Interim Report - Report No 149, November 1975

Case No 793 (India) - Complaint date: 21-MAY-74 - Closed

1. 113. La queja de la Federación Panindia de Ferroviarios (AIRF) figura en una comunicación de 21 de mayo de 1974; la de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (FITT) en un telegrama de 28 de mayo de 1974. El Gobierno envió sus observaciones mediante comunicación de 21 de octubre de 1974.
2. 114. La India no ratificó ni el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 115. La AIRF declara que la huelga de los ferroviarios indios, en la que participaron casi 1.700.000 trabajadores, podría haberse evitado si el Gobierno hubiese procedido con buena fe en las negociaciones colectivas. Los querellantes exponen las demandas de los trabajadores ferroviarios y explican que a partir del 5 de febrero de 1974 se celebraron varias reuniones, en particular con el Ministro y el Ministro adjunto de Ferrocarriles. Según la AIRF.,los representantes sindicales indicaron que se daría un aviso de huelga el 23 de abril de 1974 y que la misma comenzaría a las seis de la mañana del 8 de mayo, si no se llegaba a una solución negociada. Las discusiones continuaron hasta el 30 de abril de 1974 sin llegar a ningún acuerdo. En esa fecha, el Ministro de Ferrocarriles estuvo de acuerdo con que se reiniciase la discusión sobre todas las demandas presentadas y propuso que la próxima reunión de negociación se celebrase el 1.° de mayo de 1974. Los representantes sindicales propusieron al Ministro que expresase por escrito todas las objeciones contra cada una de las demandas del pliego y que ese documento sirviera de base para las negociaciones. Pidieron también que se dejara para el 2 de mayo la reunión siguiente, lo que el Ministro habría aceptado.
2. 116. Sin embargo, siguen diciendo los querellantes, el 2 de mayo, el Sr. George Fernandes, presidente de la AIRF, fue detenido junto con otros miembros del Comité directivo. Las negociaciones quedaron así rotas se produjeron reacciones espontáneas de detención de trenes en ciertos lugares y el 8 de mayo de 1974 quedó paralizada toda la red ferroviaria. Según los querellantes, lo que siguió fue el reino del terror y de la represión: despidos y suspensiones de huelguistas por millares; desalojo de los huelguistas y sus familias de las viviendas puestas a su disposición por el ferrocarril; interrogatorio a punta de bayoneta de las esposas de los ferroviarios huelguistas para que indicasen dónde se encontraban los esposos ausentes, bajo pena de desalojo; arresto de más de 25.000 trabajadores; por último, los ferroviarios pertenecientes al "personal armado territorial" se vieron obligados a conducir trenes sin siquiera haber recibido la formación necesaria. El Ministro del Interior dio instrucciones por circular a los Gobernadores de los Estados para que efectuaran arrestos de acuerdo con los directores generales y los superintendentes de las divisiones del ferrocarril.
3. 117. La AIRF insiste en que había sometido las demandas mencionadas hacía más de un año, pero que no se habían celebrado negociaciones significativas ni el Gobierno había hecho esfuerzos genuinos para resolver el conflicto. Según ella, los arrestos fueron efectuados y las medidas represivas adoptadas mucho antes de que comenzase la huelga; en caso de fracasar las negociaciones, el conflicto debería haber sido sometido al mecanismo de conciliación en virtud de la ley de conflictos industriales. Sigue diciendo la organización querellante que la administración incitó a los miembros leales del sindicato por medio de amenazas, intimidación, persuasión o recompensa, a renunciar a su afiliación a los sindicatos o provocó el despido de trabajadores (u otros perjuicios en su contra) por el hecho de ser sindicalistas.
