Definitive Report - Report No 190, March 1979

Case No 802 (Dominican Republic) - Complaint date: 17-SEP-74 - Closed

1. 36. Desde 1971, el Comité ha examinado numerosas quejas por violación de la libertad sindical en la República Dominicana, presentadas por las siguientes organizaciones: Confederación Mundial del Trabajo (CMT), Federación Sindical Mundial (FSM), Federación internacional de Trabajadores de las Industrias Metalúrgicas (FITIM), Federación Internacional Sindical de la Enseñanza (FISE), Central General de Trabajadores (CGT), Federación Nacional de Trabajadores Portuarios, Sindicato de Arrimo Portuario (POASI), Sindicato Nacional de Operadores de Máquinas Pesadas (SINOMAPE), Sindicato Nacional de Trabajadores Telefónicos (SNTT). Estas quejas han sido examinadas en los casos núm. 672, 768, 802, 819, 822 y 847.
2. 37. El Comité ha examinado el caso núm. 672 en sus reuniones de mayo y de noviembre de 1972, ocasiones en las cuales sometió conclusiones al Consejo de Administración. El Comité presentó al Consejo nuevas conclusiones (sobre los casos núms. 672, 768, 802, 819 y 822) en mayo de 1976. Por último, examinó el conjunto de los casos pendientes relativos a la República Dominicana en noviembre de 19773 y en mayo de 1978.
3. 38. La República Dominicana ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 39. En mayo de 1976, el Comité comprobó que los elementos de que entonces disponía no parecían suficientes para permitirle formular conclusiones de fondo respecto a las diferentes cuestiones suscitadas. Recordó que había debido ya en diversas ocasiones examinar varios casos referentes a la República Dominicana que contenían alegatos análogos a los formulados en los casos pendientes. En tales condiciones, el Comité estimaba que seria muy útil recurrir a la fórmula de los contactos directos. El Consejo de Administración, por consiguiente, rogó al Gobierno que examinara la posibilidad de dar su consentimiento para que un representante del Director General pudiera proceder a un estudio en la República Dominicana de los hechos relativos a las quejas.
2. 40. Esta solicitud había sido repetida varias veces. Por otra parte, habían sido presentadas nuevas quejas que como las precedentes contenían alegatos graves y diversos. En mayo de 1978, el Comité no había recibido ninguna respuesta concreta, por lo que tuvo que formular conclusiones sobre el caso en su 186.° informe. No obstante, el nuevo Gobierno constituido tras las elecciones de mayo de 1978 declaró, por carta de 15 de septiembre de 1978, que la OIT podía enviar la misión propuesta.
3. 41. El Director General encargó al Sr. Jean-Michel Servais, funcionario del Servicio de Libertad Sindical del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, de representarlo y llevar a cabo dicha misión. La visita tuvo lugar del 19 al 26 de noviembre de 1978, habiéndose sometido al Comité un informe sobre la misión. Durante esa visita, el representante del Director General se entrevistó, en particular, con el Secretario de Estado de Trabajo y con el Secretario de Estado de Interior y Policía, así como con los correspondientes subsecretarios de estado, con el Presidente de la Suprema Corte de Justicia y con el Procurador General de la República. Visitó también varias organizaciones sindicales en cuyos locales habló con los dirigentes de las principales organizaciones, y entre ellas dos sindicatos querellantes: la CGT y el Sindicato POASI. Por último, sostuvo conversaciones en la sede de la Confederación Patronal de la República con los dirigentes de la misma y con los de la Asociación de Industria de la República Dominicana.
4. 42. El Comité observa con satisfacción que el representante del Director General disfrutó de una gran cooperación por parte de todas las personas interesadas y pudo llevar a cabo su tarea con plena libertad e independencia, habiendo recibido del Gobierno dominicano todas las facilidades necesarias para llevar a buen fin su misión.
5. 43. El representante del Director General recabó informaciones sobre los distintos puntos planteados en las quejas y sobre las medidas adoptadas o previstas para resolver las dificultades. Asimismo, a invitación del Gobierno, examinó los comentarios formulados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en el marco del examen periódico de la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98, llevado a cabo en base al artículo 22 de la Constitución de la OIT. A continuación se examinan esos diferentes puntos.
6. 44. Conviene destacar en primer lugar que, según el representante del Director General, son varias las confederaciones que se disputan las preferencias de los trabajadores y el control de los sindicatos de empresa. "Así, en el momento de mi visita", escribe el representante del Director General, "el antagonismo era muy intenso en la empresa Central Romana Corporations y Central Romana by Products. Es probable que estas rivalidades continúen e incluso aumenten en los próximos meses." Las confederaciones sindicales mantienen a menudo relaciones estrechas con partidos políticos. Recientemente, se constituyó la Unión General de Trabajadores Dominicanos (UGTD), cuyas simpatían van hacia el Partido Revolucionario Dominicano (PRD), actualmente en el poder. Como se verá más adelante, el Gobierno ha sido acusado de favorecer hasta cierto punto esta nueva organización. En el mismo orden de ideas, puede mencionarse un telegrama de 7 de diciembre de 1978 de la Central General de Trabajadores (CGT), en el que esta organización protesta porque el Gobierno habría suspendido por decisión administrativa el programa de una estación de radio "Rutas" en la Romana, e impedido la reunificación del sindicato local. Dicha comunicación fue transmitida al Gobierno para que envíe sus observaciones. Los representantes de los empleadores, prosigue el informe, indicaron que esta situación entorpece las relaciones de trabajo. Por otra parte, parecería que en el clima social actual se estuvieran constituyendo muy numerosos sindicatos.
