Definitive Report - Report No 142, 1974

Case No 745 (Japan) - Complaint date: 22-FEB-73 - Closed

1. 117. Diverses organisations syndicales ont présenté une série de plaintes contenant des allégations relatives à la violation des droits syndicaux dans le secteur public au Japon. Neuf de ces cas ont été examinés par le comité à sa 65e session (novembre 1973) et les considérations qu'il a formulées à ce sujet figurent aux paragraphes 95 à 335 de son 139e rapport, approuvé par le Conseil d'administration à sa 191e session (Genève, novembre 1973).
2. 118. Les autres allégations sont très semblables à celles des cas mentionnés ci-dessus et doivent être replacées dans le même cadre d'évolution des relations professionnelles dans le secteur public au Japon que celles qui ont été décrites aux paragraphes 97 à 103 du 139e rapport. A cet égard, il est particulièrement important de rappeler les délibérations et recommandations du Conseil consultatif sur le système du personnel dans les services publics qui sont décrites dans ce rapport.
3. 119. Le comité a pris note avec intérêt de l'évolution qui s'est produite et a examiné les différentes allégations en se référant dans chaque cas aux recommandations du Conseil consultatif comme indiqué au paragraphe 103 du 139e rapport, le but que poursuit le comité n'est pas seulement de signaler les anomalies qui peuvent exister dans les relations professionnelles du secteur public, mais avant tout de contribuer, par ses recommandations, à l'instauration au Japon d'une atmosphère de confiance et de compréhension réciproques et à la solution de problèmes existants, au moyen d'un système de normes et de procédures adéquates.
4. 120. Les plaintes examinées dans le présent rapport ont été présentées par le Conseil général des syndicats du Japon (SOHYO) conjointement avec les syndicats suivants aux dates indiquées: le Syndicat japonais des professeurs du second cycle (NIKKOKYO) le 22 février 1973 (cas no 745); la Confédération japonaise des syndicats de travailleurs des transports municipaux (TOSHIKOTSU) le 25 avril 1973, à laquelle s'était associée la Fédération internationale des ouvriers du transport, dans une communication en date du 11 juillet 1973 (cas no 753); et le Syndicat national des travailleurs du Service des eaux (ZENSUIDO) le 25 avril 1973 (cas no 755).
5. 121. Ces plaintes ont été transmises au gouvernement qui a fait parvenir ses observations à ce sujet dans des communications en date du 14 août 1973, lesquelles ont été suivies d'informations complémentaires en date des 15 octobre 1973 et du 8 janvier 1974.
6. 122. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations relatives aux sanctions disciplinaires infligées aux grévistes

• Cas nos 745, 753 et 755
  123. 123 Les allégations et les réponses concernant ces cas sont très semblables à celles qui ont été analysées en détail dans le 139e rapport, aussi peut-on se reporter à ce document. En substance, les plaignants allèguent qu'ils ont été contraints d'entreprendre des grèves ainsi que d'autres "actes de conflit" pour améliorer leurs salaires et leurs conditions de travail, même si ces actes sont interdits par les lois qui régissent l'emploi dans le secteur public au Japon. Ils allèguent que les autorités publiques ont entrepris d'infliger des sanctions disciplinaires toujours plus lourdes aux travailleurs engagés dans "les actes de conflit" professionnels. Les sanctions causent des préjudices particuliers, allèguent les plaignants, en raison des effets permanents qu'ils ont sur leur rémunération, effets qui sont décrits en détails par les plaignants.
  124. 124 La position du gouvernement est que le personnel de la fonction publique a le devoir de servir l'ensemble de la population, et c'est la raison pour laquelle la loi interdit de faire grève dans ces services. Si les membres des syndicats continuent de violer la loi, soutient le gouvernement, il n'est que juste qu'ils soient punis, et les types de sanctions qui leur sont imposées (congédiement, suspension, réduction de salaire et blâme) sont simplement ceux qui sont prévus par les législations pertinentes. En ce qui concerne les désavantages économiques permanents causés par ces sanctions disciplinaires, le gouvernement affirme qu'ils résultent de la structure salariale actuelle du Japon. En outre, en ce qui concerne les motivations sous-jacentes de ces grèves, le gouvernement affirme qu'elles sont souvent inspirées par des motifs politiques. A cet égard, le comité souhaite rappeler qu'il a déjà exprimé l'avis, à l'occasion de cas précédents, que les grèves de caractère purement politique ne rentraient pas dans le cadre des principes de la liberté syndicale.