4. 118. La FITT declara por su parte que más de 60.000 trabajadores han sido detenidos ilegalmente sin proceso judicial, que más de diez millones de personas han recibido notificaciones de despido, que aproximadamente 30.000 han sido expulsados de sus casas o han recibido notificación de expulsión con efecto inmediato. Según la FITT, algunas mujeres habrían sido violadas en el Este del país; la radio y la televisión habrían hecho una propaganda despiadada contra los ferroviarios, las fuerzas del orden habrían entrado en acción y el Gobierno estaría recurriendo a poderes draconianos, por ejemplo, en virtud de la ley de seguridad interior y defensa en tiempo de guerra. Continúa este querellante diciendo que se ha obligado a trabajadores a trabajar bajo la amenaza de las bayonetas; que los salarios no han sido pagados para intimidar a los trabajadores y obligarlos a obedecer; que la autoridad ha establecido un reino del terror en los ferrocarriles.
5. 119. En su respuesta, el Gobierno comienza describiendo los antecedentes del conflicto. Declara que los ferrocarriles de la India están administrados como una empresa pública y considerados como un servicio público esencial. Constituyen la espina dorsal del sistema de transportes del país. Además de transportar pasajeros y mercancías, contribuyen a transportar carbón a las usinas, materias primas esenciales a las plantas de acero y cereales a regiones en dificultades. Emplean a 1.400.000 personas con un total de salarios que en 1972-1973 llegaba a 4.800 millones de rupias.
6. 120. Sigue diciendo el Gobierno que en los ferrocarriles los conflictos son resueltos desde 1952 por un mecanismo permanente de negociación tripartita creado de acuerdo con las organizaciones de trabajadores. En 1966, el Gobierno introdujo un sistema de consulta paritaria con las organizaciones de sus trabajadores mediante consejos paritarios a nivel nacional, regional y local. Según este sistema, todo conflicto debe ser resuelto a través del mecanismo de consulta paritaria y arbitraje obligatorio. El arbitraje obligatorio está previsto para todas las cuestiones relativas a salarios y asignaciones, horas semanales de trabajo y licencias para cada grado o categoría de trabajadores. El sistema dispone también que los asuntos establecidos por el Gobierno de acuerdo con las recomendaciones de una comisión no serán objeto de arbitraje durante un período de cinco años.
7. 121. Continúa el Gobierno diciendo que los ferroviarios son empleados del Estado a los que se aplican las escalas de salarios y condiciones de servicio de los empleados públicos de las demás administraciones. También están sujetos a las mismas normas de conducta, en particular en materia de huelga, y sus salarios y condiciones de empleo son determinados por las comisiones superiores de salarios, nombradas por el Gobierno de tiempo en tiempo. En 1970, el Gobierno de la India nombró la tercera comisión de salarios, encargada de revisar las escalas de salarios y las condiciones de servicios de todos los empleados públicos. Las dos federaciones de ferroviarios, y entre ellas la AIRF, tuvieron oportunidad de presentar sus opiniones ante la comisión. Esta sometió su informe en marzo de 1973 y el Gobierno, ansioso por llegar a un sistema convenido de salarios para sus funcionarios, proporcionó amplias oportunidades a las organizaciones sindicales, incluidas las dos ferroviarias, para discutir en el seno del mecanismo de consulta paritaria. Se celebraron otras discusiones con un grupo de ministros encabezados por el de finanzas. En esa ocasión, sigue diciendo el Gobierno, los sindicatos aseguraron al Gobierno que no insistirían en el arbitraje durante un periodo de cinco años si el Gobierno modificaba a su vez ciertas recomendaciones de la comisión de salarios en un sentido más favorable a los trabajadores. Al cabo de largas discusiones con los representantes sindicales, en octubre de 1973 el Gobierno dio a conocer las decisiones que había adoptado en base a las recomendaciones de la comisión de salarios.