7. 1. Alegatos relativos a la muerte, detención y expulsión de sindicalistas.
8. 45. Como puntualiza el informe de misión, el 8 de septiembre de 1978 se promulgó una ley de amnistía. Todos los sindicalistas citados como detenidos se encontraban actualmente en libertad. Por otra parte, los dirigentes sindicales expulsados han regresado recientemente al país beneficiándose de la mencionada ley de amnistía y una vez suprimidas las trabas administrativas a su regreso.
9. 46. Por último, de las informaciones recogidas, se desprende que, según el Código de Procedimiento Penal, todo detenido debe ser presentado a un juez antes de transcurridas 48 horas desde el momento de su detención. Además, una antigua ley sobre hábeas corpus protege la libertad individual contra las detenciones arbitrarias. Precedentemente, puntualizó el Procurador General de la República, la práctica consistía en remitir estos recursos al Ministerio Público, "el cual decidía al respecto de manera a veces arbitraria"; en la actualidad, dichos recursos se someten a un juez de primera instancia. Además, se halla en preparación un proyecto de revisión de la ley sobre hábeas corpus en el que se dispone expresamente que se remitirá el recurso a un juez y se prevé un procedimiento de apelación. En cuanto a los casos de expulsión, el Procurador General declaró que legalmente sólo los extranjeros pueden ser objeto de una medida semejante (en virtud de la ley sobre la inmigración). Ningún texto legislativo prevé la expulsión de los nacionales, por lo que, según él, tal tipo de medidas, tomadas por el Gobierno anterior, eran arbitrarias. Añadió que desde el 16 de agosto de 1978 no se ha pronunciado ninguna orden de expulsión.
10. 47. Se ha incoado proceso en los casos de los asesinatos, citados en las quejas, de dirigentes sindicales campesinos (Florinda Muñoz Soriano, en noviembre de 1974 y Dionisio Frías en junio de 1975). El Secretario y el Subsecretario de Estado de Trabajo indicaron que enviarían informaciones precisas sobre los procedimientos judiciales incoados. Ambos admitieron que, efectivamente, dirigentes campesinos habían resultado muertos en situaciones anormales. Añadieron que el nuevo Gobierno ha declarado que aplicará una política de respeto de las libertades públicas y de los derechos humanos, incluida la libertad sindical. El Subsecretario de Estado insistió también en la voluntad del actual Gobierno de respetar rigurosamente la ley. Por otra parte, el representante del Director General supo, por responsables de la Confederación Autónoma de Sindicatos Cristianos, que el procedimiento judicial por el homicidio de Dionisio Frías seguía su curso. En cuanto a la muerte de Florinda Muñoz Soriano, el tribunal había juzgado que la persona acusada había actuado en estado de legitima defensa.
11. 48. El Comité toma nota de estas informaciones y en particular de la liberación o del regreso al país de los sindicalistas citados en las quejas. Los hechos relativos a la muerte de dos dirigentes campesinos en 1974 y 1975 son objeto de procesos incoados ante los tribunales. Uno de esos casos parece haber terminado con un veredicto absolutorio. El Gobierno, aun admitiendo que sindicalistas campesinos habían encontrado la muerte en circunstancias anormales, indicó su voluntad de hacer respetar la ley y las libertades públicas. En tales condiciones, el Comité opina que no corresponde proseguir el examen de estos diferentes puntos, a reserva de mantenerse informado de los resultados de los procesos incoados respecto de la muerte de Dionisio Frías y de Florinda Muñoz Soriano.
12. 2. Alegatos relativos a despidos de sindicalistas.