  125. 125 En ce qui concerne la substance des allégations, le comité rappelle, comme dans son 139e rapport (paragraphe 122), qu'il a signalé, à de multiples occasions, que le droit de grève est généralement reconnu aux travailleurs et à leurs organisations en tant que moyen légitime de défense de leurs intérêts professionnels et que, s'il fait l'objet de restrictions ou même d'interdictions dans la fonction publique ou dans les services essentiels, des garanties appropriées devraient être accordées pour protéger pleinement les travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels. De l'avis du comité, ces restrictions ou ces interdictions devraient être accompagnées de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et que les sentences rendues à l'issue de ces procédures devraient être obligatoires dans tous les cas pour les parties intéressées; ces sentences devraient être appliquées entièrement et rapidement.
  126. 126 Les fonctionnaires visés par la présente plainte ne jouissent pas du droit de grève. Toutefois, les lois sur les administrations nationales et sur les administrations locales, applicables à certaines catégories de ces fonctionnaires, ne contiennent aucun système de conciliation et d'arbitrage pour la solution des conflits. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations et les principes exposés ci-dessus.
  127. 127 En ce qui concerne les sanctions disciplinaires infligées aux grévistes, le comité tient à déclarer qu'il n'est pas convaincu qu'infliger des sanctions doit être considéré comme inévitable chaque fois qu'une grève a lieu. Le comité a déjà souligné qu'une attitude souple dans l'application des sanctions peut être plus propice au développement harmonieux des relations professionnelles et il recommande au Conseil d'administration de rappeler la suggestion faite au gouvernement en ce qui concerne l'application des sanctions disciplinaires, en particulier en ce qui concerne les désavantages permanents dans la rémunération qui résultent de l'application de ces sanctions aux grévistes, et en ce qui concerne les conséquences préjudiciables à la carrière des intéressés qui peuvent en découler.
• Allégations relatives à des pratiques antisyndicales
• Cas no 745 (professeurs du second cycle)
  128. 128 Le NIKKOKYO allègue que certains de ses membres ont fait l'objet de brimades sous forme de transferts et décrit sept cas survenus à la préfecture de Hokkaido. Dans plusieurs cas, ces transferts supposaient la séparation de couples mariés et la mutation de responsables et de militants syndicaux locaux, sans consultation du syndicat local. La plainte cite en particulier le cas du Lycée du second cycle de Muroran Sakae où chaque année, pendant quatre années consécutives, le responsable syndical de l'Ecole avait été muté.
  129. 129 Le NIKKOKYO soutient en outre que les responsables de l'enseignement profitent des "conférences de recherche pédagogique" obligatoires pour tenir des propos hostiles au syndicalisme, tout en refusant de reconnaître que les conférences pédagogiques, organisées par le syndicat, constituent un exercice valable de recherche pédagogique. A l'occasion d'une de ces réunions d'étude obligatoires, organisées par le Bureau de l'enseignement de la préfecture de Shiga, le directeur adjoint de la section des enseignants du Bureau aurait dit : "Les syndicats qui voient juste se retirent l'un après l'autre du SOHYO." D'autre part, des professeurs se sont vu infliger des sanctions disciplinaires pour n'avoir pas assisté à ces réunions, aussi bien que pour avoir suivi les conférences de recherche pédagogique organisées par le NIKKOKYO et le NIKKYOSO (le Syndicat du personnel enseignant du Japon).
