Definitive Report - Report No 187, November 1978

Case No 792 (Japan) - Complaint date: 05-JUN-74 - Closed

1. 69. La plainte conjointe du Conseil général des syndicats du Japon (SOHYO), du Syndicat du personnel enseignant du Japon (NIKKYOSO), du Secrétariat professionnel international de l'enseignement (SPIE) et de la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante est contenue dans une communication adressée au Directeur général en date du 5 juin 1974. Des informations complémentaires présentées à l'appui de la plainte étaient contenues dans trois communications conjointes du SOHYO et du NIKKYOSO datées du 2 et du 31 juillet 1974 et du 15 avril 1975. D'autres informations ont été transmises par le SOHYO dans une communication datée du 28 janvier 1975. La plainte a reçu l'appui de la Fédération internationale syndicale de l'enseignement dans une communication adressée directement au BIT.
2. 70. La plainte et les informations complémentaires ont été transmises au gouvernement, qui a fait parvenir ses observations à ce sujet dans six communications datées du 17 octobre 1974, du 30 janvier, du 17 mars, du 21 avril, du 24 septembre 1975 et du 20 octobre 1978.
3. 71. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 72. A sa session de novembre 1975, le comité avait ajourné l'examen de l'affaire à la demande des organisations plaignantes. Depuis lors, il avait, à chacune de ses sessions, ajourné de nouveau l'examen du cas, toujours à la demande des plaignants.
2. 73. Le comité a été informé par une communication du 17 mars 1978 émanant de la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante que le NIKKYOSO désirait voir la plainte examinée le plus tôt possible. Dans ces conditions, vu en particulier le temps écoulé depuis le dépôt de la plainte, les organisations plaignantes ont été invitées à transmettre, si elles le souhaitaient, toute information complémentaire ou plus récente qui pourrait être utile, tout renseignement fourni devant bien entendu être communiqué au gouvernement pour observations conformément à la procédure établie.
3. 74. Les plaignants ont, dans une communication ultérieure, en date du 24 avril 1978, faite au nom du SOHYO et du NIKKYOSO, informé le comité qu'ils n'avaient pas de renseignements supplémentaires à fournir sur ce cas.
4. 75. Le gouvernement qui avait également été invité à transmettre des observations complémentaires sur la plainte les a fournies dans une communication du 20 octobre 1978.
   • Allégations des plaignants
5. 76. Les plaignants déclaraient que le premier jour de la grève déclenchée par le NIKKYOSO le 11 avril 1974, la police et les services du Procureur général avaient procédé dans tout le pays à une vaste opération, préméditée et coordonnée, de perquisitions et de saisies. Les plaignants donnaient des informations détaillées sur 964 descentes de police qui avaient eu lieu dans tout le pays, y compris au siège du NIKKYOSO, aux sièges de douze syndicats d'enseignants de préfecture, au domicile privé de dirigeants syndicaux, etc. Les plaignants ajoutaient que, outre la saisie de plus de 26.000 documents et autres pièces, de nombreux syndiqués - plus de 17.000 en tout - avaient été invités à se présenter à la police ou au parquet pour y donner des informations sur la grève. Au 1er juin, poursuivaient les plaignants, 20 responsables syndicaux étaient en état d'arrestation.
6. 77. Les grèves menées par le NIKKYOSO, qui avaient servi de prétexte à ces mesures, n'avaient duré qu'un jour et deux heures respectivement et s'inscrivaient dans le cadre de l'offensive commune de printemps du mouvement syndical japonais. Les objectifs des enseignants, comme ceux de tous les travailleurs, étaient d'ordre professionnel et syndical, et non politiques. Les deux comités de coordination, à savoir le Shunto-Kyoto (comité d'action commune pour l'offensive de printemps), rassemblant 158 syndicats avec 8.200.000 militants et coiffant l'opération, et le Komuin-Kyoto (comité d'action commune des syndicats de la fonction publique), rassemblant 32 syndicats avec environ 2 millions de militants et intégré au précédent, avaient formulé les revendications communes suivantes: enrayer l'inflation et assurer le niveau de vie des petits salariés et des personnes âgées; augmenter les salaires d'au moins 30.000 yen (compte tenu de la hausse des prix qui avait atteint 26,3 pour cent au cours de l'année précédente) et instituer un régime satisfaisant de salaire minimum; stabiliser l'emploi et prévenir le chômage; rétablir le droit de grève; réduire la durée du travail; améliorer radicalement le système des pensions et de réparation des accidents du travail.
7. 78. Outre ce programme commun, le NIKKYOSO avait les buts de grève suivants: augmentation de salaire d'au moins 40.000 yen (le chiffre absolu est supérieur à celui des revendications communes, mais le pourcentage est le même); suspension des mesures disciplinaires prises contre les grévistes; amélioration des conditions de travail des enseignants, avec réduction des frais de manuels et autres.
8. 79. Les syndicats du Komuin-Kyoto avaient décidé de lancer une consigne de grève d'une journée pour le 11 avril 1974 et d'une demi-journée pour le 13 avril de la même année. Dans le cas du NIKKYOSO, la grève du 13 avril ne devait durer que deux heures.
9. 80. Les plaignants signalaient qu'au plus fort de l'offensive de printemps du 11 avril, 5.450.000 travailleurs appartenant à 99 syndicats nationaux étaient en grève. Non seulement le NIKKYOSO avait les mêmes buts légitimes de grève que les autres syndicats, mais sa participation à la grève était plus mesurée que celle des autres secteurs. C'était néanmoins, déclaraient les plaignants, au seul NIKKYOSO que la police s'en était prise.
10. 81. Les plaignants ajoutaient que, pour ce qui est du rétablissement du droit de grève dans le secteur public, le gouvernement avait fait des promesses de "réexamen" et de "discussions", mais que la création d'une pléthore de commissions dilatoires avait donné au gouvernement des prétextes successifs pour ne pas modifier la législation.
11. 82. C'est ainsi, poursuivaient les plaignants, que le gouvernement avait commencé par instituer, en octobre 1965, un Comité consultatif sur le régime de la fonction publique (Koseishin) chargé d'étudier la question. Les travaux de ce comité avaient été d'une extrême lenteur. Comme le gouvernement ne voulait prendre aucune mesure sous prétexte que le comité était précisément en train d'examiner la question, cette dernière était restée sans solution. Les autorités avaient pris entre-temps et à plusieurs reprises des sanctions disciplinaires massives contre les grévistes du secteur public, qui en avaient subi de graves désavantages économiques. Ces sanctions avaient évidemment beaucoup contribué à aggraver les relations entre travailleurs et direction. Bien que le rapport de la commission Dreyer de 1965 eût recommandé la levée des sanctions pour améliorer les relations professionnelles, le gouvernement japonais et les autorités compétentes avaient, au contraire, depuis cette époque, intensifié les sanctions disciplinaires.
12. 83. Les plaignants déclaraient que le Komuin-Kyoto et le Korokyo avaient donc été contraints de faire grève à l'occasion de l'offensive de printemps de 1973 pour obtenir la modification des lois interdisant la grève aux travailleurs du secteur public et pour activer la solution des problèmes posés par les sanctions antérieures. A la suite de la grève de 1973, le gouvernement et les représentants des syndicats s'étaient accordés sur les points suivants: a) les parties attendraient la publication prochaine des conclusions du Comité consultatif sur le régime de la fonction publique et respecteraient les recommandations du comité; b) les parties poursuivraient leurs négociations sur le rétablissement des augmentations de salaires retardé par les mesures disciplinaires, etc.
