka, les autorités révoquèrent un accord conclu avec le syndicat en vertu duquel certaines activités syndicales étaient autorisées pendant les heures de service; une réunion syndicale fut également interdite. Les autorités mirent sur pied une organisation, le "Fukuyo-kai", composée, principalement de personnes faisant partie des cadres; une discrimination en matière de salaire et d'avancement est exercée à l'égard des fonctionnaires qui n'appartiennent pas à cette organisation. Les dirigeants et les membres actifs du syndicat affilié au JICHIRO ont été transférés, sans que rien ne le justifie, et de manière désavantageuse pour eux. Certains chefs tentent d'inciter quelques fonctionnaires à se porter candidats aux élections syndicales ou font savoir qu'ils appuient le Fukuyo-kai. Dans la préfecture de Shiga, il a été créé un syndicat composé principalement de cadres; ces derniers ont distribué des formules de démission du syndicat affilié au JICHIRO et d'autres permettant de s'inscrire au nouveau syndicat. Des fonctionnaires de l'administration du personnel ont déclaré que les membres du syndicat primitif seraient défavorisés en matière d'avancement, d'autres mesures discriminatoires étant également prises contre les syndiqués dont il s'agit.
  126. 126 Le gouvernement, dans sa réponse, rejette ces allégations, signalant que, dans quelques cas, des agents d'administrations locales qui n'étaient pas d'accord avec la politique suivie par le JICHIRO se sont constitués en organisations distinctes, sans toutefois que ni le gouvernement ni les autorités locales ne soient intervenus en rien à cet égard. La loi AL interdit aux fonctionnaires d'exercer des activités syndicales pendant les heures de service, sauf dans les cas où des ordonnances locales l'autorisent. Dans la préfecture de Fukuoka, il a été adopté une ordonnance déterminant les cas dans lesquels le personnel peut exercer une activité syndicale. Il n'est pas interdit de tenir des réunions syndicales dans des locaux publics, mais il est nécessaire d'obtenir une autorisation à cet effet. L'avancement du personnel a pour base les états de service des fonctionnaires et ceux qui ont fait l'objet de mesures disciplinaires ne réunissent pas, pendant un certain temps, les conditions voulues pour bénéficier d'une promotion. Dans le cas signalé par les organisations plaignantes, les autorités n'ont pas eu l'intention de favoriser les membres du Fukuyo-kai. Pour ce qui est des transferts, ils sont organisés sur la base de l'aptitude professionnelle des intéressés, de leur ancienneté, etc., mais sans tenir compte de l'affiliation syndicale. Le gouvernement conteste que des fonctionnaires de la direction soient intervenus dans les élections syndicales et relève que tout fonctionnaire, quel que soit son grade, peut librement exprimer ses opinions en tant que citoyen. Le gouvernement conteste également que les autorités préfectorales de Shiga aient poussé les travailleurs à s'affilier au nouveau syndicat, ajoutant qu'il est impensable que des fonctionnaires exerçant des responsabilités en matière de personnel aient déclaré que les membres du syndicat des salariés seraient défavorisés en matière d'avancement. Jamais les autorités préfectorales n'ont imposé à des dirigeants ou à des membres de ce syndicat un transfert qui leur était défavorable et aucun d'entre eux n'a recouru, contre de telles mesures, à la commission locale du personnel.
  127. 127 Le gouvernement conclut en affirmant que les dispositions de la loi sur les syndicats, y compris celles qui interdisent les pratiques déloyales en matière de travail, ne sont pas applicables aux organisations du personnel des administrations locales, mais qu'en revanche la loi AL non seulement leur garantit le droit d'organisation (article 52) et le droit de négociation collective (article 55), mais encore interdit toute intervention déloyale dans l'exercice de ces droits, prévoyant que les membres du personnel ne feront l'objet d'aucune mesure défavorable motivée par le fait qu'ils sont membres d'un syndicat, qu'ils ont essayé d'en constituer un ou de s'y affilier ou qu'ils ont déployé légalement des activités en faveur d'une telle organisation (article 56). Le gouvernement et les autorités locales ont respecté ces dispositions.
• Cas no 738 (personnel enseignant)
  128. 128 Les plaignants allèguent que certaines préfectures locales continuent d'appliquer des mesures discriminatoires à l'encontre des syndiqués. En 1970, la Commission scolaire de la préfecture d'Ehime a accordé, à certaines personnes seulement, une augmentation spéciale de traitement, et une proportion étonnamment élevée (93 pour cent) de membres du NIKKYOSO n'en ont pas bénéficié, en raison de services soi-disant insuffisants. D'autres exemples de discrimination en matière de paiement des augmentations sont allégués, dans la même préfecture, pour les années 1963 et 1967 à 1969.
  129. 129 Les plaignants allèguent aussi que les autorités scolaires utilisent les transferts de personnel en tant que mesures de représailles contre des dirigeants et militants syndicaux. Ce traitement consiste à envoyer ces personnes, pendant des périodes relativement longues, dans des régions très éloignées ou à les déplacer fréquemment, en séparant souvent les couples mariés dont le mari et l'épouse sont enseignants. A titre d'exemple, les plaignants décrivent de façon très détaillée deux cas de ce genre dans le district d'Agawa, préfecture de Kochi.
  130. 130 Les plaignants allèguent que les autorités locales et le gouvernement central accordent ouvertement leur appui moral et financier aux "conseils de recherches didactiques", institués par les autorités sans consultation avec le syndicat et dirigés par le personnel de direction des écoles (principaux et directeurs); l'un de ces conseils a distribué une brochure contre le NIKKYOSO et, lors de la cérémonie d'inauguration d'un autre conseil, un discours prétendument antisyndical, dont les plaignants citent un extrait, a été prononcé par le responsable de l'enseignement de la préfecture de Fukuoka. Ces conseils, qui furent parfois créés par d'anciens membres du syndicat, affirment les plaignants, constituent une tentative officielle d'organiser un mouvement antisyndical. Tous les enseignants sont cependant tenus d'assister aux réunions des conseils.
  131. 131 Les plaignants allèguent que de nombreux membres du syndicat se sont vu refuser un jour de congé annuel payé qu'ils avaient demandé pour assister à une assemblée extraordinaire du syndicat de la préfecture de Toyama le 6 octobre 1969. La permission de s'y rendre n'a été accordée qu'à un instituteur par école, alors que de nombreuses écoles ont le droit d'être représentées par une délégation comprenant deux ou trois enseignants. Le service des écoles avait prévu une réunion sportive préfectorale pour le même jour, et comme un grand nombre d'enseignants devaient y participer, il a refusé d'accorder un congé pour assister à l'assemblée à plus d'un maître de chaque école. Les plaignants allèguent que le responsable de l'enseignement de la ville de Takaoka avait admis que cela constituait une violation des droits syndicaux. Néanmoins, quatre instituteurs qui avaient participé à l'assemblée sans congé ont reçu des avertissements écrits et ont subi, à la fin de l'année, une diminution de l'indemnité d'assiduité.
  132. 132 En ce qui concerne les augmentations spéciales, le gouvernement répond qu'elles sont données à titre gracieux et ne constituent pas un droit pour les enseignants. Il explique en détail la façon dont ces augmentations sont accordées, sur la base d'un contingent établi par le service des écoles de la préfecture pour ceux "qui ont fait preuve d'états de services particulièrement bons". Pour y avoir droit, un enseignant doit obtenir de son supérieur un certificat de bons états de services. Par ailleurs, le gouvernement affirme qu'il ne pouvait pas y avoir eu de discrimination contre des syndiqués, étant donné que le service ne connaissait même pas qui était ou n'était pas membre du syndicat. Il n'y avait pas eu de réunions entre le service et le syndicat local pendant plusieurs années, et le NIKKYOSO n'avait pas donné de listes de ses membres au service. D'après l'enquête préfectorale annuelle sur les syndicats, le syndicat des enseignants de la préfecture comprenait 1.000 membres en 1971, mais les plaignants indiquent le chiffre de 420. Seules 340 personnes avaient été exclues de l'augmentation parce qu'elles avaient eu de mauvais états de services. D'autres ont été exclues à cause de longues absences ou pour d'autres raisons importantes, comme les sanctions disciplinaires. Les 138 membres du syndicat qui ont été exclus, selon les plaignants, représentent tout au plus 37,4 pour cent de 340 et non pas 93 pour cent comme il est allégué par les plaignants.
  133. 133 En outre, le gouvernement explique que les transferts de personnel dont il est fait état dans la plainte ont été effectués dans le cadre d'un programme d'ensemble d'échange de personnel dans le district d'Agawa, programme qui a été établi sur la base de l'efficacité de l'enseignement, de l'équilibre en matière de personnel et des besoins individuels, et qui était motivé, en partie, par le fait que dans ce district 60 pour cent des enseignants ont leur principale base d'attache dans la ville de Kochi, tandis que 54 pour cent des écoles primaires et secondaires sont situées dans des régions éloignées. Certaines personnes devaient inévitablement être envoyées dans ces écoles depuis la ville de Kochi. Les transferts n'ont rien à voir avec les activités syndicales, affirme le gouvernement, qui précise que tous efforts ont été faits pour ne pas séparer les familles. Dans quelques-uns des cas particuliers cités, la véritable difficulté résidait dans le fait que certains services locaux des écoles désiraient se débarrasser de ces personnes en raison de leurs mauvaises relations avec des parents et d'autres membres du personnel. D'autres transferts de personnel ont également été effectués en raison de la nécessité qu'il y avait à envoyer dans certaines écoles des enseignants possédant des spécialisations particulières.
