Definitive Report - Report No 168, November 1977

Case No 862 (India) - Complaint date: 23-SEP-76 - Closed

1. 178. La plainte du Syndicat des travailleurs des chantiers navals du gouvernement de l'Etat (Bengale occidental) figure dans une lettre du 23 septembre 1976. Le plaignant a fourni des informations complémentaires dans une lettre du 30 novembre 1976. Le gouvernement a transmis ses observations sur la principale allégation du plaignant par une communication du 23 mars 1977.
2. 179. L'Inde n'a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 180. Le plaignant déclare, dans sa première communication, qu'il regroupe 55 des 60 travailleurs d'un petit établissement de réparation de navires dépendant du gouvernement du Bengale occidental et qu'il a été enregistré en 1964. Il demande depuis des années, mais en vain, ajoute-t-il, le paiement d'une indemnité de logement ainsi que l'octroi à tous les travailleurs de l'établissement de meilleures conditions d'emploi, en conformité avec le règlement de service du Bengale occidental. Il demanda également pour les travailleurs l'octroi d'une prime accordée au personnel du port de Calcutta, mais ne reçut aucune réponse à cet égard. Il engagea alors, poursuit-il, un différend devant le Commissaire du travail; la procédure échoua, mais ce dernier n'aurait pas déposé le rapport, prescrit par la loi, d'échec de la conciliation.
2. 181. Le plaignant allègue que les autorités n'ayant pas réussi à briser l'unité des travailleurs en sont venues à annuler l'enregistrement du syndicat. Celui-ci reçut, le 24 juillet 1972, un avis du préposé à l'enregistrement, signalant certains défauts dans les relevés annuels présentés par le syndicat de 1965 à 1969 et indiquant que les responsables devaient se présenter devant lui avec tous les documents nécessaires pour rectification. Le syndicat se serait rendu au bureau de ce fonctionnaire et aurait reçu l'assurance qu'il recevrait en temps opportun une mise au point écrite. Le gouvernement n'aurait plus rien fait et aurait accepté les relevés annuels pour 1973 et 1974.
3. 182. Le plaignant ajoute qu'il a reçu un avis daté du 23 juillet 1974 indiquant l'intention du préposé à l'enregistrement de retirer cet enregistrement parce que le syndicat aurait présenté des relevés annuels erronés depuis 1965 et n'aurait pas apporté les correction nécessaires malgré des avertissements (loi de 1926 sur les syndicats, article 28 1)). Le 21 août 1974, poursuit le plaignant, il reçut un avis de comparution pour ces erreurs alléguées dans ses relevés annuels. Il se serait rendu à deux rendez-vous successifs fixés par l'administration, mais celle-ci aurait chaque fois invoqué un empêchement. Il aurait alors préparé de nouveaux comptes en remontant à 1964, éliminé les erreurs et soumis ces comptes au gouvernement avec toutes les clarifications, par une lettre du 27 avril 1975. Le fonctionnaire compétent aurait envoyé un nouvel avis le 20 septembre 1975 et fixé un rendez-vous pour le 29 du même mois; cette lettre n'aurait toutefois été postée qu'au début d'octobre, empêchant les responsables syndicaux de se rendre au rendez-vous. Par une lettre du 24 octobre 1975, le plaignant communiqua ce fait au préposé à l'enregistrement en attirant son attention sur la lettre précitée du 27 avril 1975 qui contenait les nouveaux comptes.
4. 183. Le syndicat reçut enfin la notification, datée du 26 novembre 1975, du retrait de l'enregistrement. Il écrivit au préposé pour "demander l'annulation de cette mesure, mais ne reçut aucune réponse. Il eut également, poursuit le plaignant, un entretien avec celui-ci et son assistant et leur présenta tous les registres. Ils auraient admis leur erreur, mais refusé d'annuler la mesure prise en invoquant leur incompétence à cet égard. Ils auraient suggéré aux responsables de demander un nouvel enregistrement, qui leur serait accordé dans le délai d'un ou de deux jours. Les responsables du syndicat auraient, toutefois, demandé comment ils pouvaient poursuivre l'affaire et conserver l'ancien numéro d'enregistrement et pourquoi ils devaient payer à nouveau la taxe d'enregistrement.