8. 122. Pese al acuerdo logrado en el seno de este órgano de consulta paritaria, continúa el Gobierno, la AIRF presentó el 8 de noviembre de 1973 un memorándum con seis exigencias, entre otras cosas, respecto de los salarios y la indemnización por carestía. Así pues, según el Gobierno, se trataba de una violación manifiesta del acuerdo alcanzado. Simultáneamente se produjeron otros paros de trabajo y, pese a las discusiones celebradas con el Ministro de Ferrocarriles, el Sr. George Fernandes, presidente de la AIRF, amenazó con declarar una huelga si no se aceptaban sus demandas antes del 10 de abril de 1974; pero la huelga está prohibida en un servicio esencial, como los ferrocarriles, en vista de las condiciones difíciles que prevalecían desde hacia un año en el país. Aceptar las demandas de la AIRF, sigue diciendo el Gobierno, hubiera implicado un gasto adicional de 4.500 millones de rupias, lo que sobrepasaba la capacidad financiera del Gobierno en el estado económico en que se encuentra el país. No obstante, para evitar toda interrupción del funcionamiento de los ferrocarriles y encontrar otros medios de solución, el Ministro de Ferrocarriles y el Ministro adjunto iniciaron negociaciones con la AIRF y la otra federación reconocida.
9. 123. Sin embargo, añade el Gobierno, la AIRF se negó a toda concesión y presentó el 22 y 23 de abril de 1974 un preaviso de huelga general para el 8 de mayo de 1974, al tiempo que declaraba que se trataba de una mera formalidad y que su objetivo principal era obtener una solución negociada. Las discusiones permitieron resolver la mayoría de las cuestiones planteadas y el monto de las ventajas consecutivas al acuerdo negociado sobre esas reivindicaciones alcanzaba a cerca de 800 millones de rupias por año (además de los 1.100 millones resultantes de la aplicación de las recomendaciones de la comisión de salarios). Dos de las demandas no pudieron ser aceptadas: la revisión de las escalas de salarios, ya que acababan de dar aumentos considerables, y la indemnización por carestía y las bonificaciones, porque esta cuestión estaba siendo examinada por un Comité de revisión de bonificaciones.
10. 124. Pese al deseo de las autoridades de llegar a una solución pacifica, sigue diciendo el Gobierno, y en violación del acuerdo alcanzado en el seno del mecanismo de negociación tripartita, entre el 20 y el 30 de abril de 1974 la AIRF comenzó los preparativos de una huelga de ferrocarriles que iba a paralizar la economía del país. El Sr. George Fernandes incitó abiertamente a sus adictos a la violencia y al sabotaje. Se recibieron informaciones de gran número de casos de intimidación, ataques a funcionarios y supervisores y, en general, de una atmósfera de violencia. El 30 de abril de 1974, las negociaciones habían llegado a su etapa decisiva y se preveía una solución rápida: se decidió entonces poner por escrito todo lo convenido hasta entonces a fin de discutir esas actas y aceptarlas en la reunión del 1.° de mayo. El Sr. Fernandes hizo saber que no podía asistir y la reunión fue dejada para el día siguiente. Pero el presidente de la AIRF anunció que los ferroviarios ya habían decidido hacer huelga el 8 de mayo de 1974. En ausencia de esta federación, las actas fueron aceptadas por la otra federación reconocida de ferroviarios.
11. 125. Esta otra federación de ferroviarios, sigue diciendo el Gobierno, declaró públicamente que no tenia intenciones de participar en la huelga. En realidad, de 1.400.000 empleados de ferro carriles, sólo participaron unos 550.000, es decir, menos de la mitad. Según el Gobierno, esto explica el motivo por el cual la AIRF recurrió a la violencia, mientras todavía duraban las negociaciones. El Gobierno estaba obligado a actuar en defensa de los intereses primordiales de la nación y de la mayoría del personal, que deseaba seguir cumpliendo su tarea. Por eso procedió a la detención preventiva del Sr. Fernandes y sus colaboradores más próximos. La huelga comenzó el 8 de mayo de 1974, acompañada desde sus comienzos, según el Gobierno, por actos de violencia organizada, intimidación y ataque a los trabajadores leales, habiéndose informado de casos de sabotaje que llevaron a la destrucción injustificada de locales y bienes pertenecientes a los ferrocarriles. El número de huelguistas cayó pronto a 250.000 y la huelga cesó incondicionalmente después de tres semanas.