  134. 134 Au sujet des conseils de recherche, le gouvernement explique que la principale fonction de ces conseils est, comme leur nom l'indique, la recherche. Ce ne sont pas des syndicats, et leurs objectifs sont absolument différents de ceux d'organisations comme le NIKKYOSO. Les prospectus distribués à l'inauguration du Conseil de recherches didactiques de la ville de Kita-Kyushu ne contenaient aucune allusion antisyndicale, et, de l'avis du gouvernement, le responsable de l'enseignement de la préfecture de Fukuoka n'a pas, dans son discours d'inauguration, fait de remarques quelconques qui aient été diffamatoires pour le NIKKYOSO. La littérature antisyndicale mentionnée dans la plainte n'a pas été distribuée par le conseil ni utilisée à l'une quelconque de ses réunions. Il est vrai que les autorités de l'enseignement subventionnent ces conseils, mais il est naturel, indique le gouvernement, que de tels organismes professionnels reçoivent l'appui des autorités puisqu'elles améliorent la qualité de l'enseignement. Les consultations avec les syndicats locaux d'enseignants et le NIKKYOSO, en ce qui concerne l'établissement de ces conseils, ont effectivement eu lieu. Le gouvernement déclare que dans le cas du Conseil de recherches didactiques du service des écoles de la ville de Kita-Kyushu, le NIKKYOSO a été consulté à sept reprises, mais a refusé d'accepter que le conseil soit présidé par le président de la commission de recherche du Conseil des principaux des écoles et que les membres du Comité du conseil soient désignés par le président, et que les membres du conseil soient choisis sur la base de la structure de la recherche dans chaque école. Ce n'est que lorsqu'il devint évident que toute négociation ultérieure serait stérile que le service des écoles a procédé unilatéralement à l'inauguration du conseil.
  135. 135 Dans tous les cas, affirme le gouvernement, ces conseils sont des instruments destinés à améliorer les qualifications professionnelles du personnel enseignant dans son ensemble, et il rappelle l'avis exprimé par le Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration dans son 54e rapport selon lequel "l'élaboration des grandes lignes de la politique générale de l'enseignement ne se prête pas à des négociations collectives entre les autorités compétentes et les organisations du personnel enseignant, bien qu'il puisse être normal de consulter ces organisations à cet égard". Au sujet de la participation obligatoire aux réunions des conseils de recherche, le gouvernement indique que les fonctions des enseignants, telles qu'elles sont définies par le service des écoles de la ville de Kita-Kyushu, comprennent la tâche d'entreprendre des travaux de recherche en rapport avec leur enseignement, et c'est là une question qui relève de la politique de l'enseignement et non pas des négociations collectives. En tout cas, les sujets de recherche ne sont pas imposés unilatéralement aux enseignants, et ils ne sont établis qu'après avoir tenu compte des désirs des enseignants eux-mêmes.
  136. 136 Au sujet de l'allégation relative au refus d'accorder un congé payé pour participer à l'assemblée extraordinaire du syndicat, le gouvernement répond que cette allégation est sans fondement. Il relève que la date du 8 octobre prévue pour la réunion sportive préfectorale avait été fixée dès le 22 avril 1969. Ce n'est qu'au milieu de septembre 1969 que le syndicat a décidé de tenir son assemblée à la même date. Le service des écoles a demandé au syndicat de changer de date, surtout parce qu'il était inhabituel qu'une assemblée ait lieu un jour ouvrable. Lorsque le syndicat a refusé de changer la date, un compromis est intervenu, selon lequel un instituteur de chaque école serait autorisé à assister à l'assemblée. Le gouvernement affirme que le fait qu'au moins un instituteur de chaque école ait été autorisé à assister à l'assemblée est certainement la preuve qu'il n'existait pas de complot en vue d'une obstruction systématique des réunions du syndicat.
• Cas no 740 (personnel des administrations publiques)
  137. 137 Les organisations plaignantes affirment que les autorités ont commis divers actes de discrimination contre des syndicalistes et fournissent de nombreuses pièces à l'appui de leurs allégations. Elles signalent que le ministère des Finances a tenté, par divers moyens, de persuader des fonctionnaires de quitter le ZEN KOKUZEI (Syndicat national du personnel de l'administration fiscale) et le ZEN ZEIKAN (Syndicat général du personnel des douanes du Japon), à la suite de quoi les effectifs de ces deux organisations ont sensiblement diminué.
  138. 138 En ce qui concerne le ZEN ZEIKAN, les organisations plaignantes font état des faits suivants, dans lesquels elles voient des actes de discrimination antisyndicale. Les dispositions relatives aux augmentations spéciales de salaire ne sont pas appliquées aux membres de ce syndicat, hormis de rares exceptions. L'octroi de l'augmentation annuelle de salaire est habituellement différé en ce qui concerne les syndicalistes, sous le prétexte que leur rendement est bas. En matière de formation professionnelle, les syndicalistes qui ne sont pas considérés comme ayant des "idées modérées" ont été largement éliminés des cours de formation supérieure. Les promotions sont beaucoup moins nombreuses parmi les membres du syndicat que parmi les autres fonctionnaires. Une discrimination est également exercée contre eux en ce sens qu'on leur attribue les logements les moins confortables et qu'ils font l'objet de transferts contre leur gré. Les organisations plaignantes présentent, sous forme de tableau, des comparaisons chiffrées appuyant leurs affirmations.
  139. 139 Pour ce qui est du ZEN KOKUZEI, les organisations plaignantes citent plusieurs exemples aux termes desquels les membres de ce syndicat auraient été lésés en matière de promotion, dans les villes suivantes notamment: Osaka, Sendai, Sapporo, Nagoya, Kanazawa et Tokyo. A Osaka, les autorités auraient fait preuve de discrimination en ce qui concerne les augmentations spéciales de rémunération. A Sapporo, la discrimination antisyndicale se serait étendue au domaine de la formation professionnelle. Les organisations plaignantes citent en outre des cas précis dans lesquels des fonctionnaires supérieurs auraient tenté de convaincre certaines personnes de quitter le syndicat ou de ne pas s'y affilier. Plus loin, les organisations plaignantes signalent qu'à Nagoya les autorités se sont opposées à la diffusion de publications syndicales dans les bureaux ou à l'affichage d'avis syndicaux au tableau des annonces. Enfin, les organisations plaignantes indiquent des exemples de cas dans lesquels les autorités se sont refusées à négocier avec le syndicat sur des questions telles que l'octroi de primes, les permissions spéciales, les frais de voyage, la suppression du travail à la fois de nuit et de jour, etc. Comme pour le ZEN ZEIKAN, les organisations plaignantes communiquent divers tableaux présentant des chiffres comparatifs.
  140. 140 Evoquant le Service national du personnel, organisme chargé d'examiner les plaintes concernant les sanctions et les pratiques antisyndicales, les organisations plaignantes affirment que la procédure suivie par lui est excessivement lente. On ne reconnaît pas aux représentants syndicaux le droit de discuter avec la direction dont il s'agit les sanctions disciplinaires infligées à des syndicalistes.
  141. 141 En ce qui concerne le ZEN ZEIKAN, le gouvernement explique que ses effectifs ont diminué parce que nombre de ses membres désapprouvaient les méthodes violentes du syndicat et décidèrent de créer une autre organisation. Il réfute les diverses allégations d'attitude discriminatoire en faisant valoir: que les augmentations de salaire sont accordées sur la base des états de service des fonctionnaires; que les cours de formation professionnelle sont dispensés aux candidats choisis compte tenu de leurs besoins propres, de leur caractère et de leurs possibilités futures, mais aussi des besoins du service; que les promotions sont subordonnées à l'habileté et à des qualifications particulièrement bonnes des intéressés; qu'il n'y a pas eu de discrimination en ce qui concerne la distribution des logements; que les transferts ont pour base les impératifs de l'exercice des fonctions officielles. Dans aucun de ces cas, affirme le gouvernement, il n'a été pris de décision constituant une discrimination antisyndicale, les autorités ayant au contraire toujours respecté les dispositions légales en vigueur dans ces domaines.
  142. 142 Le gouvernement explique la diminution des effectifs du ZEN KOKUZEI en des termes similaires à ceux qu'il a utilisés à propos du ZEN ZEIKAN, attribuant la désaffection manifestée par les membres de cette organisation au raidissement de celle-ci. Pour ce qui est des allégations concernant la discrimination en matière de promotions, le gouvernement fait remarquer que ces dernières dépendent de la manière dont les fonctionnaires sont notés en ce qui concerne la personnalité, l'habileté, l'adaptation, l'exécution des tâches, etc. Cela explique qu'on trouve des fonctionnaires de la même ancienneté à différents échelons hiérarchiques. Seuls les fonctionnaires qui se sont distingués dans l'exécution de leurs tâches peuvent se voir décerner des augmentations spéciales de traitement. Quant à ceux qui doivent suivre des cours de perfectionnement professionnel, ils sont choisis sur la base de leur expérience et de leurs aptitudes. Le gouvernement relève que les autorités ignorent à quel syndicat appartiennent les fonctionnaires (exception faite des dirigeants) et que cet élément ne peut donc pas servir de base à une discrimination. C'est par simple coïncidence, estime le gouvernement, que les statistiques fournies par les organisations plaignantes correspondent aux faits allégués. Il remarque en outre qu'aucun fonctionnaire n'a présenté au Service national du personnel de plainte contre de tels faits, non plus que le syndicat.
  143. 143 Le gouvernement soumet des observations détaillées sur les allégations selon lesquelles des fonctionnaires supérieurs auraient tenté de persuader certains fonctionnaires de quitter le syndicat ou de ne pas s'y affilier. Au sujet de l'un des cas mentionnés, le gouvernement apprend qu'un instructeur en matière fiscale, à qui il appartient de conseiller les fonctionnaires, rendit visite à l'intéressé, dans l'exercice de ses fonctions ordinaires, pour parler de questions de travail et d'affaires familiales, sans l'avoir incité en aucun moment à démissionner du ZEN KOKUZEI. Le gouvernement déclare, à propos d'un autre cas, qu'il ne s'agissait pas d'un fonctionnaire supérieur qui aurait tenté, en sa qualité de représentant de l'administration, de dissuader un subalterne de s'affilier au ZEN KOKUZEI. Ce qui semble s'être passé en réalité, c'est ceci: un fonctionnaire, membre du comité exécutif d'un syndicat rival, a essayé de décourager un collègue de s'affilier au ZEN KOKUZEI. En résumé, il s'agissait là d'une question de rivalité entre syndicats, étrangère aux autorités.