5. 184. Le plaignant souligne, dans sa seconde lettre, que l'annulation avait été décidée intentionnellement pour empêcher le syndicat d'exercer ses activités. Il mentionne des exemples où des syndicats n'ont soumis aucun relevé annuel sur le formulaire requis, pendant plusieurs années, et n'ont pas été ainsi sanctionnés comme lui. Il soutient également que les autorités légales n'hésitent pas à violer les dispositions légales pour faire pression sur les membres des syndicats et cite des exemples à cet égard.
6. 185. Le gouvernement déclare, dans sa lettre du 23 mars 1977, que l'enregistrement avait été annulé parce que le syndicat avait présenté des relevés annuels défectueux et avait omis, d'une manière prolongée, de corriger ces erreurs (Ici syndicale de 1926, article 28): les relevés annuels de 1965 et 1966 contenaient des erreurs en ce qui concernait les fonds généraux; le syndicat fut prié, par une lettre du 26 décembre 1967, de les corriger, mais il ne prit aucune mesure à cet égard. Trois nouvelles communications lui furent adressées les 14 mai 1969, 17 juin 1970 (lettre recommandée qui fut retournée par la poste avec la mention "parti") et 14 juillet 1972 (lettre recommandée). Rien ne fut cependant fait par le syndicat.
7. 186. Celui-ci, poursuit le gouvernement, avait entre-temps changé d'adresse sans prévenir le préposé à l'enregistrement, comme le prescrivent la loi syndicale de 1926 (article 12) ainsi que l'article 2 des statuts du syndicat. Un avis lui fut alors adressé, conformément à l'article 10 b) de la loi précitée, indiquant l'intention d'annuler l'enregistrement, à moins que des motifs ne soient invoqués contre cette mesure, en raison de la présentation de relevés annuels erronés depuis 1965 et faute d'avoir corrigé les erreurs. Le secrétaire du syndicat nia, dans une lettre du 5 août 1974, avoir soumis des relevés défectueux, mais se déclara prêt à les corriger s'il en existait. Il fut appelé à deux reprises au bureau du préposé à l'enregistrement pour rectification des erreurs. Toutefois celui-ci ne put le recevoir pour des raisons indépendantes de sa volonté et l'affaire ne fut pas réglée.
8. 187. Afin de donner une chance supplémentaire au syndicat de corriger les erreurs précitées, ajoute le gouvernement, une nouvelle lettre (recommandée) en date du 20 septembre 1975, lui fut adressée, fixant un rendez-vous pour le 29 de ce mois. Aucun membre du syndicat ne se présenta à cette date. Le gouvernement rejette l'affirmation du plaignant selon laquelle cette lettre ne fut envoyée qu'au début octobre (donc après la date fixée pour l'entretien) et précise qu'elle fut expédiée le 22 septembre. Le gouvernement déclare également n'avoir reçu du plaignant aucune lettre en date du 24 octobre 1975 et estime que le syndicat s'est vu accorder des possibilités et des délais suffisants pour corriger les erreurs en question. Le certificat d'enregistrement fut finalement retiré avec effet au 26 novembre 1975.
9. 188. Le secrétaire du syndicat s'entretint par la suite avec le préposé à l'enregistrement pour que cette décision fût annulée. On lui déclara que ce fonctionnaire n'était pas compétent à cet égard. D'après l'article 11 de la loi syndicale de 1926, poursuit le gouvernement, toute personne s'estimant lésée par un refus ou un retrait d'enregistrement peut faire appel auprès de la Haute Cour ou de la Cour de district: les raisons pour lesquelles le plaignant s'est abstenu d'utiliser cette procédure n'apparaissent pas clairement, de même que les motifs qui l'ont plutôt poussé à déposer une plainte auprès du BIT après un délai de dix mois environ. Le gouvernement dément enfin que le préposé à l'enregistrement ait admis s'être trompé en annulant cet enregistrement et que les relevés annuels pour 1973 et 1974 aient été acceptés. A ses yeux, les comptes de 1965 ne pouvant être acceptés, ceux des années subséquentes, basés sur les premiers, ne pouvaient l'être non plus.

