Definitive Report - Report No 197, November 1979

Case No 821 (Costa Rica) - Complaint date: 20-JUN-75 - Closed

1. 164. El Comité examinó ya estos casos en noviembre de 1977 y en mayo y noviembre de 1978; en cada una de estas reuniones presentó conclusiones provisionales que figuran en su 172.° informe (párrafos 194 a 220), 181.er informe (párrafos 117 a 143) y 187.° informe (párrafos 350 a 368). El Consejo de Administración aprobó estos informes respectivamente en noviembre de 1977 y en junio y noviembre de 1978 (204.a, 206.a y 208.a reuniones). El Gobierno ha suministrado diversos documentos relativos al caso, en una entrevista celebrada el 14 de junio de 1979 entre la Ministro de Trabajo y el Presidente del Comité, y ha enviado nuevas informaciones en una comunicación de 16 de julio de 1979.
2. 165. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 166. En sus reuniones de junio y noviembre de 1978, el Comité formuló ciertas consideraciones en relación con la cuestión de principio planteada por la alegada injerencia de la Caja Costarricense de Seguro Social en el sindicato de sus empleados. El Gobierno envió, en septiembre de 1978, informaciones referentes a un aspecto de la cuestión, a saber, los motivos del despido de un dirigente sindical.
2. 167. Recordando sus conclusiones en un caso anterior relativo a Costa Rica el Comité subrayó que la ratificación del Convenio núm. 98 involucra, en virtud del artículo 2 de este instrumento, el compromiso de velar por que la legislación ofrezca, en particular a las organizaciones de trabajadores, los medios necesarios para protegerse contra los actos de injerencia de los empleadores o de sus organizaciones. La legislación costarricense no contiene disposiciones especiales a tal efecto.
3. 168. A recomendación del Comité, en junio de 1978, el Consejo de Administración insistió ante el Gobierno para que adoptara lo antes posible las disposiciones de que se trata. En una comunicación de 19 de septiembre de 1978, el Gobierno declaró haber tomado nota de estas recomendaciones, que el Consejo de Administración reiteró al aprobar, en noviembre de 1978, el párrafo 368 del 187.° informe del Comité.
4. 169. En sus observaciones complementarias, de 16 de julio de 1979, el Gobierno manifiesta que la injerencia que se había alegado de la Caja Costarricense de Seguro social en el sindicato UNDECA nunca tuvo lugar. Entre los documentos que ha suministrado figura una certificación de las autoridades de la Caja según la cual el examen de la contabilidad del periodo al cual se refiere la queja (1974 y 1975) muestra que la Caja no ha efectuado pagos de viáticos para el transporte de trabajadores con el objeto de que asistieran a alguna asamblea sindical, como habían indicado los querellantes. El Gobierno insiste también en las informaciones que ha aportado anteriormente, según las cuales en una sentencia judicial dictada en agosto de 1976 se declaró no haberse probado que el Sr. Carlos Acuña Castro, dirigente del sindicato, hubiera sido despedido a causa de sus actividades sindicales. El Gobierno suministra el texto de esta sentencia. Además, en sendas cartas enviadas a la OIT por el Sr. Acuña Castro -actualmente funcionario del Ministerio de Trabajo- y por varios de los dirigentes del sindicato UNDECA que habían firmado la queja, se reconoce que los hechos no habían tenido la gravedad que se les atribuyó en un comienzo.
5. 170. El Comité toma nota de estas informaciones. Estima, no obstante, que siguen siendo válidas las conclusiones de carácter general que ha formulado sobre la necesidad de disposiciones legislativas que protejan a las organizaciones de trabajadores contra posibles actos de injerencia por parte de los empleadores. En efecto, para dar la necesaria publicidad y eficacia plena en la práctica a disposiciones como las que figuran en el artículo 2 del convenio, aun en aquellos casos en que la ratificación produzca el efecto de incorporar la norma internacional al derecho interno, es sumamente importante que tales disposiciones, así como los recursos y las sanciones destinados a garantizar su aplicación, aparezcan explícitamente en la legislación pertinente. El Comité considera, por tanto, que las recomendaciones ya aprobadas por el Consejo de Administración sobre esta materia deberían ser mantenidas.
