Definitive Report - Report No 177, June 1978

Case No 879 (Malaysia) - Complaint date: 03-JUN-77 - Closed

1. 88. La queja de la Federación Internacional de Trabajadores de las Industrias Metalúrgicas (FITIM) figura en una carta del 3 de junio de 1977. La FITIM ha facilitado informaciones complementarias en carta del 29 de junio de 1977. El Gobierno ha enviado sus observaciones en una comunicación del 11 de octubre de 1977. Alegatos análogos a los presentados por la FITIM han sido formulados también por el Congreso Sindical Malayo en una comunicación de 9 de enero de 1978.
2. 89. Malasia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero sí el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 90. Según la FITIM, en virtud de las reglas impuestas por las autoridades competentes de malasia, los trabajadores metalúrgicos se ven obligados desde hace más de diez años a constituir diversos sindicatos por separado y a afiliar cada uno de ellos a la FITIM. Esta organización cuenta, por consiguiente, con seis miembros en malasia, a saber: el Sindicato de Trabajadores de la Industria Metalúrgica (MIEU, 6.000 afiliados), el Sindicato Nacional de Trabajadores de las Fundiciones Industriales (800 afiliados), el Sindicato de Trabajadores de la Industria Eléctrica (EIWU, 4.000 afiliados), el Sindicato de Trabajadores de Fabricación de máquinas (MMEU, 500 afiliados), el Sindicato de Transporte e industrias Conexas (500 afiliados) y el Sindicato de Trabajadores de las Acerías Malayawata (1.000 afiliados); una séptima organización, el Sindicato Unificado de Trabajadores de Talleres de Motores (500 afiliados) acaba de solicitar su afiliación. Es evidente, prosiguen los querellantes, que el obligar a 13.000 trabajadores a dividirse en siete sindicatos diferentes no puede redundar en beneficio suyo. El Consejo de la FITIM para Malasia, formado por los sindicatos afiliados para tratar de luchar contra algunos de los efectos más nefastos de esta separación artificial, no puede reemplazar una organización única y unificada. La actual división no ha sido decidida libremente por los trabajadores metalúrgicos, sino que es el resultado de decisiones arbitrarias del Gobierno, contrarias a los principios de la OIT.
2. 91. El Sindicato Unificado de Trabajadores de Talleres de Motores, añade la FITIM, declara expresamente en su solicitud de adhesión que no se ha permitido a sus afiliados inscribirse en uno de los sindicatos existentes de trabajadores metalúrgicos, y que por lo tanto el Registrador de sindicatos les ha forzado a crear una organización diferente.
3. 92. De igual modo, el mencionado Sindicato de Trabajadores de la Industria Eléctrica (EIWU) no ha podido organizar sino a los trabajadores que fabrican accesorios eléctricos para el hogar. Como, por otra parte, los 30.000 trabajadores que fabrican componentes electrónicos, semiconductores, máquinas calculadoras, etc., carecían de sindicato propio, la susodicha organización solicitó en varias ocasiones al Ministerio de Trabajo, pero en vano, que le permitiera sindicalizar a los trabajadores de la electrónica; ahora bien, su demanda con objeto de modificar para ese fin su denominación y campo de competencia fue rechazada por el Ministro. Este tampoco ha respondido a dos cartas que le fueron dirigidas por la FITIM para apoyar a su afiliada. Las autoridades estimaron que la EIWU reagrupaba a otra categoría de personas cuyo tipo de trabajo era diferente, y no tomaron para nada en consideración el importante número de firmas recogidas entre el personal de la electrónica en favor de su adhesión al sindicato.