B. B. Conclusions du comité

1. 189. Cette affaire comporte essentiellement deux aspects qui soulèvent des questions de liberté syndicale: le contrôle des fonds syndicaux par le préposé à l'enregistrement des syndicats et le retrait dudit enregistrement par ce fonctionnaire.
2. 190. En ce qui concerne le contrôle de la gestion financière des syndicats, le comité a déjà observé dans le passé que les syndicats semblent admettre en général que l'obligation légale de présenter aux autorités compétentes un rapport financier annuel, rédigé dans la forme prescrite par la loi, et de fournir des renseignements complémentaires sur les points non éclaircis par ces rapports ne porte pas en elle-même atteinte à leur autonomie. Il a toutefois souligné que l'utilité de ces mesures de contrôle peut seulement se concevoir si celles-ci ne sont utilisées qu'en vue de prévenir des abus et de protéger les syndiqués eux-mêmes contre une mauvaise gestion de leurs fonds. Dans le cas présent, la vérification des comptes syndicaux par le préposé à l'enregistrement ne parait pas aller au-delà de ce que le comité a admis dans d'autres cas.
3. 191. Les erreurs constatées lors de cette vérification ont, d'autre part, conduit le fonctionnaire compétent à retirer le certificat d'enregistrement. Il ressort à cet égard de la loi de 1926 sur les syndicats que l'enregistrement, s'il est facultatif, confère aux organisations de travailleurs des immunités contre des responsabilités civiles et pénales; un syndicat non enregistré risquerait d'être empêché d'exercer normalement ses activités. Un retrait de l'enregistrement pourrait donc être considéré comme une mesure similaire à une dissolution de l'organisation.
4. 192. L'article 10 de la loi précitée dispose que le fonctionnaire compétent peut retirer ou annuler le certificat d'enregistrement d'un syndicat, notamment s'il est convaincu que celui-ci a volontairement et après avertissement contrevenu à une prescription de la loi (en l'espèce, il s'agit de l'article 28 relatif au contrôle de la comptabilité syndicale). Toutefois, deux mois au moins avant qu'une telle décision ne soit prise, le fonctionnaire en question doit donner au syndicat un avis préalable et écrit ainsi que préciser la raison pour laquelle l'annulation ou le retrait est envisagé. L'article 11 de cette loi prévoit un recours aux tribunaux contre cette décision.
5. 193. Le comité a déjà souligné l'importance du principe selon lequel une organisation professionnelle ne doit pas être soumise à une mesure qui revient à une suspension ou à une dissolution par voie administrative. Pour que ce principe s'applique de manière adéquate, il ne suffit pas, a-t-il ajouté, que la législation prévoie un droit d'appel contre ces décisions administratives, mais il faut que celles-ci ne puissent prendre effet qu'une fois écoulé le délai légal sans qu'un appel ait été interjeté ou lorsque ces décisions ont été confirmées par l'autorité judiciaire.
6. 194. En l'espèce et selon les informations disponibles, le syndicat plaignant a été enregistré en 1964 et s'est vu demander depuis 1967 d'apporter des rectifications à ses relevés annuels de 1965 et des années subséquentes. Il reçut de nombreux avertissements avant d'être formellement informé, par une notification du 23 juillet 1974, que son certificat d'enregistrement allait lui être retiré.
7. 195. Le responsable de l'organisation semble avoir alors éprouvé des difficultés à éclaircir la situation avec le fonctionnaire compétent; celui-ci invoqua à deux reprises un empêchement après avoir fixé rendez-vous au plaignant et ne répondit pas à la lettre du syndicat qui lui communiquait de nouveaux relevés de comptes. On troisième entretien ne put avoir lieu pour des raisons peu claires. Finalement, le certificat d'enregistrement fut retiré le 26 novembre 1976.
8. 196. Le comité estime qu'une telle situation, qui se révèle assez confuse, aurait normalement dû être réglée d'abord entre le préposé à l'enregistrement et le plaignant, puis, en dernier lieu, par les tribunaux nationaux. Il apparaît à ce propos que le plaignant n'a pas utilisé les voies de recours qui lui étaient ouvertes contre la décision administrative de lui retirer son certificat d'enregistrement. Il observe également que le syndicat a, en vertu de la loi précitée sur les syndicats, la possibilité d'obtenir un nouvel enregistrement, une fois ses comptes apurés.

Recommandation du comité

1. 197. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration, en rappelant les considérations et principes exposés au paragraphe 193 ci-dessus et en tenant compte des circonstances spéciales évoquées au paragraphe 195 ci-dessus, de demander au gouvernement et aux plaignants d'envisager ensemble la possibilité d'un réexamen de la question de l'enregistrement du syndicat plaignant.