6. 171. Los demás aspectos aún pendientes de examen se refieren al despido de sus empleos de otros tres dirigentes sindicales de empleados del sector público y a la acción penal promovida por las autoridades contra dos de ellos. Estos hechos ocurrieron en 1976 y 1977. Según los alegatos, Luis Fernando Alfaro Zúñiga, secretario general de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto costarricense de Electricidad, y Mario Devandas Brenes, secretario general de la Federación Nacional de Trabajadores de los Servicios Públicos, fueron destituidos de sus empleos. Posteriormente, añadían los querellantes, con motivo de huelgas decretadas por los trabajadores de sus respectivos sindicatos fueron acusados de incitación a la huelga y otros cargos y recluidos en una cárcel. El Gobierno informó de que Alfaro Zúñiga había pronunciado discursos subversivos durante una huelga, en julio de 1976, en el instituto Costarricense de Electricidad y fue acusado por el procurador general, lo mismo que Devandas Brenes, de motín, incitación al abandono colectivo de servicios públicos y violación del orden constitucional. Ambos eran objeto de un juicio penal y el tribunal les había concedido la excarcelación.
7. 172. El Comité examinó, a la luz de los principios que ha sustentado en esta materia, las disposiciones del Código de Trabajo que prohíben la huelga en los servicios públicos y estipulan que todo conflicto entre los empleadores y los trabajadores de este sector debe someterse obligatoriamente a los tribunales de trabajo. El Comité señaló, en particular, que en caso de prohibición o restricciones al ejercicio del derecho de huelga en la función pública o en los servicios esenciales, tales disposiciones deberían ir acompañadas de garantías apropiadas a fin de proteger plenamente a los trabajadores: en especial, la existencia de procedimientos de conciliación y arbitraje apropiados, imparciales y rápidos, en cuyas distintas etapas puedan participar los interesados, debiendo los laudos arbitrales resultantes ser siempre obligatorios para ambas partes y cumplirse rápida y totalmente. A este respecto, el Gobierno confirmó que el procedimiento de solución pacifica de divergencias previsto en el Código de Trabajo es aplicable a los conflictos sobrevenidos en el Instituto Costarricense de Electricidad y en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
8. 173. Por recomendación del Comité, en noviembre de 1978 el Consejo de Administración solicitó del Gobierno que tuviera a bien transmitirle los textos de las sentencias que se pronunciaran con respecto a los Sres. Alfaro Zúñiga y Devandas Brenes, con sus considerandos.
9. 174. El caso restante de despido concierne al Sr. Cristián Sobrado Chaves, secretario general de la Unión de Empleados del Banco de Costa Rica. El interesado fue despedido en febrero de 1977, según los querellantes, con el falso pretexto de ausencias injustificadas. Entre otras informaciones, el Gobierno indicó que seguía pendiente un proceso judicial sobre el asunto. En noviembre de 1978, el Comité y el Consejo de Administración señalaron la importancia que atribuyen a la aplicación de un procedimiento rápido para examinar los supuestos casos de despido a causa de actividades sindicales. Se solicitó del Gobierno que comunicase copia de la sentencia judicial, una vez dictada, en el juicio relativo al despido del Sr. Sobrado Chaves.