13. 84. En septembre de cette même année, les recommandations du Koseishin avaient été rendues publiques et le gouvernement japonais avait institué le Comité de liaison sur les problèmes des fonctionnaires qu'il avait chargé d'appliquer lesdites recommandations. Néanmoins, poursuivaient les plaignants, le gouvernement s'était abstenu par la suite de formuler des plans concrets ou de fixer une date pour la révision de la législation en vigueur. Au contraire, le gouvernement et les autorités compétentes, n'avaient pas formulé de propositions sincères pour régler les cas antérieurs de sanctions mais avaient plutôt intensifié ces peines disciplinaires. Le ministère de l'Education avait notamment tenu, le 30 août 1973, une réunion des directeurs préfectoraux de l'enseignement et des présidents des commissions préfectorales de l'enseignement et avait invité les présidents des commissions préfectorales à sévir contre les membres du NIKKYOSO qui avaient pris part à la grève d'avril 1973. Les commissions préfectorales de l'enseignement avaient, en conséquence, pris des sanctions massives contre les enseignants grévistes. Les plaignants fournissaient, à cet égard, des statistiques montrant que des sanctions, comprenant la suspension, la réduction de salaire, l'avertissement, etc., avaient été prises contre plus de 50.000 enseignants et que quelque 76.000 enseignants avaient reçu un avertissement sans préjudice financier immédiat. Les plaignants soulignaient qu'il n'y avait eu, après la parution du 139e rapport du Comité de la liberté syndicale - qui suggérait le réexamen des sanctions et de leurs conséquences économiques - aucune modification dans la rigoureuse politique du gouvernement.
14. 85. D'après les plaignants, les travailleurs de la fonction publique au Japon ne pouvaient plus faire confiance au gouvernement. C'était ce qui avait forcé le Komuin-Kyoto et le Korokyo à faire à nouveau grève au printemps de 1974 pour contraindre le gouvernement à aborder de façon constructive le problème du droit de grève dans le secteur public et des mesures disciplinaires prises antérieurement. Leurs revendications portaient sur les trois points suivants: le gouvernement devait: a) préciser sa position quant à la reconnaissance du droit de grève et fixer une date pour les conclusions à formuler à cet égard; b) s'abstenir de mesures disciplinaires ou de représailles à la suite de la nouvelle grève; c) réparer les préjudices subis du fait de sanctions antérieures.
15. 86. Cette grève de 1974 avait forcé le gouvernement à adopter une attitude un peu plus positive; alors même qu'il faisait perquisitionner dans les locaux du NIKKYOSO le 11 avril, le gouvernement cherchait à mettre fin à la grève par certaines concessions. C'est ainsi que le gouvernement et les travailleurs s'étaient accordés sur les points suivants: a) les ministres intéressés se réuniraient en conseil pour tenter de résoudre la question du droit de grève des travailleurs de trois sociétés publiques et de cinq entreprises nationales; b) ce conseil s'efforcerait d'émettre des conclusions le plus tôt possible'; c) le comité consultatif sur le régime de la fonction publique poursuivrait l'examen des droits syndicaux des employés du secteur public non industriel.
16. 87. A la suite de cet accord, le Shunto-Kyoto, après avoir confirmé son intention de protester énergiquement contre la descente de police faite aux locaux du NIKKYOSO et de continuer à lutter contre de tels procédés, avait ordonné le 13 avril 1974 l'arrêt du mouvement commun de grève déclenché le 11 avril.
17. 88. Les plaignants déclaraient que les grèves menées par le NIKKYOSO et par les autres syndicats membres du Komuin-Kyoto s'inscrivaient dans le cadre du droit des syndicats de poursuivre leurs buts légitimes. Le fait que la descente de police n'avait visé que le NIKKYOSO, bien que la grève menée par ce dernier fit partie de l'action commune menée par le Komuin-Kyoto et que les mesures disciplinaires prises en 1973 fussent particulièrement rigoureuses pour les membres du NIKKYOSO, montrait bien que le gouvernement visait directement à affaiblir le syndicat des enseignants.
18. 89. D'après les plaignants, la perquisition au siège du NIKKYOSO et l'arrestation des responsables à la suite des grèves organisées par ce syndicat avaient été effectuées en vertu de l'article 37-1 et de l'article 61-4 de la loi sur les administrations locales (loi AL).
19. 90. Selon les plaignants, l'article 37-1 de cette loi interdit catégoriquement toute forme de grève au personnel des administrations locales et l'article 61-4 prévoit un maximum de trois ans de prison ou de 100.000 yen d'amende pour toute personne qui aura participé, par conspiration, instigation ou incitation, à la perpétration d'une grève, ou qui aura comploté à de telles fins. Les poursuites menées jusqu'alors montraient que le fait, pour des dirigeants syndicaux, d'émettre une consigne de grève et de la communiquer aux militants pour organiser l'action était considéré comme un acte d'incitation, et que le fait d'organiser l'action était considéré comme incitation préméditée. On pouvait donc être arrêté, inculpé et puni du simple fait d'avoir émis et communiqué des consignes de grève ou d'avoir dressé des plans d'organisation. La perquisition effectuée au siège du NIKKYOSO était, elle aussi, fondée sur l'accusation selon laquelle les dirigeants du NIKKYOSO et des douze syndicats d'enseignants de préfecture qui lui étaient affiliés avaient émis des consignes de grève pour le 11 et le 13 avril ou avaient communiqué ces consignes aux militants.
20. 91. Les plaignants déclaraient du reste que des dispositions aussi répressives étaient tout à fait injustifiées et portaient atteinte aux droits des syndicats; le gouvernement japonais lui-même s'était abstenu, ces huit dernières années, de les appliquer. La dernière application remontait à 1966, où il y avait eu perquisition et inculpation dans une affaire concernant le NIKKYOSO; depuis, ces dispositions n'avaient pas une seule fois été invoquées pour des perquisitions ou des inculpations. Dans cette mesure, poursuivaient les plaignants, on pouvait discerner une amélioration des relations professionnelles plutôt tendues qui régnaient dans la fonction publique japonaise, et, bien que la loi prévoie encore des sanctions pénales et des mesures policières telles que perquisitions et arrestations, la pratique se faisait plus éclairée.
21. 92. L'interprétation de la loi par la Cour suprême du Japon, ajoutaient les plaignants, donnait aussi des raisons d'être optimiste. Le 2 avril 1969, la Cour suprême, statuant sur un cas concernant le Syndicat des travailleurs de l'administration judiciaire nationale et le Syndicat des enseignants du grand Tokyo, avait jugé que l'interdiction catégorique de la grève dans le secteur public et les sanctions rigoureuses en cas de grève pouvaient être contraires à la Constitution du Japon, et donc que l'article 61-4 de la loi AL et l'article 110-1 (17) de la loi sur les administrations nationales (loi AN) devraient être appliqués avec une extrême modération et que les sanctions ne devraient jouer qu'en cas d'incitation et autres manoeuvres liées à des grèves tenues pour particulièrement illégales du fait de l'éventuelle gravité de leurs conséquences sur la vie nationale. Selon les plaignants, c'était en raison de cet arrêt que le gouvernement, comme nous l'avons vu, s'était pendant un certain temps abstenu d'invoquer l'article 61-4 de la loi AL.