13. 49. Las quejas recibidas se referían a un importante número de despidos de dirigentes y militantes sindicales. Según los querellantes, el principal blanco de los despidos eran los comités directivos de los sindicatos, pero en algunos alegatos se aludía al desmantelamiento o intento de desmantelamiento de organizaciones de trabajadores. El representante del Director General señala en su informe que éste le parece un problema esencial que aún hoy sigue perturbando el clima de relaciones de trabajo en el país. El artículo 307 del Código de Trabajo prohíbe tales prácticas antisindicales, pero se limita a sancionarlas con multas que varían de 100 a 500 pesos (1 peso 1 dólar de Estados Unidos). Según el informe, el Gobierno parece dispuesto a hacer todo lo que está en su poder para encontrar una solución:
    • "El Secretario y Subsecretario de Estado reconocieron que habían tenido lugar numerosos despidos, una parte de los cuales interesaban a dirigentes sindicales. También era posible en su opinión que, para deshacerse de ciertos dirigentes, algunos empleadores hubieran despedido a un conjunto de trabajadores ... El Gobierno ha tratado de remediar tal estado de cosas, y a veces lo ha conseguido, recurriendo a la conciliación y a la mediación. No obstante, la legislación actual no le da los medios para tomar medidas más eficaces. Además de que suele ser difícil establecer los hechos -este problema no es exclusivo de la República Dominicana-, el artículo 69 del Código de Trabajo permite al empleador dar por terminados los contratos celebrados por tiempo indeterminado sin exponer razón alguna. Por consiguiente, el empleador puede despedir al trabajador cuando lo estime conveniente, siempre que le pague las indemnizaciones impuestas por la ley (preaviso, despido, vacaciones). Lo mismo sucede aun cuando existe una cláusula especial de protección de los dirigentes sindicales en el correspondiente contrato colectivo de trabajo ; según la jurisprudencia, si el empleador despide a estos sindicalistas, solamente tendrá que pagar la indemnización especial prevista en caso de violación de dicha cláusula."
14. 50. Indica el informe que actualmente existen propuestas para revisar el Código de Trabajo, en particular, el citado artículo 69. El representante del Director General menciona diversos proyectos elaborados y añade:
    • "Por último, el Presidente de la República ha hecho un llamamiento en favor de una tregua social. Por otro lado, los representantes de los trabajadores y de los empleadores están negociando en la Secretaria de Estado de Trabajo las condiciones de un acuerdo. Durante mi estancia en el país se celebró una reunión, en la que participaron las diferentes centrales interprofesionales que he visitado y las asociaciones de empleadores. Uno de los puntos objeto de discusión es el relativo al respeto real de la libertad sindical en favor de los trabajadores. Las organizaciones de empleadores se comprometerían a garantizar que, durante el periodo que se establezca al efecto, no se despedirá en sus empresas a ningún dirigente sindical ni dirigente de un sindicato en curso de formación, salvo autorización de una comisión de arbitraje. Esto representa de hecho una modificación contractual del artículo 69 del Código de Trabajo. Además, una vez celebrado el acuerdo, nada impediría someter esta cuestión al congreso en forma de proyecto de ley. El Secretario de Estado me indicó que se presentará un proyecto de modificación de la ley sobre dicho punto incluso si no se llega a ese acuerdo. En consecuencia, podría adoptarse esta enmienda sin esperar la adopción de un nuevo código de trabajo."
15. 51. Como ya lo señalara en otras ocasiones el Comité, la legislación de un país no concede una protección suficiente contra los actos de discriminación sindical cuando permite a los empleadores despedir a un trabajador a condición de que paguen la indemnización prevista en la ley en todos los casos de despido injustificado: en efecto, ello significa que, a condición de pagar esas indemnizaciones, el empleador puede despedir a cualquier miembro de su personal, sindicado o no, por actividades sindicales o no, sin que las autoridades públicas puedan impedírselo. La protección es particularmente deseable en el caso de los dirigentes sindicales. En efecto, para poder cumplir su mandato sindical con total independencia, deben estar seguros de no sufrir perjuicios por motivo del mismo. Esta garantía es además necesaria para asegurar el respeto del principio según el cual las organizaciones de trabajadores tienen derecho a elegir libremente a sus representantes.
16. 52. El Gobierno dominicano indica que tiene plena conciencia de las lagunas de la legislación al respecto y trata de obtener un amplio consenso para resolver esas dificultades. El Comité considera importante que esta cuestión, en vista de los problemas que se han planteado en el país, sea resuelta lo antes posible.
17. 3. Alegatos relativos a prácticas desleales en el sector público.
18. 53. Los alegatos a este respecto se refieren a la creación de un sindicato paralelo en el puerto de Andrés en Boca Chica (comunicación de agosto de 1974) y sobre ciertas maniobras emprendidas en la Compañía Dominicana de Teléfonos (CODETEL) para que el Sindicato Nacional de Trabajadores Telefónicos (SNTT) perdiera su representatividad (comunicación de junio de 1977).
19. 54. Sobre este último punto, el representante del Director General pudo comprobar que la SNTT ejerce plenamente sus actividades sindicales y que ha celebrado últimamente con la empresa un contrato colectivo de trabajo por el periodo 1978-1981. En este acuerdo figura una cláusula especial sobre la protección de los dirigentes sindicales, cláusula que ha sido respetada, salvo en el caso de un ex dirigente, que fue objeto de una medida de suspensión. Por otra parte, el informe señala otros casos aparte del mencionado en el párrafo precedente, en los que bajo el Gobierno anterior se habían constituido sindicatos paralelos. A este respecto, en mayo de 1978 el Comité recordaba ya la disposición del artículo 2 del Convenio núm. 98, en virtud de la cual (al igual que la del artículo 5 del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la función pública, 1978 (núm. 151), que no ha sido ratificado por la República Dominicana), las organizaciones de trabajadores deben gozar de protección adecuada contra actos de injerencia de los empleadores en lo que respecta a su formación, funcionamiento y administración. El mencionado artículo 2 añade que se consideran en particular actos de injerencia las medidas que tiendan a fomentar la Constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocarlas bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores.