10. 175. Los documentos y observaciones comunicados por el Gobierno el 14 de junio y 16 de julio de 1979 incluyen el texto de las sentencias solicitadas. En lo que respecta al señor Devandas Brenes, de las sentencias dictadas por el juzgado y el tribunal superior del trabajo, en septiembre y octubre de 1976, se desprende que el interesado fue despedido el 1.° de marzo de ese año por el Instituto de Vivienda y Urbanismo, juntamente con otros trabajadores, en el marco de una reducción del personal por dificultades económicas. Los jueces consideraron probado que el despido se había efectuado por dicha causa y no arbitrariamente o por persecución sindical y que el empleador había recibido la autorización previa de un consejo consultivo, conforme a lo previsto en el convenio colectivo. En cuanto al Sr. Alfaro Zúñiga, las sentencias, también de primera y segunda instancias, dictadas en marzo y mayo de 1978, señalan que fue despedido en febrero de 1976 por el Instituto Costarricense de Electricidad. El sindicato había hecho una denuncia ante la Asamblea Legislativa, contra las autoridades del Instituto, acusándolas de corrupción y malos manejos administrativos. La Asamblea constituyó una comisión investigadora. Posteriormente, la junta directiva del sindicato hizo una publicación en la prensa acusando a las autoridades del Instituto de persecución antisindical. Estas últimas emplazaron al Sr. Alfaro Zúñiga a que concretara algunos de los cargos formulados, lo cual no hizo personalmente el interesado, sino por intermedio del sindicato, siendo entonces despedido. El tribunal consideró justificado el despido, estimando, entre otras cosas, que si bien el sindicato es una persona jurídica distinta de sus asociados, este hecho no libera al interesado de responsabilidad como empleado, en sus relaciones con el patrono. Según el tribunal, la publicación hecha por el sindicato se había debido a cargos formulados personalmente por el empleado, quien no contestó al emplazamiento hecho por el patrono, incurriendo así en falta de probidad y lealtad. Estimó aplicable la causal genérica de despido por falta grave a las obligaciones del contrato previstas en el Código de Trabajo.
11. 176. El Gobierno suministra asimismo informaciones sobre la acción penal entablada en 1976 contra los Sres. Devandas Brenes y Alfaro Zúñiga, acusados por el ministerio público de delitos de motín e incitación al abandono colectivo de servicios públicos. Según la denuncia presentada al juzgado penal, en ocasión de una huelga en el Instituto Costarricense de Electricidad, en julio de ese año, estas personas, extrañas a la institución (el Sr. Alfaro Zúñiga había sido despedido del ICE pocos meses antes, como se indica en párrafos anteriores) se introdujeron en el movimiento y con arengas y discursos subversivos incitaron al abandono colectivo de funciones públicas de unos 600 trabajadores, logrando que suspendieran sus labores y paralizando así la principal planta de distribución de energía eléctrica. También según la denuncia, la huelga había sido declarada ilegal el mismo día por el tribunal de trabajo, decisión que no fue acatada por los huelguistas, quienes injuriaron y apedrearon a la guardia civil cuando se presentó dos días después a hacer cumplir la orden judicial.
12. 177. El Gobierno suministra un certificado judicial del cual se desprende que en mayo de 1978, habiendo sido elegido el Sr. Devandas Brenes diputado a la Asamblea Legislativa, el juez de instrucción lo excluyó de la causa, continuando el proceso en relación con los demás imputados. Considera el Gobierno haber demostrado que los interesados participaron en una huelga ilegal llevada a cabo en una institución para la cual no trabajaban y no ,en huelgas decretadas por los trabajadores de sus respectivos sindicatos". Indica, además, que ni los despidos ni las medidas tomadas para proteger el orden público han violado los convenios de la OIT sobre la libertad sindical.
13. 178. En lo que respecta al Sr. Sobrado Chaves, quien como se ha indicado era secretario general de la Unión de Empleados del Banco de Costa Rica cuando fue despedido, el Gobierno suministra igualmente el texto de la sentencia dictada por el juez de trabajo y confirmada en apelación, rechazando la demanda presentada por el interesado contra el Banco. Se desprende de las sentencias que con motivo de un conflicto colectivo, el Sr. Sobrado Chaves fue designado por los trabajadores del Banco como uno de sus delegados ante el tribunal de conciliación. Las autoridades del Banco consideraron que incurrió entonces en ausencias injustificadas, pidiendo la autorización judicial para despedirlo, la cual fue denegada por estar pendiente el conflicto colectivo. El Banco procedió al despido después de concluido el conflicto. En el juicio, se declaró probado que el interesado había faltado once veces al trabajo en un periodo de dos meses, sin haber dado aviso en la forma debida. El tribunal indicó que los patronos no pueden negarse a otorgar permiso a los trabajadores que integran la delegación obrera a las diligencias de conciliación, pero que este derecho del empleado no es irrestricto sino que está limitado al tiempo requerido para tales comparecencias y no se extiende a otras actividades no concernientes al tribunal de conciliación. En este caso, según la sentencia, las repetidas ausencias no coincidieron con ninguna de las audiencias del tribunal de conciliación.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 179. El Comité observa que el Gobierno ha suministrado ahora informaciones pormenorizadas sobre estos hechos, ocurridos hace ya bastarte tiempo. Considera, no obstante, que el texto de las sentencias judiciales respectivas le ha resultado útil para formular sus conclusiones.