22. 93. Les plaignants poursuivaient en disant que la Cour suprême avait néanmoins renversé son jugement et, dans un arrêt rendu le 25 avril 1973 à l'égard du Syndicat national des travailleurs agricoles et forestiers, avait estimé que l'interdiction catégorique de la grève dans la fonction publique et le châtiment rigoureux de l'instigation à la grève et autres actes semblables n'étaient pas anticonstitutionnels; la Cour rejetait ainsi l'interprétation libérale qu'elle avait elle-même donnée de la disposition.
23. 94. Les plaignants alléguaient qu'il y avait lieu de penser que ce nouveau précédent avait servi de base pour la perquisition récemment effectuée dans les locaux du NIKKYOSO, qu'en vertu de cet arrêt toute grève de la fonction publique, quelles qu'en soient les conséquences sur la vie du pays, pourrait entraîner de telles sanctions et que des faits tels qu'émettre des consignes de grève exposeraient leurs auteurs à des sanctions pénales. D'après les plaignants, le nouvel arrêt de la Cour suprême faisait ressortir encore plus clairement l'incompatibilité de l'article 61-4 de la loi AL avec la protection des droits syndicaux; en effet, l'expérience des dernières années, avec les illusoires propositions de réforme législative et la libéralisation mort-née de la jurisprudence, montrait que c'était la loi elle-même qui, par sa simple existence et par sa menace latente, empêchait au Japon l'exercice des droits syndicaux garantis par les conventions Internationales nos 87 et 98.
24. 95. Selon les plaignants, les faits précités permettaient de conclure aux violations suivantes des droits syndicaux et des principes de la liberté syndicale:
    • i) L'application aux travailleurs grévistes de peines aussi sévères que trois ans de prison ou 100.000 yen d'amende en vertu des articles 37-1 et 61-4 de la loi AL constituait une violation des droits syndicaux.
    • ii) Le gouvernement japonais et la Cour suprême du Japon (dans son arrêt du 25 avril 1973) considéraient que la législation en vigueur, réprimant non seulement l'acte de grève mais aussi les diverses mesures préparatoires à la grève, ne constituait pas une violation des droits syndicaux. Il était pourtant évident, déclaraient les plaignants, que la loi (article 61-4 de la loi AL), punissant la conspiration, l'instigation et l'incitation à la grève aussi bien que les "complots" tendant à de tels actes, violait les droits syndicaux puisqu'elle rangeait parmi les actes punissables les activités internes des syndicats. Selon les plaignants, elle revenait à réprimer directement la liberté d'expression des dirigeants et des militants et portait atteinte à un aspect essentiel des droits syndicaux.
    • iii) Les perquisitions menées dans de nombreux locaux syndicaux, la saisie de documents, l'invitation faite à de nombreux syndiqués de se présenter à la police pour interrogatoire et l'arrestation de nombreux responsables syndicaux en vertu de la législation en vigueur constituaient une atteinte aux droits syndicaux du NIKKYOSO, que les personnes arrêtées fussent ou non déclarées coupables par les tribunaux (qui ne rendraient par leur décision avant plusieurs années). Les syndicats ne prétendaient pas échapper aux perquisitions lorsqu'il s'agissait de délits de droit commun, mais la perquisition en question avait été effectuée en partant du principe que les activités syndicales elles-mêmes étaient un délit et l'ampleur et la rigueur de ces perquisitions constituaient une atteinte très grave aux possibilités d'action syndicale du NIKKYOSO. Les plaignants soutenaient donc que les descentes de police et les arrestations effectuées constituaient une atteinte aux droits syndicaux du NIKKYOSO, qu'il y ait eu ou non mandat de perquisition, et que les personnes arrêtées fussent ou non jugées conformément à la loi.
25. 96. Dans une autre communication datée du 31 juillet 1974, les plaignants fournissaient des informations sur ce qu'ils qualifiaient d"'évolution de la situation depuis la présentation de notre plainte, le 6 juin 1974, de l'attitude du gouvernement face à cette évolution, des réactions de l'opinion publique, etc.".
26. 97. Les plaignants alléguaient que M. Makieda, Président du NIKKYOSO, avait été arrêté le 11 juin 1974. Vingt et un syndicalistes arrêtés avait été relâchés après une détention de deux à cinq jours, mais, le 13 juin, un acte d'accusation avait été dressé contre les quatre dirigeants syndicaux suivants: Motofumi Makieda, Président du NIKKYOSO; Takao Masuda, Président du Syndicat des enseignants du grand Tokyo; Nobuho Inoue, Président du Syndicat des enseignants de la préfecture de Saitama; Keiji Sato, Président du Syndicat des enseignants de la préfecture d'Iwate. D'après les actes d'accusation, la décision des dirigeants du NIKKYOSO et de ses syndicats affiliés d'organiser une grève répondant au voeu de l'immense majorité de leurs membres et d'en diffuser la consigne constituerait une violation de l'article 37-1 de la loi AL et serait ainsi punissable en vertu de l'article 61-4 de ladite loi et de l'article 61 du Code pénal. Le texte intégral de l'acte d'accusation avait été transmis par les plaignants. D'après ces derniers, cela montrait que ces dispositions sanctionnaient lourdement des actes parfaitement normaux pour des dirigeants syndicaux, sans examiner si de tels actes avaient entraîné ou non de graves inconvénients pour le public.
27. 98. Selon les plaignants, les observations qu'avait faites le gouvernement lors de la 59e session de la Conférence internationale du Travail (juin 1974) mettaient en lumière le caractère politique de la récente oppression. Le gouvernement avait souligné, poursuivaient-ils, le caractère essentiel du service public de l'éducation et déclaré qu'il était inadmissible que le NIKKYOSO eût déclenché une grève. Les plaignants ajoutaient qu'ils reconnaissaient pleinement l'importance de la mission éducative et que c'était en raison même de cette importance qu'ils avaient organisé une grève. Ils rappelaient à cet égard que le paragraphe 84 de la recommandation OIT/UNESCO sur le statut des enseignants reconnaît aux enseignants le droit de faire grève et qu'il indique clairement qu'aucune discrimination ne devrait être faite, en ce qui concerne le droit de grève, entre les enseignants et les autres travailleurs.
28. 99. D'après les plaignants, le gouvernement soutenait que la récente grève déclenchée par le NIKKYOSO était de nature politique et qu'elle avait été décidée à l'avance. Toutefois, poursuivaient-ils, les raisons suivantes prouvaient que cette grève était justifiée à tous les points de vue: i) la grève du 11 avril était fondée, comme spécifié dans la plainte, sur des revendications du Shuato-Kyoto, du Komuin-Kyoto et du NIKKYOSO, telles qu'elles étaient précisées dans la plainte; ii) si l'on considérait le processus dans son ensemble tel qu'il s'était déroulé depuis la présentation des revendications jusqu'à l'interruption de la grève après les négociations, il devenait évident qu'il était impossible d'accuser cette grève d'avoir été préméditée.