  144. 144 Le gouvernement justifie l'interdiction d'une distribution de publications syndicales en disant qu'on ne saurait admettre une telle activité syndicale pendant les heures de travail. Pour ce qui est de l'affichage d'avis syndicaux, le gouvernement affirme que le tableau d'annonces, fourni par l'administration, fut retiré par elle lorsque la section syndicale ne compta plus qu'un membre pour être à nouveau installé lorsque le nombre des adhérents de ce syndicat remonta à deux personnes au moins. Pour ce qui est des allégations relatives au refus, de la part des autorités de l'administration fiscale, de négocier certaines questions, le gouvernement déclare qu'il s'agissait de sujets sur lesquels les autorités locales ne sont pas autorisées à engager de négociations collectives. Ces domaines - augmentations de salaire, changements au sein du personnel, promotions, effectifs, frais de voyage, allocations pour heures extraordinaires - sont de la compétence des autorités supérieures de l'administration fiscale, quand ils ne sont pas réglés par la législation.
  145. 145 Le gouvernement se réfère aux allégations concernant le Service national du personnel et explique que, ces dernières années, la procédure a été très lente mais que cela est dû à l'augmentation du nombre des cas collectifs auxquels a donné lieu l'activité illégale des syndicats, ainsi qu'à la complexité de ces cas. Le gouvernement explique également que les syndicats ne peuvent pas présenter de plaintes à la direction dont il s'agit, mais que les fonctionnaires peuvent être représentés, dans leurs recours individuels, par la personne de leur choix. Il est normal, précise le gouvernement, que les dirigeants syndicaux participent à l'examen des cas relatifs aux activités des syndicats.
• Cas no 743 (travailleurs de l'administration des forêts)
  146. 146 Les plaignants allèguent que l'Administration des forêts patronne un syndicat rival.au sein de son personnel.
  147. 147 Les plaignants allèguent aussi l'existence d'une tactique consistant à affaiblir le syndicat en mutant les responsables syndicaux. Les présidents des sections syndicales de district de Kikuchi et de Yatsushiro auraient été mutés sans consultation préalable avec le syndicat, en dépit d'un accord selon lequel les responsables syndicaux locaux ne pourraient être déplacés sans l'agrément du syndicat; ils étaient dans ces districts les deux seuls membres du ZEN-RIN-YA restant après la défection des autres. De même, dans la région d'Asahigawa, la tactique est de disperser les membres du syndicat, notamment les jeunes membres actifs, en les mutant en pays de montagne, ou en les affectant au service de vérification des comptes où ils sont encadrés par des membres du personnel de direction.
  148. 148 Les plaignants exposent qu'en vertu des règlements intérieurs actuels les activités syndicales ne sont permises pendant les heures de travail qu'avec l'autorisation de l'employeur. C'est là un moyen de s'ingérer dans les affaires syndicales. A Hakodate, par exemple, l'autorisation n'est donnée que si les autorités ont approuvé l'ordre du jour du syndicat ou de son comité directeur. La direction ferait preuve d'un arbitraire total dans l'octroi des congés pour activités syndicales quelle qu'en soit la nature, sans tenir compte du juste critère qui est de savoir si ces activités gêneraient ou non la marche de l'entreprise.
  149. 149 Il est en outre allégué que l'Administration se livre ouvertement à une campagne antigrève, et que, lorsqu'une grève est prévue, elle envoie à certains travailleurs des avertissements les menaçant de sanctions. Le directeur du district forestier de Teshio aurait menacé deux affiliés de licenciement au cas où ils prendraient part à d'autres grèves, et dans le district de Kanazawa un affilié a été forcé de signer un engagement de ne pas suivre à l'avenir les consignes du syndicat.
  150. 150 Le gouvernement, pour sa part, fait état des dispositions de la loi sur les relations professionnelles relatives aux pratiques déloyales du travail. Il ajoute que les relations professionnelles dans l'Administration des forêts sont bonnes et reposent sur la bonne foi et la confiance mutuelle, et il nie que l'Administration ait eu part à la constitution d'un syndicat rival, ou cherche actuellement à le favoriser, ou encore que l'Administration ait procédé à des mutations fondées sur l'affiliation syndicale des intéressés.
  151. 151 En ce qui concerne les déplacements de responsables syndicaux, le gouvernement fait observer que ces personnes étaient longtemps restées au même poste. Dès le 6 août, le ZEN-RIN-YA avait été consulté sur la mutation des intéressés, ainsi que de quelques autres responsables syndicaux. Lorsque l'accord est devenu manifestement impossible, l'Administration a ajourné l'annonce officielle de mutations et a poursuivi les négociations. Le bureau régional de l'administration et le comité directeur régional du ZEN-RIN-YA se sont rencontrés à six reprises pour discuter de la question; quand est venu le moment où les transferts ne pouvaient plus être différés, des contacts ont eu lieu au niveau supérieur, et les intéressés ont été avisés que leurs mutations seraient annoncées dès le 1er septembre. Les représentants de l'Administration n'en ont pas moins conféré deux fois encore avec le syndicat avant l'annonce officielle. Le ZEN-RIN-YA, avec l'accord de l'Administration, a saisi de la question la commission locale de médiation de Kyushu et le Koroi et, à la suggestion de ce dernier, des entretiens ont été organisés en vue de la conciliation. La commission a par la suite avisée les deux parties que la procédure de conciliation ne se prolongerait pas. Pour ménager le syndicat, l'Administration a encore différé de douze jours l'entrée en vigueur des mutations. Le gouvernement estime que le déroulement de cette affaire illustre l'entière bonne foi des autorités, et fait observer que le cas est en instance devant les tribunaux.
  152. 152 Le gouvernement fait de plus observer que seuls deux des vingt-deux responsables syndicaux du Syndicat ZEN-RIN-YA d'Asahikawa ont été transférés au service de vérification des comptes. Les autres mutés n'étant pas des responsables syndicaux, peu importait à l'Administration qu'ils soient ou non actifs en matière syndicale.
  153. 153 Le gouvernement rappelle qu'en principe les activités syndicales doivent se dérouler en dehors des heures de travail. Il arrive que l'employeur, par égard pour le syndicat, accorde à ses employés du temps libre pour les activités syndicales lorsque ces dernières coïncident inévitablement avec les heures de travail. Ce temps libre, appelé congé syndical, est une faveur et non un droit. Le gouvernement juge donc normal que l'Administration prenne un minimum de renseignements avant de l'accorder, afin de savoir si cette activité doit ou non nécessairement se dérouler pendant les heures de travail ou de voir si le temps accordé ne sera pas utilisé pour préparer ou mener des activités illégales. Il ajoute que, s'il est vrai que l'ordre du jour doive être communiqué, il n'y a pas obligation de fournir un procès-verbal détaillé des réunions, et que cela s'applique également à la région de Hakodate.
  154. 154 Selon le gouvernement, la grève étant illégale dans l'Administration des forêts, la direction a pratiquement le droit, et même le devoir, d'essayer d'empêcher de tels "actes de conflit". Le gouvernement dit avoir enquêté sur les allégations concernant les menaces qui auraient été formulées dans le district de Teshio et l'engagement qui aurait été extorqué dans le district de Kanazawa; dans le premier cas, les syndicalistes auraient été en réalité priés de dire s'ils s'étaient ou non présentés à leur travail le jour de la grève; quant à l'affaire de Kanazawa, ce serait pure invention. A la suite d'entretiens avec le ZEN-REN-YA, l'Administration des forêts aurait donné à ses agents instruction d'éclaircir tous malentendus à ce propos.
• Conclusions du comité
  155. 155 Le comité se retrouve devant des déclarations en grande partie contradictoires selon qu'elles émanent des plaignants ou du gouvernement, et il lui serait difficile d'arriver à une conclusion sur toutes les questions soulevées. Si les informations que le comité a à sa disposition sont insuffisantes dans certains des cas pour établir la preuve des allégations présentées, il semblerait que dans d'autres cas des actes antisyndicaux ont été commis, en particulier en ce qui concerne les conseils de recherches didactiques (cas no 738), ainsi que sur la base des données chiffrées qui permettent de comparer la situation des membres du Syndicat général du personnel des douanes (ZEN ZEIKAN) et du Syndicat national du personnel de l'administration fiscale (ZEN KOKUZEI) (cas no 740), d'une part, et celle des autres travailleurs, d'autre part, pour autant que ces organisations sont concernées. Le comité rappelle que la convention no 87 dispose que chaque Etat pour lequel la présente convention est en vigueur s'engage à prendre toutes mesures nécessaires et appropriées en vue d'assurer aux travailleurs le libre exercice du droit syndical. Toutefois, le comité considère que les plaintes pour des actes de discrimination antisyndicale devraient, normalement, être examinées dans le cadre d'une procédure nationale qui, outre qu'elle devrait être expéditive, devrait être non seulement impartiale mais considérée comme telle par les parties intéressées; ces dernières devront participer à cette procédure d'une façon appropriée et constructive.
  156. 156 Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention sur les considérations et les principes exposés au paragraphe précédent, et d'inviter le gouvernement à prendre les mesures qui pourraient être nécessaires pour faire en sorte qu'aucun acte de discrimination ne se produise dans le secteur public.
  157. 157 Pour ce qui est des allégations concernant les négociations collectives, le comité tient à rappeler que la convention no 98, qui traite de la promotion des négociations collectives, n'est pas applicable aux fonctionnaires qui agissent en tant qu'organes de la puissance publique. Cependant, si, en vertu de la loi ou de la pratique nationales, des négociations collectives sont menées dans le cas de ces fonctionnaires ou d'employés de l'Etat n'entrant pas dans cette catégorie, les autorités devraient avoir le droit de décider si elles entendent négocier à l'échelon national ou sur le plan local, et les travailleurs, quant à eux, le droit de choisir à leur gré l'organisation, soit de niveau national, soit de niveau local, chargée de les représenter dans les négociations.