20. 55. El Secretario y el Subsecretario de Estado de Trabajo declararon que el actual Gobierno no auspiciaría ni toleraría semejantes prácticas, como había hecho el Gobierno anterior, concretamente en el sector del transporte y de la industria azucarera. Añade el representante del Director General:
    • "Por otra parte, evoqué en términos más generales, el problema de los actos de injerencia de los empleadores en las organizaciones de trabajadores, sin limitarse al sector público. A este respecto, el Secretario y el Subsecretario de Estado recalcaron que las disposiciones actuales del Código del Trabajo no son suficientes para luchar contra tales prácticas, pero que la política del Gobierno consiste, no obstante, en tratar de intervenir basándose en las quejas recibidas. Empero, manifestaron la intención de adoptar disposiciones adecuadas para luchar contra tales actos de injerencia."
    • El Comité toma nota de estas declaraciones y estima oportuno, aunque el Gobierno se manifieste decidido a no tolerar más semejantes prácticas, que se refuerce la protección legal y que el Código del Trabajo prevea, por ejemplo, sanciones más disuasivas en caso de infracción al artículo 307 citado en la nota.
21. 56. Asimismo, varias confederaciones sindicales manifestaron su preocupación tras la Constitución de una central sindical (la UGTD), vinculada al partido político actualmente en el poder (PRD), pues temen que se favorezca a esta nueva confederación, sobre todo en el sector público (siendo el Estado el principal empleador en determinadas ramas de actividad, como la agricultura). Al parecer, ya se habría procedido a despidos en el sector de la salud pública y en el de la caña de azúcar y existe el temor de que tales trabajadores sean reemplazados por simpatizantes del nuevo Gobierno en algunos casos, según parece, se ha comenzado a proceder así. El representante del Director General explica que, según sus interlocutores gubernamentales, la mayoría de los sindicatos son independientes de esas confederaciones sindicales tradicionales y próximos del PRD; hoy en día pueden organizarse y están reagrupándose en el seno de la UGTD. El informe prosigue así:
    • "Mis interlocutores gubernamentales agregaron que los despidos efectuados en el sector público no tenían móviles sindicales; simplemente, había que tener en cuenta dos hechos por un lado, la costumbre existente en el país de conceder puestos en el sector público a los miembros del partido que ha llegado al poder (spoils system), y, por otro, la necesidad, por razones económicas, de reducir un personal a veces excesivo. Declararon que el Gobierno respetarla la libertad sindical y el pluralismo ideológico; por lo demás, existe la posibilidad de recurrir a los tribunales en caso de abuso de poder por parte de la administración."
22. 57. En más de una ocasión, el Comité ha examinado casos en que las autoridades públicas, según los alegatos, tenían una actitud de favor o, por el contrario, de hostilidad, frente a una o varias organizaciones sindicales: se trataba, por ejemplo, de presiones ejercidas sobre los trabajadores en declaraciones de las autoridades, una distribución desigual de las subvenciones entre sindicatos o la concesión a uno de ellos y no a los otros de locales para celebrar reuniones o actividades sindicales, la negativa de reconocer a los dirigentes de algunas organizaciones en sus actividades legitimase. Discriminaciones ejercidas de esa manera o de otra pueden constituir el medio menos formal de influir en los trabajadores en materia de afiliación sindical. Por eso son a veces difíciles de probar. No por ello es menos cierto, como el Comité lo recordara en cada uno de los casos citados, que toda discriminación de este tipo pone en peligro el derecho de los trabajadores, consagrado por el artículo 2 del Convenio núm. 87, de crear organizaciones de su elección y de afiliarse a ellas.
23. 58. El Comité desearía insistir también en los principios enunciados en la resolución sobre la independencia del movimiento sindical, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 35.a reunión (1952). Dicha resolución declara que la misión fundamental y permanente del movimiento sindical es el progreso económico y social de los trabajadores. Cuando los sindicatos deciden, en conformidad a las leyes y a las costumbres en vigor en sus países respectivos, y a la voluntad de sus miembros, establecer relaciones con un partido político o llevar a cabo una acción política conforme a la Constitución, para favorecer la realización de sus objetivos económicos y sociales, estas relaciones o esta acción política no deben ser de tal naturaleza que comprometan la continuidad del movimiento sindical o de sus funciones sociales y económicas, cualesquiera que sean los cambios políticos que puedan sobrevenir en el país. La resolución subraya además que los gobiernos no deberían tratar de transformar el movimiento sindical en un instrumento político y utilizarlo para alcanzar sus objetivos políticos. No deberían, tampoco, inmiscuirse en las funciones normales de un sindicato, tomando como pretexto que éste mantiene relaciones, libremente establecidas, con un partido político.
24. 4. Alegatos relativos al registro de sindicatos y anulación del registro.