12. 126. El Gobierno subraya asimismo que el Ministro de Ferrocarriles había perfeccionado todavía más su propio mecanismo de solución de conflictos, es decir, el mecanismo permanente de negociación en el que participan representantes de las dos federaciones reconocidas, entre ellas la AIRF; este organismo es plenamente competente para tratar cualquier conflicto surgido en los ferrocarriles. Sigue diciendo el Gobierno que la AIRF pretende que después de fracasar las negociaciones el conflicto hubiera debido ser transmitido a los órganos de conciliación, de conformidad con la ley sobre conflictos industriales. Pero las reivindicaciones del querellante se referían a la revisión de escalas de salarios, modificación del método de cálculo de la indemnización por carestía y pago de bonificaciones, asuntos que no podía ser objetos de un procedimiento de conciliación. Estas cuestiones tienen consecuencias financieras muy graves y habían sido resueltas por la tercera comisión de salarios, o estaban siendo examinadas por el Comité de revisión de bonificaciones. Continúa el Gobierno diciendo que la AIRF participa en el sistema de consulta paritaria y, por ende, es parte de un acuerdo según el cual la revisión de escalas de salarios corresponde a una comisión debidamente constituida, y tales escalas no pueden ser objeto de arbitraje durante un período de cinco años al ser aceptadas o mejoradas por el Gobierno. La decisión de la huelga, pues, no se justificaba en modo alguno y constituía una violación caracterizada del sistema establecido para la solución de conflictos en los ferrocarriles.
13. 127. El Gobierno retoma una por una las reivindicaciones de los huelguistas y explica extensamente su posición al respecto. Sigue diciendo que los ferrocarriles de la India disponen de una vasta red de instalaciones y obras de importancia vital en todos los Estados del país. El Ministerio del interior, custodio general de la ley del orden en el país, tenia que mantener una estrecha vigilancia sobre la evolución de la situación: por consiguiente, alertó a los gobiernos de los Estados sugiriéndoles la adopción de ciertas medidas preventivas necesarias para mantener la seguridad de gran número de trabajadores ferroviarios y de pasajeros, e indispensable para salvaguardar los intereses de la nación. El Gobierno niega que las medidas adoptadas en esas circunstancias hayan interrumpido las negociaciones.
14. 128. El Gobierno admite que para restablecer la disciplina y el buen orden tuvo que proceder a detenciones preventivas, pero esas medidas sólo fueron adoptadas con los autores de las violencias. Algunos de esos trabajadores fueron luego despedidos o suspendidos, en virtud del código de disciplina aplicable a los ferroviarios. Los trabajadores sancionados podían apelar libremente y en realidad se han recibido apelaciones de ese orden que están siendo examinadas. Continúa el Gobierno que es sumamente exagerado decir que se desplegó personal armado para aterrorizar a las esposas de los huelguistas: para evitar actos de sabotaje y proteger la vida, los bienes, las familias de los trabajadores fieles al puesto, hubo que colocar guardias en puntos estratégicos y en los barrios de ferroviarios, y enviar patrullas a las vías del ferrocarril.
15. 129. El "personal armado territorial", sigue diciendo el Gobierno, se compone de ferroviarios con largos años de servicio y; reclutados expresamente para responder a casos de emergencia, mantener el tráfico esencial e impedir que el país caiga en la parálisis económica. Ese personal ha conducido miles de trenes durante la huelga sin violar ninguna regla de seguridad. Sigue diciendo el Gobierno que, de 1.400.000 trabajadores ferroviarios, sólo se detuvieron a 19.883 durante la huelga y todos fueron liberados, salvo siete. Los trabajadores regulares despedidos fueron 16.749 y, de ellos, 10.561 han sido ya reintegrados como consecuencia de apelaciones individuales; se están examinando favorablemente otras apelaciones. El Gobierno considera que, en vista del número reducido de huelguistas (550.000) y la gravedad de los actos de violencia, sabotaje e intimidación, el número de despidos es particularmente bajo.