• Allégations relatives aux commissions du personnel et aux commissions d'équité
• Cas no 737 (travailleurs préfectoraux et municipaux)
  158. 158 Les organisations plaignantes soutiennent que les commissions du personnel et les commissions d'équité sont dépourvues d'efficacité dans la protection des conditions de travail et la solution des problèmes que posent les pratiques déloyales de travail. Les fonctions de ces commissions sont les suivantes: 1) en cas de besoin, présenter chaque année des rapports sur les salaires et les conditions de travail; 2) formuler des recommandations appropriées, le cas échéant, à la demande du personnel du secteur public; 3) rendre des ordonnances sur les recours formés par des fonctionnaires frappés de mesures disciplinaires. Les commissions d'équité n'exercent que ces deux dernières fonctions. D'après les organisations plaignantes, si ces commissions ne donnent pas satisfaction, c'est pour les raisons suivantes: le nombre en est trop élevé; elles comptent trop peu de membres à temps plein; elles sont partiales; les syndicats ne peuvent les solliciter, au nom de leurs adhérents, de prendre des mesures concernant les conditions de travail. Les organisations plaignantes citent diverses recommandations formulées, en 1965, par la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale concernant les personnes employées dans le secteur public au Japon, en affirmant que le gouvernement n'a pris aucune mesure adéquate.
  159. 159 Dans sa réponse, le gouvernement se réfère à des dispositions de la loi AL concernant la désignation des membres de ces organismes, signalant que ces normes garantissent l'impartialité et la neutralité desdites commissions. La loi prévoit, notamment, que les commissaires sont désignés par le chef de l'organisme public local, avec le consentement de l'assemblée, parmi "les personnes connues pour leurs hautes qualités morales et leur intégrité, notoirement favorables aux principes de l'autonomie locale et de l'administration démocratique et efficace, et possédant de grandes connaissances et un jugement sûr en matière d'administration du personnel". Pour obtenir le concours de personnes réunissant ces conditions, il est souhaitable, affirme le gouvernement, de prévoir pour les commissaires la possibilité de travailler à temps partiel, ce qui n'empêche pas que l'examen des cas soit rapide, le travail préparatoire étant effectué par un secrétariat à temps complet. D'après le gouvernement, la lenteur des procédures devant ces commissions est due en réalité à l'attitude des syndicats eux-mêmes, qui poussent tous les syndiqués intéressés à présenter simultanément des plaintes - ce qui transforme les procédures en un moyen de négociation collective -, ainsi qu'au comportement des nombreux travailleurs qui assistent aux audiences. Le gouvernement indique aussi que, selon le système en vigueur, un syndicat en tant que tel ne peut pas soumettre aux commissions de revendications concernant l'amélioration des conditions de travail, parce que lesdites conditions concernent séparément chaque travailleur. En revanche, les délégués syndicaux peuvent présenter des revendications en qualité de représentants des travailleurs.
• Conclusions du comité
  160. 160 Le comité constate que ces allégations ont trait à des questions déjà examinées antérieurement par lui, ainsi que par la Commission d'investigation et de conciliation, et que les éléments d'information disponibles sont, pour l'essentiel, les mêmes, exception faite des explications fournies par le gouvernement au sujet de l'attitude adoptée par les syndicats et les travailleurs dans la présentation des plaintes aux commissions du personnel et aux commissions d'équité, ainsi que pendant les procédures devant ces organismes. Le comité prend note de ces explications, d'après lesquelles les lenteurs dont souffrent ces procédures seraient dues, pour une large part, au comportement des syndicats eux-mêmes et des travailleurs qui se pressent aux audiences.
  161. 161 En ce qui concerne expressément l'allégation relative à l'absence d'impartialité des commissions, le comité constate, sur la base des informations fournies par les organisations plaignantes, que, sur un total de 171 commissaires, on compte 46 juristes (y compris des anciens juges) et 109 directeurs ou anciens directeurs, cadres supérieurs ou anciens cadres supérieurs d'entreprises et de sociétés, et encore d'anciens fonctionnaires supérieurs. Ces commissaires sont tous désignés par les organismes publics locaux, qui sont les employeurs, avec le consentement des assemblées.
  162. 162 Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration de suggérer à nouveau au gouvernement d'étudier les mesures qui pourraient être adoptées pour garantir que la composition numérique des commissions reflète pleinement les intérêts en présence et d'étudier l'opportunité de prévoir que chacune des parties intéressées participe, sur un pied d'égalité, à la désignation des membres desdites commissions.
  163. 163 Pour ce qui est de l'allégation relative aux droits des syndicats à l'égard des commissions du personnel et des commissions d'équité, le comité recommande au Conseil d'administration - pour que les syndicats puissent déployer leurs activités professionnelles, et conformément aux indications de la commission d'investigation et de conciliation - de suggérer au gouvernement de prendre en considération l'adoption de mesures reconnaissant aux syndicats le droit de saisir lesdites commissions de revendications concernant les salaires et les autres conditions de travail.
• Allégations relatives au système d'enregistrement des syndicats
• Cas no 737 (travailleurs préfectoraux et municipaux)
  164. 164 Les organisations plaignantes allèguent que, en vertu de la législation, le syndicat constitué par le personnel d'une administration locale qui recruterait ses membres dans plus d'une localité ne peut obtenir son enregistrement. Le syndicat dont les membres ne sont pas tous occupés dans le même organisme public ne peut pas non plus obtenir son enregistrement. En d'autres termes, l'enregistrement est refusé au syndicat dont certains membres seraient occupés dans un organisme public local et d'autres, dans une entreprise publique locale. Le défaut d'enregistrement a pour conséquence l'impossibilité d'obtenir la personnalité juridique et, par conséquent, d'acquérir des biens immobiliers en nom propre. Un syndicat non enregistré est également défavorisé sur le plan de la négociation collective et ses dirigeants à temps complet ne peuvent pas conserver la qualité d'agents de la fonction publique. Les organisations plaignantes soutiennent que le gouvernement utilise la législation pour diviser l'organisation syndicale et elles citent plusieurs exemples illustrant les difficultés auxquelles les syndicats se heurtent et les préjudices qu'ils éprouvent dans le domaine de l'acquisition d'immeubles, des négociations collectives et du choix de leurs dirigeants.
  165. 165 Le gouvernement ne conteste pas que le système d'enregistrement des syndicats soit tel qu'il est exposé dans la plainte, mais il précise que, même si la loi accorde au syndicat enregistré certaines facilités dont ne jouissent pas d'autres organisations, syndicales ou non, les organisations non enregistrées ne subissent de ce fait aucun préjudice. Le non-enregistrement ne limite en rien un syndicat dans sa constitution, dans son fonctionnement, ni dans ses activités. Si un syndicat, pour obtenir son enregistrement, doit ne recruter ses membres que dans un organisme public local, à l'exclusion de personnes occupées dans une entreprise publique locale, c'est que les salaires et les conditions de travail sont réglés au moyen d'ordonnances locales, dans un organisme public local et par voie de convention collective dans les entreprises publiques.
  166. 166 Evoquant les difficultés et les préjudices allégués par les plaignants, le gouvernement explique, en ce qui concerne l'acquisition d'immeubles par un syndicat non enregistré, que celui-ci peut faire inscrire les biens en question conformément aux dispositions du Code civil, en créant à cet effet une personne juridique distincte. D'après le gouvernement, la qualité de personne juridique ne revêt que peu d'importance pratique pour les syndicats, comme le prouve le fait que l'immense majorité des syndicats enregistrés ne se sont pas préoccupés de l'obtenir, malgré la facilité de la formalité en question.
  167. 167 Pour ce qui est de la négociation collective, le gouvernement rappelle qu'en vertu d'une modification apportée en 1965 à la loi AL, un syndicat non enregistré a le droit de mener des négociations collectives. Les autorités locales sont tenues d'accepter toute offre de négociation faite par des syndicats enregistrés (article 55, paragraphe 1, de la loi AL); cela ne signifie cependant pas que les autorités puissent, sans motif valable, décliner l'offre de négociation des syndicats non enregistrés. En réalité, le gouvernement n'a jamais eu connaissance de ce qu'une autorité locale ne se soit jamais refusée, sans juste motif, à négocier avec un syndicat, pour la raison que celui-ci n'aurait pas été enregistré. Il ajoute que les exemples de refus de négociation indiqués par les organisations plaignantes ont trait à des cas antérieurs à la modification apportée en 1965 à la loi précitée.
  168. 168 Pour ce qui est du système de la fonction syndicale à temps plein, le gouvernement estime naturel que les dirigeants qui consacrent tout leur temps aux affaires du syndicat soient engagés par l'organisation syndicale; toutefois, il a été décidé, à titre exceptionnel, d'accorder aux syndicats enregistrés le droit d'avoir des dirigeants à temps plein qui conservent leur statut d'agents de la fonction publique, afin de maintenir des relations professionnelles harmonieuses dans un pays où, en règle générale, les syndicats sont du type "syndicats d'entreprise".
  169. 169 En ce qui concerne l'enregistrement des syndicats, le Conseil consultatif sur le système du personnel dans les services publics a recommandé que le système d'enregistrement soit maintenu, mais que, lorsqu'une organisation de travailleurs non enregistrée demande à la direction de négocier avec elle, la direction s'efforce de ne pas rejeter arbitrairement cette requête quand il n'y a pas de raison solide pour le faire. Le statut de personne juridique devrait être accordé indépendamment du système d'enregistrement.