4. 93. El Sindicato de Trabajadores de la Industria Metalúrgica (MIEU) también ha tropezado, según los querellantes, con graves dificultades desde su creación en 1963; todos los años, el Registrador de sindicatos obliga al MIEU a deshacerse de cierto número de afiliados y, todos los años también, los empleadores utilizan las decisiones de ese funcionario desfavorables para el Sindicato a fin de ejercer represalias y despedir a militantes sindicales. El MIEU acaba de interponer un recurso ante el Ministerio del Trabajo contra las decisiones del Registrador con respecto a cinco empresas (Malayan Cables Ltd.; Federal Cables Wires and Metal Mfg. Ltd.; Selangor Pewter Co.; Penang Pewter Co.; Newey Pvt. Ltd.). En el caso de la Newey Pvt. Ltd., el Registrador informó al MIEU (por carta del 16 de marzo de 1977) que no tenía derecho a sindicalizar a los trabajadores de la mencionada compañía (empresa indo-malasia que fabrica imperdibles, corchetes, horquillas para el pelo y alfileres de diversos tipos); si bien admitía que esos productos eran metálicos, el susodicho funcionario estimó que, como se utilizaban en la costura, la fábrica pertenecía al sector de la mercería. Según la FITIM, es absurdo definir un sector de actividad según la utilización final del producto. Además, una decisión semejante implica la formación de otro sindicato en la mercería únicamente y, dadas las limitadas posibilidades de adhesión en este ramo (no más de 300 personas), aquél no podría sobrevivir y negociar eficazmente. Una vez más, esa decisión va en contra de la libre elección por los interesados, cuya mayoría expresó su deseo de afiliarse al MIEU.
5. 94. Otro sindicato también mencionado, el sindicato de Trabajadores de Fabricación de máquinas (MMEU), presentó el 26 de enero de 1976 una solicitud de reconocimiento ante la Kwong Lee Yoon Foundry Sendirian Berhad, en Ipoh, tras haberse afiliado a él el 59 por ciento del personal; otro sindicato también presente en la empresa desde hacia 10 años (el Sindicato Nacional de Trabajadores de Construcciones Mecánicas) representaba al 37 por ciento del personal. El control de afiliaciones, llevado a cabo por el Registrador, confirmó esas cifras, y el Ministerio del Trabajo advirtió a la empresa y al sindicato rival que no deberían celebrar un contrato colectivo antes de que quedara resuelta la cuestión del reconocimiento. No obstante, tres meses más tarde, la empresa y el sindicato renovaron el acuerdo en presencia de las autoridades. Ante la correspondiente acción de protesta (consistente según los querellantes en "piquetes de huelga"), la empresa reaccionó declarando un cierre patronal para todos los trabajadores y despidiendo a 184 miembros del MMEU. Los interesados hubieron de aceptar condiciones en extremo humillantes para conseguir su reintegración.
6. 95. No cabe la menor duda, concluye la FITIM, de que las autoridades malasias competentes han aplicado de manera constante una política de división artificial de los sindicatos nacionales de la metalurgia, imponiendo formas de organización contrarias a la voluntad y a la libre elección de los trabajadores y dando de esa manera a los empleadores ventajas injustificadas y debilitando el poder de negociación de los trabajadores.
7. 96. El Congreso Sindical Malayo declara en su comunicación de 9 de enero de 1978 que los casos citados por la FITIM son objeto de largas discusiones entre el propio Congreso y el Gobierno. Sin embargo, a pesar de sus intervenciones y de sus pedidos para que se permita a los sindicatos aceptar la adhesión de las categorías de trabajadores excluidos, el Gobierno se niega a modificar su decisión.

B. Respuesta del Gobierno

1. 97. El Gobierno declara en primer lugar en su carta del 11 de octubre de 1977 que por su parte favorece la expansión y desarrollo de sindicatos fuertes, responsables frente a sus afiliados y a la comunidad de que forman parte. En esta perspectiva, sigue una política y aplica leyes que contribuyen eficazmente a la formación de sindicatos y al fomento de las negociaciones colectivas, como lo demuestra el constante aumento del número de sindicatos y de trabajadores sindicados. Las disposiciones legislativas sobre las organizaciones sindicales, prosigue el Gobierno, deben contribuir a la política nacional de eliminación de la pobreza, de corrección de los desequilibrios económicos y de reestructuración de la sociedad, así como permitir una lucha eficaz contra las amenazas para la seguridad nacional. Añade que, de manera general, las organizaciones de trabajadores gozan de los principios de libertad sindical, pero que tal libertad no debe pasar por encima de otras consideraciones nacionales. Y dentro de este contexto, los sindicatos son libres de desarrollarse y asegurar el aumento regular de un movimiento sindical disciplinado y responsable, que puede desempeñar un papel positivo en un país en desarrollo como Malasia.