  130. 130 Le gouvernement explique que, depuis 1965, le Conseil de l'enseignement de Hokkaido a mis sur pied une nouvelle politique de transfert de personnel fondée sur le désir de favoriser la rotation du personnel entre les districts urbains et les régions isolées, d'éviter, en règle générale, d'affecter à la même école des enseignants ayant d'étroits liens de parenté entre eux et de lutter contre "l'immobilité de l'administration du personnel" en favorisant le transfert des enseignants qui ont passé plus de dix ans dans la même école. Tous les cas cités par les plaignants sont justifiés par l'application de cette nouvelle politique et, à Muroran Sakae par exemple, il s'est trouvé que chacun des responsables syndicaux avait déjà enseigné dans la même école pendant plus de dix ans.
  131. 131 En ce qui concerne les conférences de recherche pédagogique, le gouvernement explique que les responsables de l'enseignement au Japon accordent une place très importante à la formation des enseignants en cours d'emploi. Les réunions d'étude sont donc obligatoires car elles constituent une partie essentielle de la formation professionnelle. En ce qui concerne les déclarations antisyndicales qui auraient été prononcées à l'occasion d'une de ces réunions par le directeur adjoint de la section du personnel enseignant de la préfecture de Shiga, elles ont été, explique le gouvernement, citées hors de leur contexte. Les "conférences de recherche pédagogique", organisées par le syndicat, font étroitement partie des activités syndicales et des affaires de ces organisations, aussi les autorités administratives ne peuvent-elles leur reconnaître la qualité d'un service de formation officiel des enseignants en cours d'emploi. Par conséquent, bien que les syndicalistes aient toute latitude pour organiser des conférences d'étude pédagogique de ce genre ou pour y participer, ils ne peuvent s'attendre à être rémunérés pour ces activités (article 55-2(6), loi sur les administrations locales). De même, si pour participer à ces réunions les enseignants manquent à leur devoir, il est normal qu'ils soient frappés de sanctions conformément à la loi.
  132. 132 Le comité prend note des allégations et des réponses du gouvernement à ce sujet. Il note que l'exposé des faits et les vues exprimées par les parties sont, dans une large mesure, contradictoires et qu'il lui serait difficile de parvenir à une conclusion sur les questions soulevées. Toutefois, le comité tient à formuler certaines considérations d'ordre général sur ces questions.
  133. 133 En ce qui concerne les transferts de personnel, le comité tient à rappeler que le principe en vertu duquel un travailleur ou un dirigeant syndical ne doit pas subir de préjudice en raison de ses activités syndicales n'implique pas nécessairement que le fait de bénéficier d'un mandat syndical confère à son titulaire une immunité contre tout licenciement éventuel. Il est évident, néanmoins, qu'une politique délibérée de mutations fréquentes des responsables syndicaux peut porter gravement préjudice au bon déroulement des activités syndicales. A ce sujet, le comité exprime l'espoir que toute mutation réalisée ne constitue ni une discrimination, ni une mesure antisyndicale.
  134. 134 En ce qui concerne les "conférences de recherche pédagogique", le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle celles-ci constituent une partie intégrante et nécessaire de la formation professionnelle continue du personnel enseignant. Néanmoins, étant donné que ces réunions sont obligatoires, le comité suggère aux autorités compétentes de tenir ce fait présent à l'esprit et d'avoir soin d'éviter de tenir des propos qui pourraient être jugés comme hostiles au syndicalisme ou interprétés comme ayant un effet d'intimidation sur ceux qui sont obligés d'assister à ces réunions.
  135. 135 De façon plus générale, le comité désire souligner une fois encore que les plaintes pour des actes de discrimination antisyndicale devraient, normalement, être examinées dans le cadre d'une procédure nationale qui, outre qu'elle devrait être expéditive, devrait être non seulement impartiale mais considérée comme telle par les parties intéressées; ces dernières devraient participer à cette procédure d'une façon appropriée et constructive.
  136. 136 Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention sur les considérations et les principes exposés au paragraphe précédent, et d'inviter le gouvernement à prendre les mesures qui pourraient être nécessaires pour faire en sorte qu'aucun acte de discrimination ne se produise à l'encontre des professeurs du second cycle au Japon.