29. 100. Au dire des plaignants, les représentants du gouvernement avaient déclaré que le NIKKYOSO avait déclenché la grève sans tenir compte du fait qu'un traitement préférentiel spécial avait été accordé aux enseignants - traitement qui leur assurait une augmentation de salaire beaucoup plus importante qu'aux autres travailleurs du service public on poursuivaient les plaignants, ce que le gouvernement qualifiait de "traitement préférentiel spécial" était loin de rendre la grève sans objet. Premièrement, en dépit de ce traitement spécial, les salaires des fonctionnaires du service public de l'éducation étaient toujours inférieurs à ceux des fonctionnaires des autres services publics. Comme le montrait le tableau présenté par les plaignants, les salaires des enseignants de plus de trente-sept ans (quinze années de service) étaient nettement inférieurs à ceux des autres fonctionnaires avant l'application de traitement spécial en mars 1974. Après l'application de ce traitement spécial, l'écart avait été réduit, comme indiqué sur le tableau, mais, selon les plaignants, les salaires des enseignants restaient inférieurs à ceux des fonctionnaires des autres services publics.
30. 101. En outre, déclaraient les plaignants, comme les salaires des fonctionnaires du service public de l'éducation étaient fixés en fonction de ceux des autres membres de la fonction publique, il était naturel que les enseignants s'unissent aux fonctionnaires des autres services publics pour demander une augmentation de salaire équivalant à la hausse des prix, surtout lorsque celle-ci atteignait le taux de 26,3 pour cent (taux du mois de février 1974).
31. 102. Les plaignants se référaient à l'accord conclu entre le gouvernement et les représentants des travailleurs afin que fût retiré l'ordre de grève lancé pour le 13 avril 1974 et déclaraient que le gouvernement prétendait que le problème avait ainsi été réglé dans tout le pays on poursuivaient les plaignants, le fait même qu'un acte d'accusation avait été dressé contre les dirigeants syndicaux montrait que la violation des droits syndicaux s'était poursuivie. Les plaignants estimaient que les arrestations et les inculpations en série ordonnées par le gouvernement n'auraient pas pu avoir lieu si celui-ci avait eu réellement la volonté de régler le problème pour l'ensemble du pays.
32. 103. Dans une autre communication datée du 28 janvier 1975, le SOHYO fournissait des informations selon lesquelles les autorités de six préfectures, encouragées par le gouvernement, avaient infligé des sanctions disciplinaires à un certain nombre d'enseignants en raison de leur participation à la grève du 11 avril 1974. D'après les plaignants, quinze personnes au total avaient été suspendues de leurs fonctions, 26.000 environ avaient été réprimandées et 354 avaient subi des retenues de salaires.
33. 104. Enfin, dans une communication datée du 15 avril 1975, les plaignants fournissaient des informations complémentaires concernant le procès dans lequel M. Makieda, Président du Syndicat du personnel enseignant du Japon, était en accusation ainsi que des informations statistiques complémentaires concernant les sanctions disciplinaires infligées au 31 mars 1975. Ces renseignements montraient qu'entre septembre 1974 et mars 1975, quelque 78 personnes avaient été suspendues, 599 avaient subi des réductions de salaires, et quelque 130.000 avaient été réprimandées ou avaient reçu des avertissements.
    • Réponse du gouvernement
34. 105. Le gouvernement, dans sa réponse datée du 16 octobre 1974, affirmait que le Syndicat du personnel enseignant du Japon (NIKKYOSO) avait lancé un ordre de grève pour le 11 avril 1974, proclamant son intention d'atteindre un certain nombre d'objectifs politiques comme, par exemple, le rétablissement du droit de grève, dans le cadre d'une série d'actions concertées lancées par le comité d'action commune pour l'offensive de printemps constituée par le SOHYO et par d'autres organisations syndicales. Un nombre d'enseignants que l'on pouvait évaluer à 320.000 (430.000 selon le NIKKYOSO) appartenant à environ 24.000 écoles de l'enseignement primaire et à près de 35.000 écoles du premier et du deuxième cycle de l'enseignement secondaire avaient pris part à cette grève dans tout le pays. La plupart de ces écoles furent obligées de fermer leurs portes, de retarder le début des cours ou de les interrompre au milieu de la journée. Cette grève, poursuivait le gouvernement, avait été la plus vaste que l'on avait jamais connue dans l'histoire de l'enseignement au Japon et avait eu un énorme retentissement et de graves conséquences pour ce type d'enseignement dont le rôle est vital pour l'éducation et la formation de la prochaine génération.
35. 106. En outre, déclarait le gouvernement, le NIKKYOSO proclamait dans son code de morale et dans ses programmes d'action que la mission des maîtres de l'enseignement primaire et secondaire ainsi que le but de leur enseignement était d'instaurer une société socialiste et de faire des jeunes gens les champions de cette société. Selon le gouvernement, le NIKKYOSO se définissait également comme "une organisation populaire créée pour lutter contre la classe capitaliste et le gouvernement qui s'était rangé à ses côtés et pour soutenir les mouvements ouvriers dans la lutte qu'ils menaient contre les monopoles et pour la défense de leurs intérêts de classe". Se fondant sur ces principes de base, le NIKKYOSO s'était opposé de façon systématique à toutes les mesures prises par le gouvernement en matière d'éducation ainsi que dans d'autres domaines et, à ce titre, il avait eu recours de façon répétée à des actions de grève et à d'autres types d'actions directes. Aussi, déclarait le gouvernement, paraissait-il plus approprié, à la lumière de ses caractéristiques et de ses activités, de considérer le NIKKYOSO non pas comme un simple syndicat mais plutôt comme une organisation politique.
36. 107. Le gouvernement souligne en outre qu'à la suite de la grève du 11 avril, le NIKKYOSO avait déclenché une grève de deux heures au début de la matinée du 13 avril 1974 dans l'intention avouée d'obtenir le rétablissement du droit de grève et de combattre l'inflation, ainsi qu'une autre grève d'une heure dans la matinée du 23 mai lancée en vue de s'opposer à l'adoption d'un projet de loi relatif à la nomination de l'adjoint au directeur d'école et pour protester contre les enquêtes policières effectuées dans l'affaire du NIKKYOSO.
37. 108. En vertu des lois du pays, poursuivait le gouvernement, les fonctionnaires (presque tous les membres du NIKKYOSO sont des employés des administrations locales) avaient le droit de constituer des syndicats et de négocier collectivement, mais il leur était interdit de recourir à l'action directe. Toutefois, des sanctions disciplinaires n'étaient pas appliquées aux personnes qui avaient simplement participé à un acte ayant trait à un conflit, mais seules la conspiration, l'instigation ou l'incitation à commettre un acte de conflit ou la tentative de perpétration d'un tel acte - c'est-à-dire des actions qui constituaient en elles-mêmes l'élément essentiel et décisif d'actes de conflits illégaux - étaient interdites et passibles, en cas d'infraction, de sanctions pénales.
38. 109. Le gouvernement déclarait que la législation en vigueur au Japon est parfaitement conforme à la Constitution japonaise; sa constitutionnalité avait été confirmée par un arrêt de la Cour suprême réunie en séance plénière, en date du 25 février 1973. Il était donc tout à fait logique que le gouvernement d'un Etat régi par le droit tel que l'est le Japon prenne des sanctions disciplinaires, conformément aux dispositions de loi applicables en la matière, contre ceux qui avaient conspiré pour commettre ou inciter d'autres personnes à commettre des actes de conflits illégaux.