2. 98. Las disposiciones sobre el registro de los sindicatos, precisa el Gobierno, obligan a éstos a limitar su campo de acción a una profesión, ocupación o rama de actividad determinada o a profesiones, ocupaciones o ramas de actividad similares. A juicio suyo, tales disposiciones no suponen restricción alguna al derecho de los trabajadores a afiliarse a un sindicato de su elección, siempre que el mismo represente a trabajadores de sectores de actividad análogos; esta estructura de organización va en interés de los propios trabajadores, ya que éstos se hallan así agrupados según intereses comunes, lo que no puede menos de facilitar el reconocimiento por el empleador y la negociación colectiva.
3. 99. Sin embargo, continúa el Gobierno en su respuesta, el problema planteado estriba más bien en la interpretación del término "similar", es decir, si los trabajadores de una empresa determinada son "similares" a los representados por un sindicato dado. El Registrador de sindicatos, que tiene poder decisorio al respecto, pone el máximo cuidado en asegurarse de que los trabajadores están agrupados en el sindicato apropiado de acuerdo con su sector de actividad. La ley prevé la posibilidad de interponer un recurso ante el ministro contra la decisión del Registrador, y en ciertos casos los sindicatos han llegado incluso a apelar ante el Tribunal de Justicia. Según el Gobierno, todo esto demuestra la flexibilidad del funcionario competente en sus decisiones, y no es posible afirmar que los sindicatos de trabajadores metalúrgicos son objeto de una política de división artificial. En Malasia la clasificación de las industrias no puede hacerse exactamente según el modelo de otros países, y el Registrador basa sus decisiones en la forma en que han sido clasificadas esas industrias en el plano local. Por consiguiente, prosigue el Gobierno, y teniendo en cuenta la ordenanza de 1959 sobre sindicatos, no puede considerarse que los afiliados a los siete sindicatos que según la queja agrupan a los trabajadores metalúrgicos en general efectúan un trabajo similar. Cada una de dichas organizaciones posee su propio campo de acción, y la estructura existente ha servido eficazmente los intereses de los sindicatos.
4. 100. En cuanto al Sindicato de Trabajadores de la Industria Eléctrica (EIWU), añade el Gobierno, el Registrador estimó que tal organización no podía dar cabida a los trabajadores de la electrónica, por tratarse de dos sectores que no son similares. Sin embargo, estos últimos gozan de entera libertad para formar su propio sindicato, e incluso se les estimula para que lo hagan. La EIWU presentó un recurso ante el Tribunal de Justicia sobre este problema, y el caso fue examinado por el Tribunal supremo de la Corte Federal de Malasia.
5. 101. Los alegatos relativos al Sindicato de Trabajadores de la Industria Metalúrgica (MIEU) se refieren asimismo, continúa el Gobierno, a un problema de similitud de las actividades de que se trata. En caso de que una organización acoja en su seno nuevos miembros sin tener en cuenta el requisito de similitud, los empleadores deben negarse a reconocerla y el Registrador habrá de decidir acerca del derecho del sindicato a tener como afiliados a dichos trabajadores. Si la decisión es desfavorable al sindicato, éste tiene que excluir a los miembros interesados, solución desagradable pero que se podría evitar consultando al Registrador antes de proceder a su afiliación. Afirma el Gobierno que ésta es la situación con respecto a la mayor parte de las empresas mencionadas en la queja; en cuanto al caso de la Newey Pvt. Ltd., actualmente es objeto de un recurso ante el Ministro del Trabajo. No es intención suya, declara el Gobierno, causar molestias inútiles a los trabajadores, especialmente en la aplicación de la ordenanza de 1959 sobre sindicatos. Este texto legislativo prevé el derecho de trabajadores y empleadores a establecer los sindicatos que crean convenientes -federación inclusive- sobre la base de sectores similares de actividad, así como a afiliarse a organizaciones nacionales e internacionales. El incremento registrado con el transcurso de los años en el número de afiliados sindicales demuestra, a juicio suyo, la libertad y la protección de que gozan los trabajadores en el país.