25. 59. El representante del Director General puntualiza que la resolución núm. 22/78, de 18 de octubre de 1978, deroga las resoluciones anteriores de 1973 que anulaban por vía administrativa el registro de numerosos sindicatos, entre los que figuraba el Sindicato Unido de Trabajadores de la "Central Romana Corporations y Central Romana By Products", citada en las quejas, impidiendo a dicho sindicato actuar como tal. Puede leerse en los considerandos de esta resolución que el Gobierno anterior había cometido un abuso de poder al atribuirse las facultades que legalmente pertenecen a los tribunales de primera instancia en virtud del artículo 356 del Código del Trabajo. Esos considerandos se refieren también al artículo 4 del Convenio núm. 87 que prohíbe la disolución o la suspensión por vía administrativa. En tales condiciones, el Comité estima que no procede continuar con el examen de este aspecto del caso.
26. 60. En este mismo orden de ideas, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones había señalado que, de conformidad con el artículo 350 del Código del Trabajo el Secretario de Estado de Trabajo podía negar el registro de un sindicato. Había pedido al Gobierno que le hiciera saber si tal denegación podía ser objeto de un recurso de apelación ante los tribunales. El Subsecretario de Estado precisó que existía la posibilidad de recurrir contra la denegación de un registro de un sindicato, al igual que contra todo acto administrativo.
27. 5. Alegatos relativos a la intervención de las autoridades públicas en los asuntos internos de los sindicatos y ocupación de locales sindicales.
28. 61. Los problemas planteados a este respecto eran de dos tipos los primeros se referían a la resolución administrativa núm. 13/74, de 21 de octubre de 1974, dictada por la Secretaria de Estado de Trabajo, en virtud de la cual las asambleas generales organizadas para constituir un sindicato, elegir su directiva, modificar los estatutos o afiliarse a una federación o confederación deben estar certificados por un inspector del trabajo. Tras recibir todos los antecedentes del caso y las recomendaciones de la administración, el Secretario de Estado toma la correspondiente decisión acerca del registro del sindicato, del reconocimiento de su Comité directivo y de las fusiones o afiliaciones; previamente verifica si se han respetado las exigencias legales. El Comité había considerado en su 186.° informe que la obligación de admitir la presencia de un representante de las autoridades en asambleas generales constituye una restricción a la libre actividad de los sindicatos.
29. 62. El representante del Director General recibió la seguridad de que dicha resolución seria derogada en un futuro próximo. Añadieron sus interlocutores gubernamentales que en espera de esa derogación, el Gobierno actual respetará las limitaciones aportadas a este texto por dos fallos de la Suprema Corte. De esos fallos se desprende en particular que la presencia de un inspector en las asambleas sindicales sólo puede tener por objeto informar a la Secretaria de Estado de Trabajo -cuyas atribuciones en materia sindical deben interpretarse de manera restrictiva- sobre las circunstancias en que se desarrolla las asambleas y sobre las decisiones adoptadas. La Corte juzgó que la impugnación de las elecciones sindicales es de la incumbencia de los tribunales del trabajo y no de las autoridades administrativas. Según los responsables de la CGT, puntualiza el informe, si bien el Gobierno precedente cometió abusos apoyándose en dicha resolución, el Gobierno actual no la aplica en ese mismo espíritu.
30. 63. Los otros problemas planteados se relacionaban con situaciones concretas: intervención de las autoridades en las elecciones del sindicato portuario POASI; maniobras en otras empresas, con el apoyo de las autoridades, para destituir a los dirigentes en actividad; confiscación y utilización indebida de fondos del sindicato POASI; ocupación de sus locales y de los de la Unión Nacional de Choferes Sindicados Independientes (UNACHOSIN). A este respecto, puede leerse en el informe del representante del Director General:
    • "En lo tocante a la elección de dirigentes sindicales, el Secretario y el Subsecretario de Estado [del Trabajo] subrayaron que el mencionado fallo de la Suprema Corte... en el caso POASI establecía la violación de la ley por el Gobierno precedente. Confirmaron que el Sindicato POASI había organizado elecciones el 31 de octubre de 1977 y que funcionaba normalmente. Asimismo, confirmaron la ocupación de los locales de los sindicatos POASI y UNACHOSIN y agregaron que habían cesado tales medidas... El Subsecretario de Estado de Trabajo declaró que, al ocupar esos locales sindicales, el Gobierno precedente no había respetado las disposiciones legales en vigor, ya que la ley protege la inviolabilidad del domicilio y el Código Penal sanciona los abusos de poder cometidos por los funcionarios. En cuanto a los alegatos sobre los fondos del sindicato POASI, subrayó que tales hechos pertenecen al pasado y que esta organización estaba procediendo a verificaciones financieras. Si este examen ponía al descubierto malversaciones, se sometería el caso a las instancias competentes."