39. 110. D'après le gouvernement, la grève déclenchée par le NIKKYOSO le 11 avril notamment devait être classée parmi les grèves ne rentrant pas dans le champ d'application des principes de la liberté syndicale, non seulement en raison de son ampleur sans précédent et de ses graves répercussions, mais également parce qu'elle avait été organisée de façon systématique, en application d'un programme d'action fixé lors de son assemblée régulière réunie à Maebashi en juillet 1973, soit près d'une année auparavant, et où il avait été décidé qu'un ordre de grève de vingt-quatre heures serait lancé au cours de luttes ouvrières prévues pour le printemps 1974. De plus, il s'agissait d'une grève à caractère politique conçue pour atteindre certains objectifs tels que le rétablissement du droit de grève et la prévention de l'inflation, que ni les autorités centrales ni les autorités locales de l'éducation ne pouvaient tolérer.
40. 111. Le gouvernement déclarait qu'en plus du rétablissement du droit de grève et de la prévention de l'inflation, "une forte augmentation de salaire" figurait également parmi les objectifs de la grève déclenchée par le NIKKYOSO le 11 avril. Il était évident toutefois, selon le gouvernement, qu'il s'agissait là d'un aspect tout à fait secondaire. A ce propos, le gouvernement expliquait comment fonctionne le système de révision des salaires du personnel des services publics qui ne sont pas de nature industrielle ou commerciale. Les révisions de salaires du personnel des administrations nationales et locales faisant partie de ces services (y compris les enseignants des écoles publiques) s'effectuent en modifiant les lois ou les arrêtés correspondants sur la base des recommandations formulées par la Direction du personnel de l'administration nationale (désignée ci-après sous le sigle "DPAN") ou par une commission préfectorale du personnel. En d'autres termes, les fonds nécessaires au paiement des traitements et des salaires du personnel des administrations nationales ou locales appartenant aux services qui ne sont pas de nature industrielle ou commerciale proviennent des recettes fiscales de l'Etat ou de l'administration publique locale intéressée et toutes leurs conditions d'emploi doivent être déterminées par le législateur, c'est-à-dire par la Diète ou par l'assemblée locale, en tenant compte de façon rationnelle des conditions politiques, financières, sociales et autres qui s'imposent et après une délibération conforme aux règles régissant une nation démocratique; cette procédure contraste nettement avec la manière dont sont déterminées les rémunérations des salariés du secteur privé pour satisfaire leur prétention à une part des profits de l'entreprise. Le gouvernement ajoutait que la DPAN et les commissions préfectorales du personnel formulaient leurs recommandations en été ou en automne sur la base des résultats d'une enquête sur les révisions de salaires effectuée dans le secteur privé.
41. 112. Compte tenu du mécanisme et de la pratique des révisions de salaires décrites ci-dessus, poursuivait le gouvernement, il était évidemment sans intérêt pour les fonctionnaires nationaux et locaux des services qui ne sont pas de nature industrielle ou commerciale de déclencher, au printemps, une grève visant à obtenir une augmentation de leur traitement. En outre, conscient de l'importance vitale que revêt l'éducation pour l'avenir de la nation, le gouvernement avait soumis au vote de la Diète un train de mesures spéciales visant à assurer le recrutement d'un personnel de haut niveau pour les écoles relevant du régime de l'enseignement obligatoire (désigné ci-après "projet de loi portant mesures spéciales pour le recrutement du personnel enseignant") qui prévoyait que les salaires accordés aux professeurs de l'enseignement primaire et secondaire devraient être plus élevés que ceux des fonctionnaires en général afin de pouvoir recruter un personnel enseignant de haut niveau. Ce projet de loi était passé, la loi ayant été adoptée le 22 février 1974. La grande majorité de la nation avait réservé un accueil très favorable à cette nouvelle loi, dont elle attendait beaucoup. Le gouvernement déclarait qu'en conséquence les salaires des professeurs de l'enseignement primaire et secondaire avaient été augmentés de 10 pour cent avec effet rétroactif à compter du mois de janvier 1974, augmentation qui était venue s'ajouter aux augmentations de salaires normales (15,4 pour cent en 1973 et 27,6 pour cent en 1974) accordées à tout le personnel de la fonction publique et notamment aux enseignants, sur recommandation de la DPAN. En outre, à dater du mois de janvier 1975, une augmentation de salaires spéciale d'un montant équivalant à celui de 1974 devait être accordée aux enseignants et les crédits correspondants avaient déjà été votés. Le gouvernement expliquait que le montant des fonds nécessaires pour faire face à l'augmentation spéciale de 10 pour cent qui avait pris effet en janvier 1974 et à celle qui avait pris effet à partir de janvier 1975, en vertu de la loi sur les mesures spéciales pour le recrutement du personnel enseignant, était évalué à environ 300 milliards de yen, ce qui correspondait à une augmentation de 400.000 yen par enseignant et par an.
42. 113. En conclusion, le gouvernement déclarait que, de décembre 1973 à janvier 1975, c'est-à-dire en à peine plus d'une année, le salaire moyen d'un enseignant (dans sa dix-septième année de carrière) avait augmenté de 57,4 pour cent, soit d'environ 1.090.000 yen (3.900 dollars environ) par an. Sur ces 1.090.000 yen, 400.000 représentaient l'augmentation spéciale prévue en application de la loi sur les mesures spéciales pour le recrutement du personnel enseignant. Il apparaissait donc à l'évidence, déclarait le gouvernement, que la "forte augmentation de salaire" demandée par le NIKKYOSO et dont il avait fait un des objets de la grève qu'il avait déclenchée le 11 avril 1974 était totalement injustifiée à la fois dans sa forme et dans son contenu.
43. 114. Le gouvernement expliquait qu'étant donné les circonstances la police et le ministère public avaient procédé à une série de perquisitions, dans la soirée du 11 avril et dans les jours qui avaient suivi, en vue de réunir les éléments de preuve leur permettant de déterminer les responsabilités pénales des personnes présumées coupables d'avoir commis des actes illégaux tels que d'avoir conspiré en vue de perpétrer ou d'inciter d'autres personnes à perpétrer des actes de conflit interdits par la loi. Pour chaque perquisition, un mandat en bonne et due forme avait été délivré à l'avance par un juge, conformément aux dispositions de la Constitution du Japon et du Code de procédure pénale qui posaient dans ce domaine des règles strictes et précises. En outre, la police et le ministère public avaient interrogé les enseignants impliqués dans cette affaire et avaient obtenu les informations nécessaires des professeurs qui avaient accepté de répondre à leurs questions conformément à la procédure établie par le Code de procédure pénale.
44. 115. Il convenait d'ajouter, poursuivait le gouvernement qu'il n'y avait aucun rapport entre le concours que la police et le ministère public avaient demandé aux enseignants concernés de leur prêter pour leur enquête, conformément aux lois en vigueur, et l'arrestation de ces enseignants. Chacun était parfaitement libre de coopérer ou non et, en cas de refus, il ne courait aucun danger de représailles. Au cours de cette enquête auprès des enseignants, toutes les précautions avaient été prises pour éviter de porter atteinte à leurs droits fondamentaux, de les déranger pendant qu'ils donnaient leurs cours ni d'intervenir de façon injustifiée dans les activités syndicales du NIKKYOSO.