6. 102. Refiriéndose al reconocimiento del Sindicato de Trabajadores de Fabricación de Máquinas (MMEU) por la empresa Kwong Lee Foundry Sdn. Bhd, el problema se complica por la presencia de otro sindicato (el Sindicato Nacional de Trabajadores de Construcciones Mecánicas), reconocido como agente de negociación desde hace más de diez años por el empleador. Mientras se hallaba todavía pendiente el problema del reconocimiento, los miembros del MMEU iniciaron una huelga el 12 de noviembre de 1976, la cual era ilegal de conformidad con la ley de 1967 sobre las relaciones de trabajo y la ordenanza de 1959 sobre sindicatos (el Gobierno precisa que se trataba de una huelga y no solamente de una acción de protesta en forma de "piquetes de huelga"). Los huelguistas fueron despedidos por la compañía y reintegrados más tarde a condición de firmar una carta de pesar. El Registrador, por su parte, no tomó medida alguna contra los huelguistas, lo que demuestra la buena voluntad del Ministerio del Trabajo, deseoso siempre de solucionar los conflictos amistosamente. No es verdad, según el Gobierno, que el sindicato rival se hiciera cómplice de la empresa, pues también recurrió él mismo a la huelga al estancarse las negociaciones entabladas con la dirección para celebrar un nuevo acuerdo colectivo. Dicha huelga duró del 15 al 25 de noviembre de 1976 y tuvo por efecto la concertación de un convenio sobre aumentos salariales y primas de los que también beneficiaron los afiliados al MMEU. A juicio del Gobierno, éstos deberían tratar de ser más pacientes a fin de que sigan manteniéndose las tranquilas relaciones que reinan actualmente en la empresa, lo que permitiría a las autoridades llegar a una solución justa para los afiliados de los dos sindicatos.
7. 103. La verdadera causa de las dificultades existentes, prosigue el Gobierno, era la rivalidad intersindical. Por consiguiente, las autoridades han debido evitar cuidadosamente actuar de forma que pudiera interpretarse de favoritismo por uno de los sindicatos. Su papel es el de asesor y guía. La solución del conflicto depende fundamentalmente de los sindicatos. El empleador, por su parte, optó por reconocer el sindicato que ha sabido establecer en el pasado relaciones de trabajo cordiales y armoniosas con la dirección.

C. Conclusiones del Comité

1. 104. Este caso se refiere esencialmente a los obstáculos con que tropiezan los distintos sindicatos de Malasia afiliados a la FITIM (o que han solicitado su afiliación) para reagruparse en el seno de una sola organización de trabajadores metalúrgicos.
2. 105. A este respecto, conviene señalar en primer lugar que la ordenanza de 1959 sobre sindicatos limita el derecho de afiliarse a una misma organización a los trabajadores de una profesión, ocupación o sector de actividad determinada o de profesiones, ocupaciones o sectores de actividad similares (véanse artículos 2 y 9). Corresponde al Registrador de sindicatos decidir (so reserva de recurso al ministro de Trabajo y, en su caso, a la Corte Suprema (artículos 17 y 18)) qué se ha de entender por profesiones, ocupaciones o sectores de actividad "similares". Este funcionario está también facultado para cancelar el registro de una organización, en particular en caso de que viole una disposición de la ordenanza.
3. 106. Asimismo, en lo tocante a la Constitución de federaciones de sindicatos, la ordenanza estipula entre otras cosas que los miembros de los sindicatos deseosos de federarse deben pertenecer también a profesiones, ocupaciones o ramas de actividad similares (artículo 72). La nueva organización ha de presentar una solicitud de registro a la que el Registrador da curso teniendo en cuenta las disposiciones aplicables a los sindicatos (artículos 73 y 75). Por otro lado, ningún sindicato registrado de conformidad con la ordenanza podrá formar con otro sindicato -registrado o no en virtud de la misma- un organismo consultivo, paritario o de otra índole, sin la autorización previa por escrito del Registrador y de acuerdo con las condiciones que pueda dictar éste (ley núm. 81 de 1965, en su texto modificado, artículo 5).