16. 130. Según el Gobierno, todos aquellos que participaron activamente en la huelga -declarada ilegal en virtud de las reglas de defensa de la india de 1971- no cobraron el salario por el periodo de ausencia por huelga. Esta interrupción no acarreó sin embargo ni reducción de salario ni pérdida de la antigüedad, sino simplemente una pérdida de los derechos adquiridos de licencia correspondiente a los días de huelga y de ciertas ventajas, tales como transportes gratuitos concedidos para el periodo anterior a la huelga por servicios eficientes, satisfactorios o leales. Prosigue el Gobierno que en vista de que muchos trabajadores fueron intimidados y obligados a ir a la huelga, cada caso ha sido examinado con comprensión; cerca de 270.000 trabajadores han sido amnistiados ya por participar en la huelga; esta indulgencia podría alcanzar a muchos otros. Todo ello prueba que el Gobierno no adoptó una actitud vindicativa ni aplicó represalias.
17. 131. Al recurrir a la huelga y al replantear cuestiones que ya habían sido resueltas por discusiones entre las partes interesadas, concluye el Gobierno, la AIRF violó el acuerdo que había establecido con el Gobierno, en virtud del cual todos los conflictos serian resueltos mediante el mecanismo de consulta paritaria. Violó asimismo la legislación nacional, que prohíbe la huelga en los ferrocarriles considerados como servicio esencial. Es pues imposible admitir la validez de los alegatos contenidos en la queja.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 132. Este asunto se refiere esencialmente al conflicto de trabajo en los ferrocarriles de la India ocurrido en mayo de 1974. Como consecuencia de las reclamaciones la AIRF, según el Gobierno presentadas a pesar de los acuerdos que acababan.de firmarse, se entablaron negociaciones al más alto nivel. Las discusiones quedaron interrumpidas por la Federación al ser detenido su presidente y otros dirigentes sindícales. Según el Gobierno, la AIRF se preparaba no sólo a hacer huelga, sino también a cometer actos de sabotaje, violencia e intimidación, habiéndose producido ya algunas agresiones. La huelga fue declarada ilegal y el Gobierno procedió a millares de detenciones, despidos, suspensiones y, según los querellantes, a la expulsión de los huelguistas de sus casas. Las fuerzas del orden habrían cometido también brutalidades.
2. 133. En múltiples ocasiones ha señalado el Comité que el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales y que, cuando ese derecho sea objeto de restricciones o de prohibición en la función pública o servicios esenciales, deberían existir procedimientos que garanticen plenamente los derechos de los trabajadores privados así de un medio esencial de defender sus intereses profesionales. En este caso particular, el Comité observa que los ferrocarriles constituyen, según las informaciones del Gobierno, un sector vital para el país. Por consiguiente no parece que se puedan realizar huelgas importantes en este servicio público sin acarrear graves perturbaciones para la colectividad nacional.
3. 134. El Comité constata que, según los querellantes, el conflicto hubiera debido ser presentado ante los órganos de conciliación, conforme a la ley sobre los conflictos industriales. Según el Gobierno, las reivindicaciones de los querellantes sobre revisión de las escalas de salarios, modificación del método de cálculo de la indemnización por carestía y del pago de bonificaciones no podían ser objeto de este procedimiento de conciliación. Según el Gobierno, la AIRF participa en el sistema de consulta paritaria y es parte en el acuerdo en virtud del cual las escalas de salarios deben ser revisadas por una comisión de salarios debidamente constituida y no pueden ser objeto de arbitraje durante cinco años cuando las recomendaciones de esta comisión hayan sido aceptadas o mejoradas por el Gobierno.