45. 116. En fait, toutefois, nombreux avaient été les enseignants qui avaient refusé de collaborer avec la police et le ministère public car, avant même de déclencher la grève, le NIKKYOSO, prévoyant que les autorités procéderaient à des perquisitions après la grève, avait déjà indiqué à chaque syndicat des enseignants de préfecture l'attitude à adopter pendant ces perquisitions. De ce fait, la police et le ministère public s'étaient vus contraints, en définitive, d'arrêter 21 dirigeants au siège central et dans d'autres bureaux du NIKKYOSO non sans respecter les règles strictes que prévoient la Constitution du Japon, le Code de procédure pénale et les autres lois et règlements applicables. Toutes ces personnes avaient été relâchées après quelques jours de détention. Des poursuites avaient été engagées contre quatre d'entre elles, dont l'affaire était en train d'être jugée par les tribunaux d'arrondissement de Tokyo, d'Urawa et de Morioka.
46. 117. Le gouvernement soutenait que les dispositions précitées de la Constitution du Japon, du Code de procédure pénale et des autres lois et règlements applicables qui régissent la perquisition des locaux syndicaux et l'arrestation de syndicalistes sont parfaitement conformes aux principes de la liberté syndicale de l'OIT. Le gouvernement tenait à souligner que, dans un Etat régi par le droit, il était parfaitement naturel que la police et le ministère public, en tant qu'organes chargés de faire appliquer la loi, eût procédé à une enquête judiciaire dans les formes prévues par la Constitution et les lois applicables et que cette enquête devait être considérée comme une question purement interne n'impliquant aucune violation des droits syndicaux du NIKKYOSO.
47. 118. Le gouvernement japonais se déclarait prêt à communiquer au comité toute autre information à l'appui de ses observations. Par ailleurs, le gouvernement souhaitait attirer l'attention du comité sur le fait que tous les dirigeants du NIKKYOSO qui avaient été arrêtés et notamment les quatre personnes inculpées avaient été libérées et ne faisaient l'objet d'aucune espèce de contrainte physique (ces responsables du NIKKYOSO étaient maintenant libres de poursuivre leurs activités syndicales) et, comme ces quatre personnes devaient être déférées devant les tribunaux d'arrondissement, c'était à ces tribunaux de statuer sur leur cas.
48. 119. Le 13 mars 1975, le gouvernement avait transmis des observations complémentaires concernant les allégations qui avaient été formulées contre lui. Il expliquait que le niveau de salaire des enseignants était plus élevé à tous les échelons que celui des autres catégories de fonctionnaires, par suite de l'augmentation appliquée en janvier 1974. De plus, expliquait-il, les audiences concernant ce cas se déroulaient comme suit: au tribunal de district de Tokyo, les premières audiences avaient eu lieu les 18 novembre et 23 décembre 1974; au tribunal de district d'Urava, la première audience eut lieu le 16 décembre 1974, la seconde le 6 mars 1975; au tribunal de district de Morioka, la première audience eut lieu le 20 décembre 1974, la seconde le 14 février 1975.
49. 120. Le gouvernement expliquait que les fonctionnaires, y compris lés fonctionnaires de l'enseignement, jouissent du droit de s'organiser et de négocier collectivement avec les autorités compétentes en vertu des articles 108-2 et 108-5 de la loi AN et des articles 52 et 55 de la loi AL. Il leur était toutefois interdit de recourir à la grève ou à toute autre forme d'action directe (article 98-2 de la loi AN et article 37-1 de la loi AL). Les participants aux actions directes, poursuivait le gouvernement, n'étaient pas frappés de sanctions pénales, même s'ils pouvaient être soumis à des mesures disciplinaires de type administratif (article 82 de la loi AN et article 29 de la loi AL). Aux termes de la loi, seuls étaient frappés de sanctions pénales ceux qui avaient conspiré ou avaient perpétré des actes de conflit ou avaient incité d'autres personnes à perpétrer de tels actes.
50. 121. D'après le gouvernement, les travailleurs jouissent, aux termes de la Constitution, du droit de s'organiser, de négocier collectivement et d'agir collectivement, y compris de déclencher des grèves, mais, pour les fonctionnaires, ces droits font naturellement l'objet de restrictions dans l'intérêt commun du peuple, étant donné, en particulier, que le recours à des actions directes par des fonctionnaires se traduit par la stagnation ou la dégradation des services publics et que ceci peut avoir à son tour de graves répercussions sur les intérêts communs du peuple. Ces principes et restrictions, déclarait le gouvernement, furent réaffirmés par la Cour suprême lors d'un jugement rendu le 25 avril 1973 concernant une grève organisée par le Syndicat général des travailleurs de l'agriculture et des forêts. Il était dit, dans ce jugement - dont copie avait été fournie par le gouvernement -, que le fait d'interdire les actions directes et tout acte d'incitation à de telles actions et de les punir ne constituait pas une violation de la Constitution du Japon.
51. 122. Le gouvernement ajoutait que le Conseil consultatif sur le régime du personnel dans les services publics, constitué en 1965 pour étudier les questions fondamentales des relations professionnelles dans le secteur public, avait formulé ses recommandations, en septembre 1973, et un Comité interministériel sur les problèmes du personnel des services publics avait été immédiatement constitué en vue d'adopter des mesures visant à mettre en oeuvre les recommandations. Lorsque la question du droit de grève avait donné lieu à une grave polémique, lors de l'offensive de printemps de 1974, le gouvernement avait décidé de mettre sur pied un comité consultatif des ministres du Cabinet compétents en matière de sociétés publiques et d'entreprises nationales.
52. 123. Le gouvernement signalait que le NIKKYOSO avait constamment adopté une attitude d'extrême gauche dans les mouvements sociaux du Japon d'après-guerre. L'une des méthodes qu'il avait appliquées à maintes reprises pour obtenir satisfaction de ses revendications consistait à déposer des plaintes auprès du BIT et à déclencher une grève d'envergure chaque année, depuis 1966. Le gouvernement ajoutait que les principaux objectifs de ces grèves étaient d'ordre politique: revendication du droit de grève, prévention de l'inflation et opposition à l'adoption d'un projet de loi relatif à la nomination d'adjoints aux directeurs d'école.
53. 124. D'après le gouvernement, la grève de 1974 avait été planifiée initialement à l'occasion de l'assemblée régulière du syndicat tenue en 1972 à Akita et réaffirmée à l'occasion de son assemblée tenue en juillet 1973 à Maebashi. Il s'agissait donc d'une grève préméditée.
54. 125. Le gouvernement fournissait ensuite une explication détaillée de la procédure criminelle du Japon et des garanties accordées aux accusés en pareil cas, et donnait des informations détaillées sur la procédure suivie dans le cas de la perquisition effectuée dans les locaux du Syndicat du personnel enseignant du Japon et de l'arrestation de 21 suspects par suite de la grève qui avait eu lieu en avril 1974.