2. 180. El Comité y el Consejo de Administración han subrayado siempre la importancia del principio según el cual los trabajadores deben gozar de una protección adecuada contra todo acto de discriminación que tienda a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. En este mismo caso, el Comité ha señalado que tal garantía, tratándose de los dirigentes sindicales, es también necesaria para dar cumplimiento al principio fundamental de que las organizaciones de trabajadores han de contar con el derecho de elegir a sus representantes con plena libertad. El Comité señaló, sin embargo, que dicho principie no implica necesariamente que ele hecho de tener un mandato sindical confiera a su titular una inmunidad contra un eventual despido cualquiera que sea la causa. En ciertos casos, el Comité estimó que el despido por ausencia del empleo sin el consentimiento del empleador no parecería constituir de por sí una violación de la libertad sindical.
3. 181. En lo que concierne al despido de tres secretarios generales de organizaciones de trabajadores del sector público, el Comité observa que las circunstancias y los motivos de estas medidas han sido diferentes, habiéndose aducido en dos de estos casos faltas a las obligaciones del trabajador que fueron consideradas por los tribunales del país como suficientemente graves para justificar el despido. En otro caso, el dirigente interesado formaba parte de un grupo de trabajadores que quedaron cesantes por reducción forzosa de personal.
4. 182. En tales circunstancias, el Comité toma nota de que en los casos a los cuales se referían las quejas no se ha probado que hubiera habido violaciones de la libertad sindical. No obstante, cualesquiera que hayan sido las causas de los despidos, parece útil señalar las consecuencias siempre perjudiciales para las organizaciones sindicales y sus afiliados, así como para las relaciones profesionales, que acarrean las situaciones de esta índole. El Comité desea señalar que, en el sector público, podría contribuir eficazmente a prevenir tales situaciones la puesta en práctica de medidas inspiradas en los principios del convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), no sólo en lo que concierne a la protección del empleado público contra la discriminación antisindical (artículo 4 del Convenio) sino también en cuanto a la determinación, mediante la negociación u otros métodos previstos en el Convenio, de la naturaleza y el alcance de las facilidades que, sin perjudicar el buen funcionamiento del servicio interesado, deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos (artículos 6 y 7).

Recomendación del Comité

1. 183. En tales circunstancias, en relación con el conjunto de estos casos, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en lo que concierne a la cuestión de la protección de las organizaciones de trabajadores contra posibles actos de injerencia de los empleadores, que señale nuevamente al Gobierno, por los motivos indicados en el párrafo 170 anterior, la conveniencia de adoptar medidas legislativas especiales a fin de dar plena eficacia a dicho principio;
   • b) en lo que concierne al despido de dirigentes sindicales del sector público:
   • i) que tome nota de que el Gobierno ha suministrado el texto de las sentencias judiciales respectivas, de las cuales se desprende que en los casos alegados no ha habido violación de la libertad sindical;
   • ii) que, no obstante, a fin de prevenir posibles actos de discriminación antisindical y las consecuencias perjudiciales ocasionadas por el despido de dirigentes sindicales, señale la importancia de la puesta en práctica de las medidas indicadas en el párrafo 182 anterior;
   • c) que señale este informe a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.