31. 64. Prosigue diciendo el representante del Director General:
    • "Desde un punto de vista más general, el Secretario de Estado de Interior y Policía me afirmó que las reuniones organizadas en los locales sindicales se desarrollan sin trabas, que no se requiere autorización alguna para ello. En cambio, para las reuniones organizadas al aire libre se exige una autorización; antes de otorgar ésta se tienen en cuenta todos los elementos del caso: importancia de la fecha para el sindicato (1.° de mayo, por ejemplo), molestias para la circulación, proximidad de un edificio importante (hospital, por ejemplo), etc."
32. 65. El Comité observa que los problemas concretos planteados en las quejas han encontrado hoy solución. También toma nota de la intención del Gobierno de derogar la resolución núm. 13/74 mencionada y espera que dicha medida será adoptada en un futuro próximo.
33. 6. Alegatos relativos a atentados contra el derecho de huelga.
34. 66. Ciertas quejas se referían también al ejercicio del derecho de huelga. A este respecto, el representante del Director General señala que las autoridades de trabajo reconocieron que es prácticamente imposible recurrir a la huelga en el estado actual de la legislación; la acción sólo puede durar unos días ya que el juez puede ordenar la reanudación del trabajo. El informe añade:
    • "A este respecto, cabe señalar que el Código del Trabajo sólo autoriza la huelga dentro de limites muy estrechos (véanse artículos 373, 374 y 377); así, por ejemplo, la decisión de recurrir a la misma ha de ser votada por una mayoría de 60 por ciento de los trabajadores interesados, no podrá tener lugar si una de las partes decide iniciar el procedimiento de arbitraje y habrá de cesar una vez transcurrido el plazo fijado por el juez para la reanudación de trabajo. Las disposiciones relativas al procedimiento de arbitraje restrinjen aún más el ejercicio del derecho de huelga: el magistrado competente puede designar los árbitros de oficio o a petición del Secretario de Estado de Trabajo (artículo 636) y ordenar la reanudación del trabajo (artículo 640; véanse también artículos 642 y 625-629). El laudo arbitral produce los efectos de un contrato colectivo (artículo 656). El Secretario de Estado añadió que el juez ordenaba la reanudación del trabajo pero que, por lo demás, no se designaba a los árbitros. El Subsecretario afirmó que apenas sabia de casos en que se hubiera reconocido una huelga como legal. La policía intervenía a menudo en el pasado, y en tales condiciones no cabía imaginar un recurso ante los tribunales. Hoy en día, en caso de conflicto laboral colectivo, el Gobierno trata de conciliar las partes; a menudo, los empleadores aceptan la reintegración de una parte por lo menos de los huelguistas; la policía ha dejado de intervenir; pero agregó que, sin embargo, en este período de transición, no vacilaría, si peligrara el orden público, situación que por el momento no se ha presentado, en utilizar los artículos del Código del Trabajo que le permiten impedir la huelga."
35. 67. El representante del Director General cita informaciones según las cuales el partido PRD en el poder se ha comprometido a revisar, en un sentido más liberal, el Código del Trabajo; ya ha comenzado el examen de esta cuestión en el seno de las Cámaras legislativas. Todavía no se ha debatido el problema del derecho de huelga, pero el Secretario de Estado de Trabajo declaró que tenía la intención de proponer la adopción de disposiciones liberales en la materia, pues deseaba adaptar plenamente la ley dominicana a las normas y principios de la OIT sobre libertad sindical.
36. 68. El Comité ha considerado siempre que el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales. Ha considerado admisibles las restricciones a dicho derecho en ciertas condiciones, en particular en la función pública y los servicios esenciales, en el sentido estricto del término. En tales casos añadió que esas restricciones deben ir acompañadas por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que los interesados puedan participar en todas las etapas; asimismo, los fallos pronunciados en esos casos deben ser obligatorios para las dos partes y ejecutables rápida y completamente.
37. 69. El Comité toma nota de la intención del Gobierno de revisar la legislación sobre esta importante cuestión. Además, constata que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha formulado comentarios sobre la actual legislación relativa a la huelga. Convendría que las modificaciones previstas sean adoptadas en un futuro próximo.
38. 7. Alegatos relativos a los derechos sindicales de los trabajadores agrícolas.
39. 70. La cuestión era objeto de una queja y también de comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (esta última había considerado contraria al Convenio núm. 87 la exclusión de ciertos trabajadores rurales de la esfera de aplicación de las disposiciones del Código del Trabajo que garantizan el derecho de sindicación). A este respecto puede leerse en el informe del representante del Director General:
    • "Interrogados sobre este punto, el Secretario y el Subsecretario de Estado de Trabajo me explicaron que, bajo el régimen precedente, existía una oposición de hecho a la sindicalización. El Gobierno actual, en cambio, trata de mantenerse en contacto con los representantes de los campesinos y de favorecer su participación. Los obreros agrícolas pueden sindicalizarse de conformidad con el código del Trabajo. Las disposiciones de éste no se aplican, de conformidad con su artículo 265, a las empresas agrícolas, agroindustriales, ganaderas y forestales que no ocupan de manera continua y permanente a más de diez trabajadores. Este texto se refiere a las empresas y no a los trabajadores, y según subrayó el Subsecretario de Estado, el mismo significa que los trabajadores no pueden crear un sindicato de empresa; en efecto, el artículo 298 del Código estipula que los sindicatos de trabajadores deberán contar con un mínimo de 20 miembros. Ahora bien, no hay nada que impida a éstos formar un sindicato profesional. Mis interlocutores gubernamentales mencionaron a este respecto dos federaciones registradas en la Secretaria de Estado de Trabajo (y en consecuencia con personalidad jurídica)...