55. 126. Dans sa communication du 21 avril 1975, le gouvernement déclarait que lorsque les enseignants, qui sont des fonctionnaires, avaient pris part à une grève, le ministère de l'Education recommandait aux commissions de l'enseignement intéressées de prendre des sanctions disciplinaires appropriées contre ces personnes afin que le public sût qui devait être blâmé. Le gouvernement fournissait aussi des détails concernant le nombre d'enseignants touchés par des sanctions disciplinaires au 31 mars 1975, à savoir: 82 suspendus de leurs fonctions, 604 dont le salaire avait été réduit et quelque 150.000 à avoir reçu des réprimandes ou des avertissements. Le gouvernement ajoutait que le cas des quatre dirigeants du NIKKYOSO qui avaient été arrêtés était en cours d'examen.
56. 127. Le gouvernement avait transmis d'autres observations et informations dans une communication du 24 septembre 1975. Il déclarait que les affaires pénales dans lesquelles le NIKKYOSO était impliqué étaient examinées d'une manière équitable et appropriée, en conformité avec les procédures strictes établies par la Constitution du Japon et le code de procédure criminelle. A cet égard, le gouvernement fournissait des informations sur les audiences qui avaient eu lieu jusqu'alors au tribunal d'arrondissement de Tokyo (contre le syndicat des enseignants du grand Tokyo), au tribunal d'arrondissement d'Urawa (contre le syndicat des enseignants de la préfecture de Saitama) et au tribunal d'arrondissement de Morioka (contre le syndicat des enseignants de la préfecture d'Iwate). D'autres audiences étaient prévues dans ces trois affaires entre septembre et décembre 1975.
57. 128. Pour ce qui était des mesures disciplinaires prises contre les enseignants qui avaient participé à la grève d'avril 1974, le gouvernement relevait que 320.000 enseignants avaient en fait pris part à cette grève et que plus de la moitié de ceux qui avaient fait l'objet de mesures disciplinaires n'avaient reçu que des avertissements non suivis de lourdes sanctions disciplinaires. Le gouvernement déclarait qu'il avait soigneusement évité de prendre des mesures disciplinaires trop sévères, tout en s'efforçant dans le même temps d'appliquer la loi comme il convenait. En réponse à l'allégation selon laquelle les blâmes avaient eu pour résultat de différer le paiement des augmentations de salaires annuelles, le gouvernement déclarait que le retard apporté à ce paiement ne pouvait être considéré comme une conséquence directe des mesures disciplinaires. Le gouvernement ajoutait que les augmentations ordinaires de salaires n'étaient pas seulement différées pour les personnes qui avaient reçu un blâme pour avoir participé à la grève, mais aussi pour celles dont les résultats du travail, pris dans leur ensemble, avaient été jugés inférieurs à la moyenne en conséquence des mesures disciplinaires qui avaient été prises contre elles, quels qu'en aient été les motifs. Le système japonais avait pour principe de n'augmenter le traitement d'un fonctionnaire que sur la base d'une évaluation appropriée des résultats de son travail.
58. 129. Dans ses observations complémentaires communiquées le 20 octobre 1978, le gouvernement souligne que ce cas concerne une question de procédure judiciaire et qu'en aucune manière les autorités ont l'intention de violer les droits syndicaux. Le gouvernement ajoute que les quatre syndicalistes sont libres de se livrer à des activités syndicales. Par exemple, M. Makieda, président de NIKKYOSO, a été élu président du Conseil général des syndicats du Japon (SOHYO) en août 1976 et, sur le plan international, il a été nommé président de la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante en juillet 1978.
59. 130. Les procès des quatre syndicalistes, continue le gouvernement, se déroulent de façon appropriée et équitable, conformément aux procédures prévues par la loi japonaise. Le gouvernement fournit des informations selon lesquelles trente-cinq auditions ont eu lieu depuis le début des poursuites dans le district du tribunal de Tokyo, 31 dans celui du tribunal de Urawa et 27 dans celui du tribunal de Morioka.
60. 131. Le gouvernement poursuit en réaffirmant que la grève déclenchée par NIKKYOSO était parmi celles organisées de façon systématique, conformément à un programme établi à l'avance. Le gouvernement fournit des détails sur les augmentations de salaires accordées depuis janvier 1974 et indique que le niveau des traitements des enseignants est devenu beaucoup plus élevé que celui des fonctionnaires en général.
61. 132. En dépit des augmentations de salaires, poursuit le gouvernement, NIKKYOSO a eu recours à la grève à plusieurs reprises depuis avril 1974. Ces mouvements ont eu une durée variant d'une heure à une demi-journée. Ils ont été déclenchés, affirme le gouvernement, dans le cadre d'une participation à l'offensive de printemps pour des augmentations de salaires dans le secteur privé ou en vue de protester contre l'établissement d'un système de "professeurs supérieurs" destiné à améliorer l'organisation du personnel enseignant des écoles.

B. B. Conclusions du comité

1. 133. Le comité note qu'en l'espèce la plainte porte sur les mesures prises par le gouvernement à la suite d'une grève qui eut lieu le 11 avril 1974 impliquant 34 syndicats d'enseignants de préfecture affiliés au Syndicat du personnel enseignant du Japon (NIKKYOSO) pour avoir participé à une grève d'une journée et 11 syndicats d'enseignants de préfecture pour avoir organisé une grève d'une heure. Ces grèves eurent lieu dans le cadre de l'offensive conjointe du printemps de 1974 du mouvement syndical japonais à l'occasion de laquelle quelque 5.450.000 travailleurs appartenant à 99 syndicats nationaux participèrent à la grève du 11 avril 1974. En ce qui concerne le NIKKYOSO, il semble qu'environ 400.000 de ses membres se mirent en grève pendant une journée, le 11 avril, et pendant deux heures, le 13 avril 1974. Il ressort des informations dont dispose le comité que le but essentiel de cette grève semble avoir été le rétablissement du droit de grève, bien que des augmentations de salaires substantielles, des propositions concernant l'inflation, les sanctions disciplinaires, etc., aient figuré au nombre des revendications sur lesquelles se fondait la grève.
2. 134. A la suite de cette grève, le gouvernement procéda, en application des dispositions des articles 37-1 et 61-4 de la loi sur les administrations locales et de l'article 61 du Code pénal, après d'importantes perquisitions dans les locaux du syndicat, à l'arrestation de 21 dirigeants du syndicat, y compris le président du NIKKYOSO, M. Makieda, dans tout le pays. Après deux à cinq jours de détention, ces personnes furent relaxées mais des accusations furent portées contre quatre d'entre elles, y compris M. Makieda, en vertu des dispositions susmentionnées, pour avoir incité des fonctionnaires d'un service public local à participer à une grève, en particulier pour avoir donné des directives aux membres du syndicat à cet effet. Les quatre personnes intéressées se trouvent en liberté à l'heure actuelle et leur cas est examiné par les tribunaux ordinaires. Le comité note, à la lumière des dernières informations communiquées par le gouvernement, que, bien qu'un grand nombre d'auditions dans les tribunaux compétents aient eu lieu, aucun jugement n'a été rendu dans ces affaires.