• Conclusions du comité
  170. 170 Le comité constate que la législation contient des restrictions au sujet de l'enregistrement des syndicats des administrations locales et que ces restrictions dépendent de la structure et de la composition des syndicats. L'absence d'enregistrement d'un syndicat modifie les droits de celui-ci en matière d'acquisition d'immeubles, de négociations collectives et de choix de ses dirigeants. En ce qui concerne, en particulier, la négociation collective, le comité remarque que, aux termes de la loi AL (article 55), l'autorité compétente est "à même d'accorder une réponse" à une demande de négociation faite par une organisation enregistrée, mais qu'elle peut refuser de répondre et, par conséquent, de négocier lorsque la demande émane d'une organisation non enregistrée. Alors même que, selon les explications du gouvernement, les négociations collectives avec les syndicats non enregistrés ne semblent pas donner lieu à des difficultés et qu'il existe d'autres moyens légaux permettant à ces syndicats d'acquérir des propriétés, le système d'enregistrement a pour effet de perpétuer, parmi les organisations des fonctionnaires publics locaux, une subdivision horizontale et verticale en petites unités, comme l'avait déjà fait remarquer la Commission d'investigation et de conciliation. De plus, ce système donne lieu à des difficultés au regard des principes de la liberté syndicale énoncés dans la convention no 87.
  171. 171 Dans ces conditions, le comité recommande au conseil d'administration d'appeler l'attention du gouvernement sur l'intérêt qui s'attacherait à ce que soient étudiés les changements nécessaires pour que les travailleurs des administrations locales puissent constituer effectivement les organisations qu'ils estiment appropriées et que ces organisations possèdent pleinement les droits de promouvoir et de défendre les intérêts des travailleurs qu'elles représentent.
• Allégations relatives à la portée juridique des conventions collectives
• Cas no 737 (travailleurs préfectoraux et municipaux)
  172. 172 Les organisations plaignantes allèguent qu'aux termes de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, les travailleurs non qualifiés des entreprises publiques locales ont le droit de conclura des conventions collectives mais que, si une convention entraîne des dépenses qui ne sont pas prévues au budget de l'entreprise considérée, celle-ci ne prendra pas effet avant l'adoption des mesures nécessaires. A l'égard des autres membres du personnel des administrations locales, la loi précitée permet la conclusion de conventions collectives, dans la mesure où celles-ci ne sont pas contraires aux lois et aux règlements de l'administration locale. D'après les organisations plaignantes, ces dispositions ne garantissent pas suffisamment le droit de négociation collective et entravent souvent le développement harmonieux des relations professionnelles.
  173. 173 Dans sa réponse, le gouvernement se réfère tout d'abord au droit de négociation des agents des administrations locales qui ne sont pas occupés dans une entreprise publique locale et qui ne sont pas non plus des travailleurs non qualifiés. La rémunération et les conditions de travail des personnes dont il s'agit sont fixées par voie d'ordonnances, et tout accord écrit entre une organisation du personnel et les autorités d'un organisme public local n'entrera en vigueur que s'il n'est pas en contradiction avec de telles ordonnances ou avec d'autres règlements. Ensuite, pour ce qui est du personnel des entreprises publiques locales et des travailleurs non qualifiés, le gouvernement explique qu'ils peuvent conclure des conventions collectives sur telle ou telle condition de travail mais que, si une de ces conventions était contraire aux ordonnances dans le cadre desquelles elle a été conclue ou si elle impliquait des dépenses non prévues au budget, les autorités locales soumettraient à l'assemblée un projet de décision portant modification ou abrogation des ordonnances pertinentes, afin d'éliminer de telles contradictions, ou bien demanderaient à l'assemblée d'approuver les crédits supplémentaires voulus.
• Conclusions du comité
  174. 174 Le comité remarque que les membres du personnel des administrations locales qui agissent en tant qu'organes de la puissance publique possèdent le droit de négociation collective dans certaines limites, bien qu'aux termes de l'article 6 de la convention no 98 ils auraient pu se voir refuser le bénéfice des mesures que le gouvernement doit adopter en vertu de l'article 4 de la même convention pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation des procédures de négociation volontaire en vue de régler les conditions d'emploi au moyen de conventions collectives. Dans ces conditions, le comité estime que le gouvernement n'a pas agi de manière incompatible avec la convention no 98 et, par conséquent, il recommande au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi de sa part.
  175. 175 Pour ce qui est du personnel des entreprises publiques locales et des travailleurs non qualifiés, le comité constate que l'application des conventions collectives qui pourraient être conclues est subordonnée à l'approbation de l'assemblée locale à la distribution de fonds, si les budgets pertinents ne prévoient pas les crédits voulus. A cet égard, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel les conventions collectives librement conclues devraient être appliquées rapidement.
• Allégations relatives au droit d'organisation du personnel du service de lutte contre l'incendie
• Cas no 737 (travailleurs préfectoraux et municipaux)
  176. 176 Dans leur communication du 10 février 1973, les organisations plaignantes allèguent que le personnel local des services de lutte contre l'incendie n'a pas le droit de former des syndicats, parce que le gouvernement l'assimile au personnel de la police. Elle énumèrent les droits que la loi accorde aux pompiers en cas d'incendie, comme de limiter la circulation des véhicules, d'exiger la collaboration des citoyens et de pénétrer chez des particuliers, tout en signalant qu'il existe une grande différence entre ces pouvoirs et ceux qu'exerce la police. D'après les organisations plaignantes, le droit, pour les pompiers, de s'organiser en syndicat est parfaitement compatible avec la nécessité, pour eux, de maintenir la discipline dans l'exercice de leurs fonctions.
  177. 177 Le gouvernement indique, dans sa réponse, qu'il a toujours estimé que les services de lutte contre l'incendie devaient être considérés comme répondant à la définition de la police et qu'en vertu de l'article 9 de la convention no 87 c'est la législation nationale qui doit déterminer si le personnel de ce service possède le droit de se syndiquer. Le service de lutte contre l'incendie vise, comme la police, à maintenir la sécurité et l'ordre publics. Le service de lutte contre l'incendie a pour fonctions de prévenir les incendies et de les combattre, de réduire au minimum les dommages provoqués par les inondations, etc., les fonctions de la police étant de protéger les droits individuels et la liberté, ainsi que de maintenir l'ordre et la sécurité. La police et le service de lutte contre l'incendie coopèrent et les activités de l'une complètent celles de l'autre. Le gouvernement confirme ce qui est dit, dans la plainte, des pouvoirs appartenant aux pompiers tout en indiquant qu'ils n'ont pas le droit de porter ou d'utiliser des armes, ni le droit d'arrêter quiconque ou d'effectuer un contrôle de police. Le gouvernement fait remarquer que dans le passé le comité a considéré que le personnel du service de lutte contre l'incendie était comparable à celui de la police (12e rapport, cas no 60, paragr. 33-36, et 54e rapport, cas no 179, paragr. 93 et 94).
  178. 178 Pour ce qui est de la discipline, le gouvernement ajoute qu'il est généralement reconnu que, pour que le service de lutte contre l'incendie utilise son personnel et son équipement de façon efficace et remplisse convenablement ses fonctions, il lui faut maintenir une discipline rigide et agir rapidement en imposant des mesures ayant force obligatoire. Ces fonctions spécifiques semblent foncièrement incompatibles avec le droit d'organisation qui repose sur l'hypothèse d'une opposition entre les travailleurs et la direction. En outre, comme les employés publics locaux en général, qui ne possèdent pas actuellement le droit de grève, ainsi que cela a déjà été dit, organisent de façon répétée des grèves illégales, sous la conduite du JICHIRO, causant ainsi bien des difficultés à la population, rien ne garantit que, s'il bénéficiait du droit d'organisation, le personnel du service de lutte contre l'incendie parviendrait à conserver la discipline stricte qui est actuellement la sienne et à assurer convenablement la lutte contre les incendies, sans se mettre en grève.
  179. 179 En ce qui concerne le personnel du service de lutte contre l'incendie, le Conseil consultatif sur le système du personnel dans les services publics a recommandé que le système actuel en vertu duquel il lui est interdit de s'organiser soit maintenu, pour l'instant, mais qu'une étude soit faite par la suite, en prêtant attention aux délibérations ultérieures de l'OIT.
• Conclusions du comité
  180. 180 Le comité prend note des points de vue exprimés par les organisations plaignantes et par le gouvernement et il croit comprendre que ce dernier s'oppose au droit d'organisation du personnel du service de lutte contre l'incendie, surtout parce qu'il redoute que l'exercice de ce droit porte atteinte à la discipline indispensable à l'exécution de ce service et qu'il aboutisse à des déclarations de grève. Le comité estime que le droit d'organisation et le droit de grève sont deux choses distinctes et que le premier n'entraîne pas forcément le second, comme le prouve le cas des agents de la fonction publique et des travailleurs des services essentiels. De plus, en ce qui concerne la situation pratique dans ce domaine, es grèves peuvent se dérouler sans que les travailleurs qui les font soient syndiqués, comme l'indique le gouvernement lui-même à propos du personnel d'un service donné de lutte contre l'incendie. Dans les rapports antérieurs auxquels le gouvernement se réfère, le comité a traité le personnel du service de lutte contre l'incendie dans un contexte plus général, en analysant des allégations sur le refus du droit d'organisation dans les services publics. Par la suite, le Japon a ratifié la convention no 87 et la question spécifique du service de lutte contre l'incendie a été examinée par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations. Le comité recommande, en ce qui concerne les allégations relatives au droit d'organisation du personnel du service de lutte contre l'incendie qui, au Japon, tout en ayant des caractéristiques spéciales, ne fait partie ni de la police ni des forces armées, de signaler au gouvernement l'opinion exprimée par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations d'après laquelle les termes de la convention no 87 ne permettent pas l'exclusion de cette catégorie de travailleurs du droit d'organisation sur la base de l'article 9 de la convention, mais de rappeler aussi que le droit d'organisation et le droit de grève sont deux choses distinctes et que le premier n'entraîne pas forcément le second.