40. 71. El representante del Director General obtuvo informaciones tanto sobre la situación de hecho como sobre ciertos problemas jurídicos. Desde este último punto de vista, las autoridades le proporcionaron todas las aclaraciones necesarias; no obstante, convendría que el Código de Trabajo fuera más explícito en cuanto al reconocimiento del derecho sindical de todos los trabajadores rurales. Por otra parte, parecería que en los hechos la situación hubiera mejorado, evolución de la que toma nota el Comité.
41. 8. Alegatos relativos a los derechos sindicales del personal docente y de los funcionarios públicos.
42. 72. Los querellantes citaban el caso concreto de un sindicato docente, la Asociación Dominicana de Profesores (ADP), que las autoridades públicas se negaban a reconocer. En su 186.° informe, el Comité, refiriéndose a los comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, manifestaba su preocupación por la situación de los funcionarios públicos en general, que están excluidos del Código de Trabajo y, por ende, de los derechos sindicales en él previstos.
43. 73. La ADP, señala el representante del Director General, recibió la personalidad jurídica en enero de 1978. Otro sindicato, la Unión Nacional de Educadores (UNE) está registrado en la Secretaria de Estado de Trabajo, de conformidad con el Código del Trabajo. Estas dos organizaciones agrupan, en principio, al personal docente del sector privado; ahora bien, añade el informe, de conformidad con sus estatutos y con el asentimiento tácito de las autoridades públicas, pueden aceptar también la afiliación de profesores del sector público.
44. 74. En general, los funcionarios y demás trabajadores al servicio de las autoridades públicas no están amparados, salvo algunas excepciones, por la legislación laboral (artículo 3 del Código del Trabajo y ley núm. 2059, de 19 de julio de 1949). Por consiguiente, se hallan privados de las garantías previstas en estos textos en materia de libertad sindical. Además, el representante del Director General se refiere a la ley núm. 56, de 24 de noviembre de 1965, que prohíbe toda actividad de propaganda o de proselitismo sindical en las administraciones públicas y municipales y en las instituciones autónomas del Estado (artículo 2). "Esta última disposición, escribe, significa, según mis interlocutores gubernamentales, que está prohibida toda actividad sindical en el sector público. Sin embargo, fuera de la función pública propiamente dicha, se concede el derecho sindical en textos especiales."
45. 75. Prosigue diciendo el informe:
    • "El Secretario de Estado de Trabajo precisó que, si bien no se reconocía el derecho de sindicalización a los empleados públicos, éstos gozaban plenamente del derecho de asociación en virtud de la ley núm. 520 relativa a las asociaciones sin fines lucrativos. Empero, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha formulado ya desde 1964 ciertos comentarios a propósito de esta ley, señalando que figuran en ella disposiciones cuya aplicación puede ser contraria al Convenio núm. 87, como las del artículo 13 referentes a la disolución de una asociación por el Poder Ejecutivo. Por otra parte, los dirigentes de las organizaciones sindicales que citamos criticaron enérgicamente tales prescripciones, estimando que la ley núm. 520 permite la creación de asociaciones culturales o de ayuda mutua, pero no la de verdaderas organizaciones de trabajadores que puedan, en particular, desarrollar una acción reivindicativa y negociar colectivamente. Además, el registro y el reconocimiento de esas asociaciones que no se rigen por el Código de Trabajo son de la incumbencia exclusiva del Gobierno. No obstante, según la UGTD, si bien seria preferible una legislación sindical al respecto, tales asociaciones permiten por lo menos a los trabajadores organizarse y defenderse y tienen capacidad para promover acciones judiciales... El Subsecretario de Estado de Trabajo afirmó que el Gobierno admite las actividades de las organizaciones de defensa de los trabajadores del Estado. Así, se ha constituido una federación dominicana de empleados públicos (FEDOMEPIA). El Secretario de Estado añadió que tenia la intención de proponer un nuevo estatuto de la función pública, que consagraría el derecho sindical en este sector."
46. 76. Con frecuencia ha señalado el Comité, y particularmente en dos casos recientes, que las normas de libertad sindical contenidas en el Convenio núm. 87 se aplican a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" e incluyen, por consiguiente, al personal al servicio del Estado. En efecto, se consideró injusto establecer una discriminación en materia sindical entre los trabajadores del sector privado y los funcionarios públicos que deber, poder, unos como otros, organizarse para defender sus intereses. Por otra parte, en las labores preparatorias del Convenio núm. 872, se dice claramente esos funcionarios a la huelga. Como se ha dicho anteriormente, su situación especial ha llevado al Comité a aceptar restricciones a la huelga en el caso de esta categoría de trabajadores.