• Allégations relatives au refus de négocier collectivement
• Cas no 745 (professeurs du second cycle)
  137. 137 Les plaignants allèguent qu'en dépit des demandes répétées des syndicats, les bureaux de l'enseignement locaux ont refusé d'engager des négociations collectives au sujet des problèmes de personnel tels que les transferts. Le syndicat plaignant allègue en outre que, bien que ses membres relèvent de bureaux de l'éducation locaux ou préfectoraux, les conditions de travail réelles des enseignants, y compris leur rémunération, la durée du travail et les affectations de personnel, sont, sinon déterminées, du moins fortement influencées par le ministère de l'éducation. Néanmoins, ce dernier continue à refuser de négocier avec le NIKKOKYO.
  138. 138 A ce sujet, le gouvernement répond que l'article 55 de la loi sur les administrations locales prévoit que seules les conditions de travail des salariés peuvent être négociées et que les questions telles que les mutations et les nominations de personnel ne sont pas considérées comme relevant de la catégorie des conditions de travail, mais comme des questions "touchant à la gestion et au fonctionnement du service" et ne peuvent faire l'objet de négociation. Le gouvernement précise que ce n'est pas le ministère de l'éducation mais les bureaux de l'éducation locaux qui emploient les membres du NIKKOKYO et affirme qu'en conséquence toute négociation collective menée entre le ministère et le NIKKOKYO serait inappropriée. Cependant, il ajoute qu'en réalité le NIKKOKYO est souvent consulté sur des questions touchant à la formulation de la politique du ministère et annexe à sa communication un tableau indiquant que, pendant l'année 1973, douze réunions portant essentiellement sur les conditions de rémunération et de travail ont eu lieu entre le NIKKOKYO et des cadres du ministère.
  139. 139 En ce qui concerne les allégations relatives au niveau auquel doivent avoir lieu les négociations collectives, le comité note que des négociations collectives proprement dites ne peuvent être engagées au niveau national, mais que de fréquents entretiens ont eu lieu à ce niveau entre le ministère et le NIKKOKYO. Le comité souhaite rappeler son opinion selon laquelle quel que soit le niveau auquel ont lieu les négociations collectives, les travailleurs devraient être autorisés à choisir comme ils l'entendent les organisations par lesquelles ils seront représentés lors de ces négociations.
  140. 140 Pour ce qui est des allégations relatives au refus de négocier collectivement sur certaines questions, le comité souhaiterait rappeler le point de vue exprimé par la Commission d'investigation et de conciliation aux paragraphes 2229 et 2231 de son rapport, selon lesquels l'application des dispositions telles que celles de l'article 55(3) de la loi sur les administrations locales, invoquées par le gouvernement, peut donner lieu à des difficultés dans la pratique. Toujours selon la commission: "Il est certaines questions qui, manifestement, relèvent au premier chef ou essentiellement de la gestion et de l'exploitation des affaires du gouvernement; ces questions peuvent raisonnablement être considérées comme étrangères au champ des négociations. Il est également évident que certaines autres questions se rapportent au premier chef ou essentiellement aux conditions d'emploi. Il convient de reconnaître toutefois qu'il est bien des questions qui affectent à la fois la gestion et l'exploitation, et les conditions d'emploi." La commission citait ensuite à titre d'exemples les questions des effectifs et des transferts de personnel.
  141. 141 Le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations susmentionnées en tenant compte de la portée des questions qui doivent faire l'objet de négociations collectives et d'exprimer l'espoir que les autorités compétentes seront toujours guidées par un souci de bonne foi et de raison lorsqu'il s'agira de déterminer l'étendue des questions qui, relevant à proprement parler de la "gestion et de l'exploitation", sont exclues de la négociation collective.
• Allégations relatives au droit de grève
• Cas no 753 (travailleurs des transports municipaux)
  142. 142 Le TOSHIKOTSU est une fédération des syndicats des travailleurs des transports qui est organisée par les travailleurs des entreprises de transports publics appartenant aux municipalités et exploitées, par elles, dans les zones urbaines du Japon.