• Allégations relatives au personnel auxiliaire de la justice
• Cas no 740 (personnel des administrations publiques)
  181. 181 Les organisations plaignantes expliquent que, bien que les employés des tribunaux appartiennent au service spécial de la fonction publique, la loi AN s'applique généralement, mutatis mutandis, aux questions concernant le statut juridique desdits employés des tribunaux ainsi qu'à ses conditions de travail. La Cour suprême du Japon exerce les trois fonctions suivantes: a) l'administration de la justice; b) la fonction d'un employeur par rapport aux employés des tribunaux; c) la fonction d'un organe neutre chargé de régler les différends relatifs à une pratique déloyale en matière de travail ou à des actes de discrimination antisyndicale. Les organisations plaignantes soutiennent que, de la sorte, la Cour suprême peut, en sa qualité d'employeur, infliger des sanctions disciplinaires ou commettre des pratiques déloyales et que, dans cette éventualité, le personnel ne peut recourir qu'à la même Cour, en sa capacité d'administrateur de la justice. Les organisations plaignantes soutiennent que ce système est un défi à la justice et que l'oppression est une des caractéristiques marquantes de l'attitude de la Cour suprême agissant en tant qu'employeur, et elles se réfèrent, à titre d'exemple, à l'interdiction d'exercer des activités syndicales dans les bâtiments judiciaires ainsi qu'à l'interdiction d'arborer, pendant les heures de travail, des rubans reproduisant une consigne syndicale.
  182. 182 Le gouvernement, dans sa réponse, ne conteste pas la description faite des fonctions de la Cour suprême, en précisant que celle-ci occupe une place spéciale dans les organes de l'Etat et qu'elle doit maintenir, dans ses fonctions judiciaires comme dans ses fonctions administratives, une indépendance totale à l'égard d'autres organismes. Cette indépendance serait battue en brèche si les conflits relatifs à des fonctionnaires de l'administration judiciaire devaient être soumis à un autre organisme, comme le voudraient les organisations plaignantes. Le gouvernement ajoute que, pour examiner les plaintes des fonctionnaires en question, la Cour constitue des commissions dont certains membres n'appartiennent pas au pouvoir judiciaire, les autres étant choisis parmi les fonctionnaires de l'ordre judiciaire qui n'exercent pas de responsabilités en matière d'administration du personnel. En prenant ses décisions, la Cour tient dûment compte des opinions exprimées par les commissions dont il s'agit. Par conséquent, dit le gouvernement, on ne saurait prétendre que ces fonctionnaires soient démunis de moyens de défense et qu'ils ne puissent faire respecter leurs droits. Pour ce qui est des activités syndicales exercées dans les bâtiments judiciaires, le gouvernement soutient qu'elles doivent être réduites au minimum et que la politique suivie à cet égard est souple, dans la pratique. Quant à l'interdiction d'arborer des rubans reproduisant des consignes syndicales, le gouvernement signale qu'il s'agit là d'une activité syndicale interdite pendant les heures de travail et contraire aux obligations des fonctionnaires. Dans le cas évoqué par les organisations plaignantes, les fonctionnaires n'ayant pas donné suite à l'ordre d'enlever lesdits rubans firent l'objet d'avertissements tantôt verbaux, tantôt écrits, ce qui ne constitue pas une sanction disciplinaire.
• Conclusions du comité
  183. 183 Le comité recommande au conseil d'administration de prendre note des informations fournies par le gouvernement et d'exprimer le voeu que le système en vigueur pour l'examen des plaintes permette d'éviter que des actes de discrimination antisyndicale se produisent à l'encontre des employés des tribunaux.
• Allégations relatives au droit de grève
• Cas no 741 (travailleurs des imprimeries d'Etat, de la monnaie et de la régie des alcools)
  184. 184 Les plaignants affirment qu'en tant que salariés d'entreprises publiques nationales, ils sont visés par les dispositions de la loi RPSPEN et de la loi AN, en vertu desquelles des travailleurs sont privés du droit de grève. Ils prétendent qu'étant donné qu'il leur est interdit de recourir légalement à la grève, ils sont en permanence défavorisés par rapport à leur employeur.
  185. 185 Les plaignants font valoir que les arrêts de travail à l'Office de la monnaie, dans les imprimeries de billets de banque et de timbres-poste et dans les services de production et de distribution de boissons alcoolisées n'auraient pas de répercussions directes sur le bien-être du grand public ou sur la vie de la nation.
  186. 186 Le gouvernement déclare que la situation et les conditions d'emploi des travailleurs occupés dans les entreprises nationales sont déterminées par la loi AN, mais qu'étant donné que ces entreprises ont un caractère commercial, les relations professionnelles de ces salariés ne relèvent pas de la loi AN, mais de la loi RPSPEN. En vertu de l'article 17 de cette dernière, tout type de grève est interdit et, aux termes de son article 18, toute personne engagée dans une telle action peut être licenciée. En vertu de l'article 82 de la loi sur la fonction publique, tout salarié auquel elle s'applique, qui se serait livré à des actions directes illicites, y compris toute forme de grève, peut être licencié, suspendu de ses fonctions ou blâmé ou encore subir une réduction de salaire.
  187. 187 Le gouvernement souligne que l'OIT a toujours eu pour politique de considérer que la convention no 87 ne traitait pas du droit de grève dans la fonction publique. Il relève donc que le problème soulevé par les plaignants concerne non pas la violation de la convention no 87, mais l'interprétation et l'application des lois nationales.
  188. 188 Le gouvernement explique que le droit de grève n'est pas accordé aux travailleurs de ces trois entreprises publiques en raison à la fois de la nature particulière de celles-ci et du caractère spécial que les relations professionnelles y revêtent. De ce fait, les différends impliquant ces salariés sont portés pour conciliation, médiation ou arbitrage devant la KOROI, dont les décisions sont obligatoires pour les deux parties.
• Cas no 742 (travailleurs de la régie nationale des monopoles)
  189. 189 Les plaignants déclarent que le ZEN-SEMBAI représente 34.000 travailleurs du tabac et du sel, industries qui, au Japon sont exploitées par la Régie nationale des monopoles, société d'Etat dont les revenus sont versés au Trésor. La loi RPSPEN - qui interdit aux travailleurs de s'engager dans des "actes de conflit" - est applicable aux travailleurs de la Régie nationale des monopoles, puisque celle-ci est une société publique. Cette interdiction, selon les plaignants, est contraire aux principes énoncés dans les conventions internationales du travail nos 87 et 98.
  190. 190 Les plaignants allèguent que, bien que jouissant du droit d'organisation et de négociation collective, comme de celui de conclure des conventions collectives dans certaines limites, ils ne bénéficient pas du droit de grève, ce qui les prive de la possibilité de mener avec la direction - sur un pied d'égalité - des négociations sur les salaires, sur les programmes de réorganisation ou de nationalisation industrielle, ou encore sur les conditions générales de travail et que, partant, celles-ci sont maintenues à des niveaux inférieurs à celles de travailleurs exerçant des activités comparables dans le secteur privé.
  191. 191 Les plaignants affirment que les salariés du tabac et du sel ont exactement les mêmes tâches que de nombreux travailleurs du secteur privé (dans les industries alimentaires notamment) et que ceux-ci jouissent du droit de grève. En outre, dans l'industrie du tabac, le personnel des sous-traitants du secteur privé (chargé des livraisons et des ventes au détail) jouit également du droit de grève. Les plaignants soulignent le fait que dans d'autres pays, où l'industrie du tabac est un monopole d'Etat (Autriche, France, Italie, par exemple), les travailleurs de cette branche d'activité ont le droit de grève. Aussi, déclarent les plaignants, aucune considération rationnelle ne justifie l'interdiction des grèves par la Régie nationale des monopoles.
  192. 192 Dans sa réponse, le gouvernement explique que la Régie nationale des monopoles est une société d'Etat instituée et régie par ses propres statuts, indépendante de l'Etat qui, toutefois, lui fournit son capital, ce qui fait que son budget est soumis au contrôle et à l'approbation de la Diète.
  193. 193 Le gouvernement fait observer que la politique déclarée de l'OIT a toujours été que les gouvernements ayant ratifié les conventions nos 87 et 98 ne sont pas tenus d'accorder le droit de grève aux travailleurs du secteur public.
  194. 194 Bien que les travailleurs n'aient pas le droit de grève, déclare le gouvernement, il existe des procédures spéciales satisfaisantes destinées à régler les différends du travail, et il est toujours possible de recourir à la KOROI - commission d'arbitrage tripartite, fonctionnant indépendamment du gouvernement et dont les sentences lient les deux parties. Des négociations collectives satisfaisantes se sont poursuivies sur les conditions de travail et sur la réorganisation et la nationalisation des industries du sel et du tabac et, sur la base de ces négociations, des conventions collectives ont été conclues entre la Régie et le Syndicat. En outre, les travailleurs des sociétés de droit public bénéficient, en ce qui concerne leur statut et leurs conditions de services, de garanties dont ne jouissent pas les travailleurs du secteur privé. Le gouvernement fait observer que, une fois surmontées les difficultés financières de l'après-guerre, il a toujours respecté et appliqué les sentences de la KOROI.
  195. 195 Le gouvernement n'est pas d'avis que la situation soit analogue entre les travailleurs de la Régie et le personnel du secteur privé. Il avance que les monopoles du sel et du tabac constituent une importante source de recettes pour l'Etat et que toute baisse de recettes due à des différends du travail se répercute directement sur la situation financière de l'Etat et des administrations locales (les recettes tirées de la Régie correspondent à 3,7 pour cent des recettes annuelles de l'impôt et à 2,7 pour cent des recettes annuelles des administrations locales). En outre, le gouvernement fait valoir que l'Etat est, du fait même du monopole dont il dispose, tenu d'assurer un approvisionnement régulier - à des prix stables - de tabac et de sel et que cette dernière denrée, tout au moins, est indispensable dans la vie courante de la nation. Il soutient que l'établissement de comparaisons avec d'autres pays est source d'erreur, en raison des différences fondamentales de culture et de traditions. Le gouvernement estime que, pour tous ces motifs, les travailleurs des sociétés publiques ne devraient pas bénéficier du droit de grève.