3. 135. Le comité a rappelé, à maintes occasions par le passé, qu'en ce qui concerne les fonctionnaires la reconnaissance du principe de la liberté syndicale n'implique pas nécessairement le droit de grève. Le comité a toutefois souligné l'importance qu'il attache à ce que, lorsque les grèves sont interdites ou soumises à des restrictions dans les services essentiels ou dans la fonction publique, des garanties appropriées soient accordées pour sauvegarder les intérêts des travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels. Il a aussi indiqué que les restrictions devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et rapides, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et que les décisions arbitrales devraient être dans tous les cas obligatoires pour les deux parties. De tels jugements, une fois rendus, devraient être exécutés rapidement et de façon complète.
4. 136. En l'espèce, les syndicats intéressés, à savoir le Syndicat du personnel enseignant du Japon (NIKKYOSO) et les syndicats qui le constituent ou y sont affiliés sont régis par la loi sur les administrations locales qui leur refuse le droit de grève. Néanmoins, la loi sur les administrations locales ne contient pas de dispositions relatives à la conciliation et à l'arbitrage des conflits. Le comité recommande donc au Conseil d'administration d'attirer l'attention sur les principes énoncés au paragraphe précédent.
5. 137. La commission a dans le passé indiqué que les syndicalistes accusés de délits politiques ou criminels doivent être jugés promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante. Comme aucun jugement n'a été rendu dans les cas de M. Makieda et de ses collègues, inculpés en juin 1974, le comité souhaite recommander au Conseil d'administration d'exprimer l'espoir qu'il sera mis fin à l'examen de ces cas le plus rapidement possible et de prier le gouvernement de transmettre le texte des jugements et de leurs attendus.
6. 138. Au sujet des sanctions disciplinaires prises contre les grévistes du 11 avril 1974 (à savoir suspension de fonctions, réprimandes, réductions de salaire), le comité note que les dernières communications du gouvernement confirment plus ou moins les informations concernant le nombre de personnes qui ont été frappées de sanctions disciplinaires, contenues dans la dernière communication des plaignants. En ce qui concerne les sanctions disciplinaires et, en particulier, l'arrestation et la procédure engagée ensuite contre certaines des personnes qui auraient incité à la grève, le comité tient à souligner que les mesures prises par les autorités à l'encontre du personnel de la fonction publique qui a participé ou incité activement à des actions de grève sont expressément prévues par la loi. Le comité est d'avis gué, compte tenu du fait que la loi interdit de faire grève à cette catégorie de travailleurs, infliger des sanctions disciplinaires administratives ou, comme dans le cas présent, arrêter et poursuivre, conformément à la loi ordinaire, des personnes qui ont incité le personnel de la fonction publique locale à faire grève ne constituent pas une violation du principe de la liberté syndicale.
7. 139. Le comité a toutefois souligné, à l'occasion d'autres cas concernant le personnel de la fonction publique au Japon, qu'il n'était pas convaincu que le fait d'infliger des sanctions devrait être considéré comme une mesure inévitable toutes les fois qu'une grève avait lieu. De plus, le comité estime que l'ampleur de l'intervention de la police qui fut ordonnée dans le cas présent, puis l'arrestation et les poursuites engagées contre certains dirigeants du NIKKYOSO, bien que strictement conformes à la lai, ont constitué le type rigide d'actions disciplinaires qui, de l'avis du comité, ne peut conduire au développement de relations professionnelles harmonieuses. Il note toutefois avec intérêt la déclaration du gouvernement selon laquelle ce dernier a soigneusement évité de prendre des mesures disciplinaires trop sévères, tout en s'efforçant dans le même temps d'appliquer la loi comme il convient. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention sur les considérations énoncées dans ce paragraphe et dans le paragraphe précédent et, notant avec intérêt la déclaration du gouvernement concernant l'application des sanctions disciplinaires, de rappeler les recommandations faites maintes fois au gouvernement lors de cas précédents concernant l'application de sanctions disciplinaires, en particulier quant aux désavantages permanents dans la rémunération qui peuvent résulter de l'application de ces sanctions aux grévistes, ainsi qu'aux conséquences préjudiciables à la carrière des travailleurs intéressés qui peuvent en découler.
8. 140. Le comité note avec intérêt qu'il ressort des informations fournies par le gouvernement qu'en mai 1974, un comité interministériel sur les problèmes du personnel des services publics a été constitué et chargé de déterminer les mesures nécessaires à la mise en oeuvre de ces recommandations concernant les problèmes fondamentaux des relations professionnelles touchant les fonctionnaires et les salariés des entreprises publiques émises par le Conseil consultatif sur le régime du personnel dans les services publics en septembre 1973. Il relève en particulier que, selon le rapport présenté par le gouvernement en février 1977 à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, ledit comité interministériel avait, de septembre 1973 jusqu'à cette date, tenu plus de 50 réunions et étudiait activement la mise en oeuvre des points contenus dans le rapport du Conseil consultatif sur le régime du personnel dans les services publics. Le comité recommande au Conseil d'administration de noter de cette évolution et d'exprimer l'espoir que l'étude suivie des problèmes des relations professionnelles dans le service public à l'échelon national conduira bientôt à l'adoption de mesures, tant législatives que pratiques, qui donneront effet aux recommandations formulées en premier lieu par la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale concernant les personnes employées dans le secteur public au Japon, ainsi qu'aux recommandations ultérieures du Comité de la liberté syndicale et du Conseil d'administration.

Recommandation du comité

1. 141. Dans ces conditions, et eu égard au cas dans son ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • i) pour ce qui est du droit de grève des personnes occupées dans les services publics ou les services essentiels, d'attirer l'attention sur les principes énoncés au paragraphe 135 ci-dessus et de signaler à l'attention du gouvernement le paragraphe 136 ci-dessus au sujet de l'absence de procédures de règlement des conflits dans la loi sur les administrations locales;
   • ii) de noter que le comité interministériel continue d'examiner les mesures nécessaires pour mettre en oeuvre les recommandations émises par le Conseil consultatif sur le régime du personnel dans les services publics et d'exprimer l'espoir que l'étude suivie des problèmes des relations professionnelles dans le secteur public à l'échelon national conduira bientôt à l'adoption de mesures, tant législatives que pratiques, qui donneront effet aux recommandations formulées, en premier lieu, par la Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale concernant les personnes employées dans le secteur public au Japon et aux recommandations ultérieures du Comité de la liberté syndicale et du Conseil d'administration;
   • iii) d'attirer l'attention sur le principe exposé au paragraphe 137 ci-dessus concernant le jugement de syndicalistes par les tribunaux; d'exprimer l'espoir qu'il sera mis fin à l'examen des cas de M. Makieda et de ses collègues le plus rapidement possible et de prier le gouvernement d'adresser le texte des jugements rendus dans ces affaires ainsi que de leurs attendus;
   • iv) pour ce qui est des sanctions disciplinaires, d'attirer l'attention sur les considérations énoncées aux paragraphes 138 et 139 ci-dessus et, notant avec intérêt la déclaration du gouvernement selon laquelle ce dernier a soigneusement évité de prendre des mesures disciplinaires trop sévères tout en s'efforçant dans le même temps d'appliquer la loi comme il convient, de rappeler les recommandations faites au gouvernement, à maintes occasions, en ce qui concerne l'application de sanctions disciplinaires;
   • v) de demander au gouvernement de tenir le comité informé des développements concernant les points précédents et en particulier la situation au sujet du procès de M. Makieda et de ses collègues.