  143. 143 Le syndicat souligne que les transports publics au Japon sont assurés pour la plupart par des compagnies privées et que les transports publics municipaux ne représentent qu'une partie seulement de l'ensemble des services de transports de chacune des zones métropolitaines. C'est pourquoi, de l'avis des plaignants, une grève dans le secteur privé perturbe beaucoup plus gravement la vie de la population et entraîne des difficultés plus grandes pour la collectivité qu'une grève des employés du secteur public. Néanmoins, ces derniers n'ont pas le droit de faire grève alors que ce droit existe dans le secteur privé.
  144. 144 Le syndicat allègue que le niveau des salaires de ses membres est extrêmement bas et que les travailleurs sont très préoccupés par les programmes de réorganisation et de nationalisation mis sur pied par les autorités locales et soutenus par le gouvernement central. Ces programmes auraient entraîné, selon les plaignants, la mise à pied d'un grand nombre de personnes, sans compter que, lorsqu'il est décidé de nationaliser les services de transport d'une localité déterminée, aucun relèvement de salaire ne peut être accordé sans l'approbation du ministère de l'Autonomie (ministère des Administrations locales). A son tour, cette mesure aurait contribué à élargir l'écart entre les travailleurs des transports du secteur public et ceux du secteur privé. Pour toutes ces raisons, les plaignants estiment qu'ils doivent avoir la possibilité de faire grève pour défendre leurs intérêts.
  145. 145 Le gouvernement répond que les services publics de transport local, composés principalement d'autobus, de métros et de trams, constituent un secteur clé du réseau de transport urbain et transportent à eux seuls quelque 11 millions de personnes par jour. Dans les grandes métropoles, telles que Tokyo, Yokohama, Nagoya, Kyoto, Osaka et Kobe, un nombre considérable de passagers est transporté par les entreprises publiques locales et par conséquent le rôle de ces entreprises est très important. A Nagoya et à Kyoto, par exemple, les pourcentages de passagers transportés par les entreprises publiques locales sont respectivement de 54,3 pour cent et de 43,0 pour cent, tandis que dans les autres villes le pourcentage est, selon le gouvernement, de 30 pour cent. Ainsi, des grèves organisées dans ce secteur causeraient de sérieux inconvénients pour le public.
  146. 146 Le gouvernement explique que le rôle des entreprises publiques de transport local est particulièrement important dans les services d'autobus. Ces services représentent quelque 60 pour cent du total des opérations réalisées par les entreprises. Les autobus des entreprises publiques transportent 86,1 pour cent de la population utilisant l'autobus à Nagoya, le pourcentage à Kyoto est de 83,8 pour cent et à Tokyo même, il est de 42,4 pour cent. Ainsi, selon le gouvernement, les entreprises publiques locales peuvent être considérées comme plus importantes que les opérations privées, en particulier dans des centres importants tels que les villes de Sapporo (66,1 pour cent), de Sendai (78,3 pour cent), d'Akita (73,2 pour cent) et de Kagoshima (92,0 pour cent). De plus, le gouvernement déclare que ces services publics de transport local ne couvrent pas seulement les centres urbains, mais aussi les faubourgs et, dans de nombreux cas, ils constituent les seuls moyens de transport pour le public.
  147. 147 Le gouvernement déclare également que le problème du droit de grève n'est pas traité par les conventions internationales du travail nos 87 et 98 et qu'il s'agit d'une question purement interne intéressant le gouvernement du Japon. Conformément à l'article 11(l) de la loi sur les entreprises publiques locales, les grèves des employés du secteur public local, par exemple des membres du TOSHIKOTSU, sont absolument interdites.
  148. 148 Le gouvernement affirme également que dans le processus de nationalisation de l'industrie, il a veillé à ce que des négociations suffisantes aient été menées entre le personnel et la direction et qu'en conséquence "il n'y a pas eu de violation des droits légitimes des parties". Le gouvernement ajoute que les rémunérations des employés des entreprises publiques locales sont relevées chaque année pour tenir compte de la hausse du coût de la vie (depuis 1967 ces majorations ont été en moyenne de 10 % par an) et si le réajustement des salaires est parfois retardé, cela s'explique par la situation financière particulièrement précaire de certaines entreprises de transports locales. Lorsqu'il en est ainsi, les réajustements de salaires ont lieu avec effet rétroactif jusqu'à la date du réajustement recommandé. Le gouvernement souligne également que le niveau de rémunération des employés des entreprises publiques locales est supérieur à celui des employés municipaux qui sont titulaires de postes administratifs.