  196. 196 En ce qui concerne le droit de grève dans le secteur "opérationnel", trois opinions divergentes ont été exprimées au Conseil consultatif sur le système du personnel dans les services publics. Il y eut toutefois accord unanime sur la nécessité de procéder à une étude approfondie de la question concernant l'organisation et le fonctionnement des sociétés publiques et des entreprises publiques nationales et locales.
• Conclusions du comité
  197. 197 Le comité a toujours été d'avis que les allégations relatives au droit de grève ne sont pas en dehors de sa compétence dans la mesure où elles concernent l'exercice des droits syndicaux. Il a toujours estimé, en tant que principe général, que le droit de grève est généralement reconnu aux travailleurs et à leurs organisations en tant que moyen légitime de défense de leurs intérêts professionnels; néanmoins, il a également indiqué que le droit de grève peut être restreint ou interdit dans certaines entreprises ou services considérés comme essentiels, au sens strict de ce terme, pour autant que les travailleurs bénéficient d'une protection adéquate, de manière à compenser les restrictions qui auraient ainsi été imposées à leur liberté d'action en ce qui concerne les différends survenus dans lesdites entreprises ou lesdits services.
  198. 198 En particulier, dans un cas antérieur se rapportant au Japon, qui avait également trait aux monopoles du tabac et des alcools, le comité avait recommandé au Conseil d'administration, d'une part, de signaler à l'attention du gouvernement qu'il ne paraîtrait pas approprié que toutes les entreprises d'Etat soient placées sur le même pied, en ce qui concerne les restrictions portées au droit de grève, sans que la législation distingue entre celles qui sont vraiment essentielles, parce que l'interruption de leur fonctionnement peut être nuisible au public, et celles qui ne le sont pas d'après ce critère et, d'autre part, de suggérer au gouvernement d'examiner cet aspect de la question. La Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale concernant les personnes employées dans le secteur public au Japon a exprimé le même avis dans son rapport (paragraphe 2139). Elle a également indiqué qu"'on ne saurait admettre que les activités de toutes les sociétés publiques et de toutes les entreprises publiques nationales et locales soient également essentielles. Dans celles qui ont un caractère moins essentiel, l'intérêt public n'exige pas que toutes les grèves soient uniformément interdites" (paragraphe 2136).
  199. 199 Le comité estime que le gouvernement n'a pas établi de façon convaincante que l'Office de la monnaie, le Service des imprimeries d'Etat et les monopoles d'Etat des alcools, du sel et du tabac constituent des services réellement essentiels, d'après le critère énoncé ci-dessus. Bien que l'on puisse affirmer que des arrêts de travail provoqués par les travailleurs intéressés puissent gêner le public, il ne parait pas possible de soutenir qu'ils pourraient causer un préjudice grave à l'intérêt général. En conséquence, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations et les principes exposés ci-dessus et sur l'intérêt qu'il y aurait à réexaminer la situation en ce qui concerne le droit de grève des travailleurs de ces entreprises d'Etat.
• Allégations concernant l'affaiblissement de la procédure de négociation collective
• Cas no 743 (travailleurs de l'administration forestière)
  200. 200 Les plaignants allèguent qu'ils s'étaient mis d'accord avec la direction de l'Administration sur des unités de négociations collectives appropriées, en tenant compte de la nature particulière et de l'implantation géographique des activités de cette administration. Or, sous prétexte de centralisation de l'Administration du travail, l'Administration refuserait de négocier collectivement à l'échelon local avec les unités précédemment convenues. Les plaignants voient là une mesure visant à réduire l'activité syndicale.
  201. 201 Les plaignants allèguent aussi que l'Administration est lente à honorer les conventions collectives et que, en ce qui concerne l'amélioration du sort des journaliers, elle a mis six ans à tenir ses engagements. De plus, l'Administration refuserait de négocier sur la rémunération à la pièce et sur les points de rassemblement et de dispersion des travailleurs.
  202. 202 Le gouvernement répond que le système de négociation collective dans les entreprises nationales est régi par la loi RPSPEN, dont l'article 8 dispose que "les questions portant sur la gestion et l'exploitation des sociétés publiques et des entreprises nationales seront exclues de la négociation collective". Il fait valoir que la gestion et l'exploitation de ce genre d'entreprises doivent être conformes aux règlements émanant de la volonté populaire et confiées à des personnes capables d'en assumer la responsabilité devant la communauté nationale entière, ce qui explique que les syndicats eux-mêmes ne puissent pas négocier collectivement sur les questions concernant la gestion et l'exploitation de ces organismes, ni subordonner le règlement de ces questions aux dispositions d'instruments ayant force de loi comme les conventions collectives. Il est toutefois de pratique établie que les conditions de travail proprement dites soient l'objet de négociations collectives. Le gouvernement nie que l'Administration des forêts ait violé la convention collective régissant la négociation collective; le fait est que, dans le cadre d'un effort d'uniformisation des conditions à l'échelon national, l'Administration a dénoncé en trois occasions des conventions collectives dont les dispositions étaient contraires à la loi. Le gouvernement fait observer que nombre de ces conventions avaient été conclues avant que la loi RPSPEN ne soit rendue applicable aux travailleurs des forêts domaniales. Il importait donc de les abroger une fois cette loi étendue à l'Administration des forêts.
  203. 203 Le gouvernement affirme que les efforts tendant à améliorer les conditions des journaliers n'ont jamais cessé. Leurs salaires ont augmenté chaque année plus rapidement que ceux des mensualisés. Ils reçoivent les mêmes éléments accessoires de rémunération que les mensualisés. Une convention collective régit la détermination des salaires pour le travail aux pièces: le tarif unitaire est établi en divisant le salaire quotidien stipulé dans la convention par la prestation type de travail effectué dans la journée. Cette prestation type est un quota de production fixé par le directeur de district en fonction des conclusions d'un comité composé de représentants de la direction et des travailleurs; ce n'est que si le comité n'arrive pas à s'accorder sur des conclusions que le directeur de district peut fixer lui-même la prestation qui lui parait la plus équitable et raisonnable.
  204. 204 Le gouvernement fait de plus observer que les chantiers forestiers sont très dispersés, que leur emplacement peut souvent changer, et qu'il est donc difficile de vérifier l'assiduité des travailleurs; c'est pourquoi il faut déterminer des points de contrôle. Là où la main-d'oeuvre doit se rendre au travail à pied, ces points sont fixés de concert par la direction et les travailleurs; là oh l'Administration met des autocars à la disposition des travailleurs, le pointage des arrivées et des départs se fait au chantier même. Des négociations collectives sont en cours pour régler la situation des travailleurs dont le domicile est très éloigné des chantiers.
• Cas no 744 (travailleurs du ministère de l'Agriculture et des Forêts)
  205. 205 Les organisations plaignantes relèvent qu'en vertu de l'article 108 de la loi AN, elles ne peuvent ni mener des négociations collectives ni conclure de conventions collectives, mais elles soulignent qu'auparavant, le ministère reconnaissait certains interlocuteurs à différents échelons et qu'il agissait conformément aux conclusions mises au point lors des négociations menées auxdits échelons. Cependant, une instruction du vice-ministre aurait supprimé les négociations au niveau local à partir du 22 septembre 1970, en sorte que même les conditions de travail locales ne peuvent plus être négociées sur le plan local. Les organisations plaignantes affirment que cette instruction a été donnée dans le dessein d'entraver les activités syndicales, en renforçant l'organisation de l'administration du personnel au sein du ministère et en intensifiant la centralisation.
  206. 206 Les organisations plaignantes affirment qu'en vertu de cette instruction, la Direction peut refuser les négociations ou les modifier, si l'ordre du jour, le nombre des négociateurs et le lieu des négociations ne sont pas conformes à l'instruction du vice-ministre. Elles affirment aussi que le gouvernement fait preuve d'un formalisme juridique excessif en matière de négociation collective.
  207. 207 Le gouvernement explique que des négociations collectives ont lieu, en fait, dans environ 1.600 organes subordonnés du ministère. Le ZENNORIN négocie à trois niveaux différents. Toutefois, étant donné qu'une grande partie des conditions de travail du personnel des administrations nationales sont fixées par la loi, la capacité de négociation des organes subordonnés est limitée, tout comme celle du ministère lui-même. De plus, les organes subordonnés du ministère ne peuvent négocier les questions échappant à leur compétence, ni les questions relatives à l'administration et au fonctionnement des services gouvernementaux. La notification préalable de l'ordre du jour, du lieu des négociations, du nombre des négociateurs, etc., est prévue dans la loi AN elle-même (article 108-5, paragraphe 5), qui prévoit également (ibid, paragraphe 7), que la négociation peut être interrompue lorsqu'elle ne remplit pas ces conditions. Ces normes ont été introduites pour éviter le désordre dans les négociations, car de tels désordres ont causé des troubles par le passé. Le ministère n'a cependant nulle intention de restreindre les activités de manière déraisonnable, contrairement à ce que prétendent les organisations plaignantes. Le gouvernement ajoute que si le vice-ministre a publié cette instruction, définissant les nouvelles procédures de négociation, c'est parce que le Syndicat n'avait pas accepté l'offre du ministère de négocier sur ce point.
  208. 208 Quant à la négociation collective dans le secteur "opérationnel", le Conseil consultatif sur le système du personnel dans les services publics a recommandé que les directions des trois sociétés publiques, des cinq entreprises nationales et des entreprises publiques locales reçoivent une compétence plus grande pour négocier avec leurs employés et aient le pouvoir de conclure des accords sur autant de questions qu'il est possible. En ce qui concerne les négociations collectives dans le secteur "non opérationnel", voir le paragraphe 120.