47. 77. El Comité toma nota de las informaciones acerca de la actual posibilidad de que el personal al servicio del Estado se reúna en asociaciones para defender sus intereses profesionales, así como de las reformas previstas. Considera esencial sin embargo que en un futuro próximo se reconozca plenamente a todos los funcionarios públicos el derecho de sindicación, y a este respecto observa que la cuestión es objeto de examen y comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
48. 9. Derecho a constituir federaciones y confederaciones.
49. 78. En el curso de la misión de contactos directos, el representante del Director General conversó con las autoridades también sobre la limitación impuesta por la legislación al derecho a constituir federaciones y confederaciones. Dice el informe a este respecto:
    • "La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones señaló que la resolución núm. 15/64 de la Secretaria de Estado de Trabajo exige un mínimo de siete sindicatos para formar una federación y de cuatro federaciones (o de tres federaciones de sindicatos profesionales) para formar una confederación. A juicio de la Comisión, tales disposiciones restringen el derecho de las organizaciones a constituir federaciones y confederaciones, derecho previsto en el artículo 5 del Convenio núm. 87. El Secretario de Estado me indicó que el mencionado texto tenia por objeto evitar la multiplicidad de centrales sindicales. No obstante, después de explicarle el punto de vista de los órganos de control de la OIT sobre toda la cuestión en su conjunto, me dijo que dicha resolución seria derogada en breve."
50. 79. Aunque este problema no haya sido objeto de quejas, el Comité toma nota de estas informaciones, que se ala a la atención de la Comisión de Expertos.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 80. En general, el Comité constata que tras el cambio de gobierno se ha producido una evolución favorable de la situación sindical en el país en comparación con el momento en que fueran presentadas las quejas. Si bien subsisten algunos problemas -en particular el de los despidos antisindicales y ciertas prácticas alegadas de discriminación en el sector público-, las otras cuestiones concretas planteadas por los querellantes se han resuelto en la actualidad y se están examinando modificaciones a la legislación sindical sobre los puntos señalados por el Comité y por la Comisión de Expertos.

Recomendación del Comité

1. 81. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) respecto de la muerte, detención o expulsión de sindicalistas: i) que tome nota de la preocupación manifestada por el nuevo Gobierno por llevar a cabo una política de respeto de la legalidad y de las libertades públicas;
   • ii) que tome nota de que todos los sindicalistas detenidos o expulsados han sido puestos en libertad o han regresado al país, gracias a la amnistía;
   • iii) que tome nota que se han incoado procesos judiciales por el asesinato de dos dirigentes campesinos en 1974 y 1975 y que el Gobierno ha prometido enviar informaciones sobre el resultado de estos procedimientos;
   • b) respecto de los despidos antisindicales, que exprese la esperanza de que, por las razones indicadas en los párrafos 51 y 52, se adopten medidas para lograr una mejor protección de los responsables sindicales contra semejantes prácticas;
   • c) respecto de las prácticas desleales en el sector público:
   • i) que tome nota de la declaración del Gobierno según la cual ha decidido no tolerar más actos de injerencia en la Constitución de los sindicatos, pero que sugiera que convendría reforzar la protección legal en esta materia;
   • ii) que recuerde la importancia de los principios enunciados en la resolución sobre la independencia del movimiento sindical, adoptada en 1952 por la Conferencia Internacional del Trabajo;
   • d) respecto del registro de sindicatos, que tome nota con interés de la derogación de las resoluciones que anulaban el registro de varias organizaciones de trabajadores;
   • e) respecto de la intervención de los poderes públicos en los asuntos internos de los sindicatos y de la ocupación de locales sindicales:
   • i) que tome nota de que actualmente se han resuelto los problemas concretos planteados en las quejas;
   • ii) que tome nota de que el Gobierno declara que se propone derogar la resolución núm. 13/74 (relativa a la presencia de un inspector de trabajo en ciertas asambleas sindicales) ;
   • f) respecto de las restricciones al derecho de huelga, que señale al Gobierno que convendría, por los motivos expresados en los párrafos 68 y 69, que en un futuro próximo se adoptaran modificaciones en esta materia;
   • g) que tome nota de las aclaraciones del Gobierno sobre los derechos sindicales de los trabajadores agrícolas, así como del mejoramiento de la situación de hecho en el sector;
   • h) respecto de los derechos sindicales del personal docente y de los funcionarios públicos:
   • i) que tome nota de que dos sindicatos de personal docente han sido registrados conforme al Código del Trabajo;
   • ii) que tome nota también de las informaciones obtenidas sobre las actuales posibilidades del personal del Estado de reunirse en asociaciones de defensa de sus intereses profesionales, así como sobre las reformas previstas, pero que insista ante el Gobierno para que, en un futuro próximo, se reconozcan plenamente a todos los funcionarios públicos los derechos sindicales;
   • i) que señale este informe a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.