  149. 149 Le comité a toujours considéré que les allégations concernant le droit de grève n'échappent pas à sa compétence dans la mesure où elles mettent en cause l'exercice des droits syndicaux. Il a considéré, en tant que principe général, que le droit de grève doit être généralement reconnu aux travailleurs et à leurs organisations comme un moyen légitime de défense de leurs intérêts professionnels, mais il a également indiqué que lorsque le droit de grève a été restreint ou interdit dans certaines entreprises ou services considérés comme essentiels, au sens strict du terme, les travailleurs devaient bénéficier d'une protection adéquate de manière à compenser les restrictions qui auraient été imposées à leur liberté d'action en ce qui concerne les différends survenus dans lesdites entreprises ou lesdits services.
  150. 150 Plus particulièrement, dans un cas antérieur concernant le Japon, le comité avait recommandé au Conseil d'administration de signaler à l'attention du gouvernement qu'il ne paraîtrait pas approprié que toutes les entreprises d'Etat soient placées sur le même pied en ce qui concerne les restrictions apportées au droit de grève, sans que la législation distingue celles qui sont vraiment essentielles, parce que l'interruption de leur fonctionnement peut être nuisible au public, et celles qui ne le sont pas d'après ce critère.
  151. 151 Dans le présent cas, le comité note que si les entreprises de transports publiques locales ne représentent pas l'ensemble des services de transports publics dans les grandes municipalités du Japon, elles constituent néanmoins, selon les informations fournies par le gouvernement, un secteur clé du réseau de transport urbain. Il ne semble donc pas que d'importantes actions de grève puissent avoir lieu dans ces entreprises publiques de transport local sans qu'il en résulte de graves préjudices pour le public.
  152. 152 Le comité recommande donc au Conseil d'administration d'attirer l'attention sur les principes et les considérations exposés aux paragraphes 149 à 151 ci-dessus.

Recommandation du comité

1. 153. En ce qui concerne les questions individuelles soulevées par les plaignants, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne les allégations relatives aux sanctions disciplinaires infligées aux grévistes, d'attirer l'attention sur les considérations et les principes exprimés aux paragraphes 125 à 127 ci-dessus et de rappeler les suggestions faites au gouvernement au sujet de l'application des sanctions disciplinaires, en particulier en ce qui concerne les désavantages permanents qui résultent de l'application de ces sanctions aux grévistes, de même que les conséquences préjudiciables à la carrière des travailleurs intéressés qui peuvent en découler;
   • b) en ce qui concerne les allégations relatives aux pratiques antisyndicales, d'attirer l'attention sur les considérations énoncées aux paragraphes 133 à 135 ci-dessus et d'inviter le gouvernement à veiller à ce qu'aucun acte de discrimination ne se produise à l'encontre des professeurs du second cycle au Japon;
   • c) en ce qui concerne les allégations relatives au refus de négocier collectivement, d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations énoncées au paragraphe 140 et d'exprimer l'espoir que les autorités compétentes seront toujours guidées par un souci de bonne foi et de raison lorsqu'il s'agira de déterminer l'étendue des questions qui, relevant à proprement parler de la "gestion et de l'exploitation", sont exclues de la négociation collective;
   • d) en ce qui concerne les allégations relatives au droit de grève des travailleurs des entreprises de transports publics appartenant aux municipalités et exploitées par elles, d'attirer l'attention sur les principes et considérations énoncés aux paragraphes 149 à 151.
2. 154. En ce qui concerne les cas dans leur ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration d'exprimer l'espoir que le gouvernement adoptera les mesures appropriées, en conformité avec les recommandations du Conseil consultatif sur le système applicable au personnel dans les services publics, et qu'il tiendra compte des principes et considérations exprimés par le comité dans le présent rapport.