  209. 209 En ce qui concerne les rapports entre les questions relevant de la gestion et l'exploitation, d'une part, et les conditions de travail, d'autre part, le Conseil consultatif a recommandé que les conditions de travail affectées par les décisions sur la gestion et l'exploitation soient aussi matière de négociations professionnelles.
• Conclusions du comité
  210. 210 En ce qui concerne les allégations relatives aux unités de négociation dans l'Administration des forêts, le comité rappelle l'opinion qu'il a déjà exprimée au paragraphe 188 f) du 54e rapport (cas no 179 relatif au Japon) et selon laquelle, bien que les administrations aient le droit de décider si elles entendent négocier à l'échelon national ou à l'échelon régional, les travailleurs devraient avoir le droit de choisir l'organisation chargée de les représenter, à quelque échelon que se déroulent les négociations.
  211. 211 En ce qui concerne les allégations relatives au refus de l'Administration des forêts de négocier collectivement sur certaines questions, le comité rappelle l'opinion exprimée par la Commission d'investigation et de conciliation aux paragraphes 2229 et 2231 de son rapport, selon laquelle l'application de l'article 8 de la loi RPSPEN, invoqué par le gouvernement, peut donner lieu à de graves difficultés dans la pratique. La commission ajoutait: "Il est certaines questions qui, manifestement, relèvent au premier chef ou essentiellement de la gestion et de l'exploitation des affaires du gouvernement; ces questions peuvent raisonnablement être considérées comme étrangères au champ des négociations. Il est également évident que certaines autres questions se rapportent au premier chef ou essentiellement aux conditions d'emploi. Il convient de reconnaître toutefois qu'il est bien des questions qui affectent à la fois la gestion et l'exploitation, et les conditions d'emploi." La commission en donnait pour exemple la question des effectifs et des transferts de personnel, et le Comité de la liberté syndicale y ajoute, dans le cas présent, celle des points de rassemblement et de dispersion et surtout celle de la rémunération des travailleurs aux pièces. Le comité prend note de ce que l'Administration des forêts a entamé avec le ZEN-RIN-YA des négociations sur les questions autres que les simples "conditions de travail" telles qu'elles sont définies à l'article 8 de la loi RPSPEN en vue de renforcer la confiance mutuelle et d'améliorer les communications entre travailleurs et direction.
  212. 212 Le comité recommande au conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations émises ci-dessus en ce qui concerne les questions à traiter dans les négociations collectives, et d'exprimer l'espoir que les autorités compétentes seront toujours guidées par un souci de bonne foi et de raison lorsqu'il s'agira de déterminer l'étendue des questions qui, relevant à proprement parler de la "gestion et de l'exploitation", sont exclues de la négociation collective.
  213. 213 En ce qui concerne les allégations relatives au droit des travailleurs du ministère de l'Agriculture et des Forêts de mener des négociations collectives au niveau local, le comité observe que, sur la base des informations disponibles, de telles négociations collectives se déroulent en fait, conformément à certaines règles de procédure, dans des domaines où les départements locaux du ministère sont compétents. Le comité tient à rappeler que la convention no 98, qui concerne la promotion des négociations collectives, n'est pas applicable aux fonctionnaires qui agissent en tant qu'organes de la puissance publique.
• Allégations relatives à l'ingérence dans les activités syndicales
• Cas no 744 (travailleurs du ministère de l'Agriculture et des Forêts)
  214. 214 Les organisations plaignantes allèguent que le syndiqué qui désire se livrer à une activité syndicale pendant les heures de service doit demander un congé payé et que la direction a tendance à le lui refuser; elle observe la même attitude à l'égard des "brèves absences" pour activité syndicale pendant les heures de travail, même si celles-ci n'entravent nullement le service.
  215. 215 De plus, ajoutent les organisations plaignantes, les autorités mènent ouvertement une campagne contre la grève et, dans quelques cas, elles ont menacé certains syndiqués de les renvoyer s'ils continuaient à faire grève.
  216. 216 Le gouvernement répond que les congés payés sont toujours accordés sauf s'ils peuvent nuire au bon fonctionnement du service. Ainsi, lorsqu'un grand nombre d'employés ont demandé congé d'une manière concertée, pour se livrer à des "actes de conflit", le congé, a été refusé parce qu'il aurait gravement entravé le service. A son article 17-2, paragraphe 6, le règlement du service national du personnel permet aux dirigeants syndicaux de prendre, aux fins d'activités syndicales, un congé sans traitement de trente jours par an. Le gouvernement déclare que le ministère de l'Agriculture et des Forêts n'a jamais eu connaissance de difficultés dues à ce système et survenues par le passé. Le gouvernement conteste également que des syndicalistes déterminés aient été menacés de renvoi.
• Conclusions du comité
  217. 217 Le comité prend note que la principale question en cause a trait au congé pour activités syndicales pendant les heures de travail. Le comité a pris note, en particulier, des informations soumises par le gouvernement et, à la lumière de ces informations, il recommande au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi de sa part.

B. B. Conclusions du comité

1. 218. Etant donné toutes ces circonstances, le comité soumet au Conseil d'administration certaines recommandations, tant au sujet des questions individuelles examinées dans le rapport qu'au sujet des cas dans leur ensemble.

Recommandation du comité

1. 219. Pour ce qui est des questions individuelles, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne l'allégation d'ingérence dans les activités syndicales, de décider, eu égard aux considérations formulées au paragraphe 217 ci-dessus, que cette question n'appelle pas un examen plus approfondi;
   • b) en ce qui concerne les allégations relatives aux sanctions disciplinaires infligées aux grévistes, d'attirer l'attention sur les considérations et principes exposés aux paragraphes 122 à 124 et de rappeler la suggestion faite au gouvernement en ce qui concerne l'application de telles sanctions, en particulier en ce qui concerne les désavantages permanents dans la rémunération qui résultent de l'application desdites sanctions aux grévistes, de même que les conséquences préjudiciables à la carrière des travailleurs intéressés qui peuvent en découler;
   • c) en ce qui concerne les allégations relatives à des pratiques antisyndicales, d'attirer l'attention sur les considérations et les principes exposés au paragraphe 155 et d'inviter le gouvernement à prendre les mesures qui pourraient être nécessaires pour faire en sorte qu'aucun acte de discrimination antisyndicale ne se produise dans le secteur public;
   • d) en ce qui concerne les allégations relatives aux commissions du personnel et aux commissions d'équité:
   • i) de suggérer à nouveau au gouvernement d'étudier les mesures qui pourraient être adoptées afin de s'assurer que la composition numérique des commissions reflète pleinement les intérêts en présence et d'étudier l'opportunité de prévoir que chacune des parties intéressées participe, sur un pied d'égalité, à la désignation des membres desdites commissions;
   • ii) de suggérer au gouvernement de prendre en considération l'adoption de mesures reconnaissant aux syndicats le droit de saisir lesdites commissions de revendications concernant les salaires et les autres conditions de travail;
   • e) en ce qui concerne les allégations relatives au système d'enregistrement des syndicats, d'appeler l'attention du gouvernement sur l'intérêt qu'il y aurait à étudier les changements nécessaires pour que les travailleurs des administrations locales puissent constituer effectivement les organisations qu'ils estiment appropriées et que ces organisations possèdent pleinement les droits de promouvoir et de défendre les intérêts des travailleurs qu'elles représentent;
   • f) en ce qui concerne les allégations relatives à la portée juridique des conventions collectives,
   • i) au sujet des membres du personnel des administrations locales qui ont le statut d'agents de la fonction publique, de décider, compte tenu des considérations figurant au paragraphe 174, que cette question n'appelle pas un examen plus approfondi de sa part;
   • ii) en ce qui concerne le personnel des entreprises publiques locales et les travailleurs non qualifiés, d'attirer l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel les conventions collectives librement conclues devraient être appliquées rapidement;
   • g) en ce qui concerne les allégations relatives au droit d'organisation du personnel du service de lutte contre l'incendie qui, au Japon, tout en ayant des caractéristiques spéciales, ne fait partie ni de la police, ni des forces armées, de signaler au gouvernement l'opinion exprimée par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations d'après laquelle les termes de la convention no 87 ne permettent pas l'exclusion de cette catégorie de travailleurs du droit d'organisation sur la base de l'article 9 de la convention, mais de rappeler aussi que le droit d'organisation et le droit de grève sont deux choses distinctes et que le premier n'entraîne pas forcément le second;
   • h) en ce qui concerne les allégations relatives aux employés des tribunaux, de prendre note des informations fournies par le gouvernement et d'exprimer le voeu que le système en vigueur pour l'examen des plaintes permette d'éviter que des actes de discrimination antisyndicale se produisent à l'encontre de ces employés;
   • i) en ce qui concerne les allégations relatives au droit de grève des travailleurs de l'Office de la monnaie, du Service des imprimeries d'Etat et des monopoles d'Etat des alcools, du sel et du tabac, d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations et les principes énoncés aux paragraphes 197 à 199 et sur l'intérêt qu'il y aurait à réexaminer la situation en ce qui concerne le droit de grève des travailleurs de ces entreprises d'Etat;
   • j) en ce qui concerne les allégations relatives à l'affaiblissement de la procédure de négociation collective, d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations énoncées au paragraphe 211 en ce qui concerne l'étendue des questions qui doivent être couvertes par la négociation collective, et d'exprimer l'espoir que les autorités compétentes seront toujours guidées par un souci de bonne foi et de discernement lorsqu'il s'agira de déterminer l'étendue des questions qui, relevant à proprement parler de la "gestion et de l'exploitation", sont exclues de la négociation collective.
2. 220. Pour ce qui est des cas dans leur ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration de prendre note avec intérêt des développements récents mentionnés dans l'introduction du présent rapport et d'exprimer l'espoir que le gouvernement adoptera les mesures appropriées, en conformité avec les recommandations du Conseil consultatif sur le système du personnel des services publics, et qu'il tiendra compte des considérations et des principes exprimés par le comité dans le présent rapport.