4. 135. Respecto de los diferentes procedimientos descritos por el Gobierno, el Comité observa que la Comisión Nacional del Trabajo de la India había señalado ya algunos defectos de funcionamiento del sistema de consulta paritaria y arbitraje en el sector público del país. Dicha comisión indicaba que el Gobierno parece reservarse el derecho de inscribir o no ciertos puntos en el orden del día de las discusiones en el seno del órgano de consulta y señala entre otras cosas que el Gobierno puede decidir en última instancia si un asunto puede ser sometido o no a arbitraje en caso en que el órgano de consulta no llegue a resolver el conflicto. El Comité recuerda que ya ha insistido repetidas veces en que las restricciones o la prohibición del derecho de huelga en los servicios esenciales deberían ir acompañadas por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que los interesados puedan participar en todas las etapas y que las decisiones arbitrales deberían ser siempre obligatorias para ambas partes y aplicadas plena y rápidamente.
5. 136. Parecería que en este caso las garantías destinadas a compensar la prohibición de la huelga no bastan puesto que en última instancia es el Gobierno quien acepta o no el procedimiento de arbitraje. Una situación semejante puede crear un clima de tensión poco propicio al desarrollo de relaciones de trabajo armoniosas.
6. 137. Según el Gobierno, la intervención de los militares tenia por objeto evitar los actos de sabotaje y proteger la vida, los bienes, la familia de los trabajadores que habían permanecido en su puesto. El Sr. Fernandes y sus colaboradores fueron detenidos porque prepararon la huelga mientras todavía duraban las negociaciones e incitaban a sus partidarios a la violencia y al sabotaje; si se detuvo a huelguistas fue porque las autoridades tenían pruebas de que habían cometido actos de sabotaje y estaban obligadas, por ende, a tomar rápidamente las medidas necesarias y proceder a las detenciones preventivas. El Gobierno precisa que fueron detenidos cerca de 20.000 huelguistas pero que todos fueron liberados salvo siete, y que de los 16.700 ferroviarios despedidos los dos tercios fueron reintegrados como consecuencia de apelaciones presentadas individualmente y que se estaban examinando otras apelaciones.
7. 138. El Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno. Estima sin embargo que detenciones y despidos de huelguistas en números tan importantes implican graves riesgos de abusos y un peligro serio para la libertad sindical. El Comité ha señalado siempre que la utilización de la fuerzas del orden debía limitarse a mantener el orden público y estima que las autoridades competentes deberían recibir instrucciones para evitar los riesgos que esas detenciones o despidos puedan representar para la libertad sindical.
8. 139. El Comité observa que dos tercios de los ferroviarios despedidos fueron reintegrados y que se están examinando otras apelaciones contra despidos. El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno adoptará una actitud flexible en estos casos, lo cual sería más favorable al desarrollo de relaciones de trabajo armoniosas que una actitud rígida.

Recomendación del Comité

1. 140. En estas circunstancias y en cuanto al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que llame la atención del Gobierno acerca de las consideraciones expresadas en los párrafos 135 y 136 y que señale, en particular, que las restricciones o la prohibición del derecho de huelga en los servicios esenciales deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que los interesados puedan participar en todas las etapas, y que los laudos arbitrales deberían ser siempre obligatorios para ambas partes y aplicados total y rápidamente;
   • b) que llame la atención del Gobierno acerca de las consideraciones que figuran en los párrafos 138 y 139 y, en particular, que manifieste la esperanza de que el Gobierno adoptará una actitud flexible en cuanto al reintegro de los ferroviarios despedidos, lo cual seria más favorable al desarrollo de relaciones de trabajo armoniosas en los ferrocarriles;
   • c) que ruegue al Gobierno que le informe con precisión si el Sr. Fernandes y sus colaboradores inmediatos siguen encarcelados y que envíe todas las informaciones necesarias sobre los huelguistas que siguen detenidos, indicando en particular si se ha incoado juicio contra ellos y, en caso afirmativo, cuáles son los resultados;
   • d) que tome nota de este informe preliminar, en el entendimiento de que el Comité presentará otro informe al Consejo de Administración tan pronto como haya obtenido las informaciones solicitadas en el apartado c).