4. 107. De los elementos de que se dispone sobre el caso se desprende que el término similar utilizado en la ordenanza sobre sindicatos es interpretado en un sentido restrictivo y que los trabajadores de profesiones, ocupaciones o ramas de actividad comparables o parecidas no pueden agruparse en el seno de una misma organización de base ni de una federación de tales organizaciones; en efecto, la FITIM se ha visto obligada a aceptar la adhesión de varios sindicatos nacionales de trabajadores metalúrgicos. El Comité recuerda que el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas constituye uno de los aspectos esenciales de la libertad sindical. Es cierto que la interdicción impuesta a los trabajadores ocupados en ramas de actividad diferentes de crear un mismo sindicato o de afiliarse a una misma organización puede representar una cuestión de pura forma, sobre todo si tales organizaciones de base tienen derecho a crear libremente federaciones y confederaciones y a afiliarse a ellas. Sin embargo, en el caso presente, las disposiciones restrictivas se aplican también a la organización de nivel superior, lo que impide la creación por los trabajadores de las federaciones que estimen convenientes, y obstaculiza por ende el establecimiento de organizaciones sólidas y eficaces capaces de defender mejor sus intereses profesionales.
5. 108. En relación con el derecho de los trabajadores o de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, el Convenio núm. 87 enuncia en su artículo 5 el derecho de estas últimas a formar libremente federaciones y confederaciones. Esta disposición, también esencial, se funda, como lo indican los trabajos preparatorios del instrumento, en el reconocimiento del hecho de que la solidaridad de intereses que une a los trabajadores y a los empleadores no se limita ni a una empresa ni a una profesión o industria determinadas, y que debe poder extenderse a todo un país.
6. 109. El Comité observa que las dificultades que se plantean al respecto en Malasia no son recientes y que ya fueron señaladas con motivo de la encuesta realizada por la OIT en 1961 sobre la situación sindical en la Federación Malayaz. El Comité estima que seria muy de desear que el Gobierno proceda de manera que las disposiciones sobre la Constitución de los sindicatos de base sean interpretadas en forma menos restrictiva por las autoridades administrativas, y que estudie la modificación de las prescripciones legislativas sobre la creación de las organizaciones de nivel superior, a fin de impedir una división del movimiento sindical contraria a la voluntad de los trabajadores y a su derecho a crear las organizaciones que estimen convenientes.
7. 110. La queja de la FITIM concierne en segundo lugar a los esfuerzos de un sindicato (MMEU) que representa el 59 por ciento del personal de una empresa a fin de ser reconocido por el empleador, el cual negocia con otro sindicato rival menos representativo.
8. 111. El reconocimiento por el empleador de los principales sindicatos representados en su empresa o del más representativo de ellos constituye la base misma de todo procedimiento de negociación colectiva de las condiciones de empleo a nivel del establecimiento. El Comité ya ha insistido en otro caso para que las autoridades competentes tomen las medidas necesarias de conciliación a fin de obtener tal reconocimiento por el empleador interesado. También ha opinado que si se modifica la relación de fuerzas entre sindicatos que pugnan por un derecho preferente o por la facultad de representar de manera exclusiva a los trabajadores en las negociaciones colectivas, es conveniente que exista la posibilidad de reconsiderar los elementos de hecho en que se basó la atribución de tal derecho o facultad. De lo contrario, puede ocurrir que la mayoría de los trabajadores interesados estén representados por un sindicato al que durante un periodo excesivamente largo se le impida, de hecho o en derecho, ejercer sus actividades y promover y defender plenamente los intereses de sus afiliados.
9. 112. En el caso presente, los puntos de vista del querellante y del Gobierno acerca del conflicto difieren de manera apreciable; este último declara no obstante haber actuado como consejero y guía evitando favorecer a uno de los sindicatos rivales. Habida cuenta de las consideraciones expuestas en el párrafo precedente, el Comité estima que las autoridades competentes, en sus esfuerzos de conciliación, deberían tratar de persuadir a los empleadores para que reconozcan en todo caso el sindicato más representativo de su personal, basándose para ello en un criterio objetivo, lo que permitiría resolver de manera equitativa los problemas de representatividad sindical.

Recomendación del Comité

1. 113. En tales circunstancias, y por lo que respecta al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que señale a la atención del Gobierno las consideraciones y principios expuestos en los párrafos 107 y 108 con respecto al derecho de los trabajadores a elegir libremente la estructura de sus organizaciones sindicales;
   • b) que, en consecuencia, sugiera al Gobierno tomar las medidas oportunas a fin de que las disposiciones sobre la Constitución de los sindicatos de base sean interpretadas de manera menos restrictiva por las autoridades administrativas y que estudie la modificación de las prescripciones legislativas sobre la formación de las organizaciones sindicales de nivel superior;
   • c) que señale asimismo a la atención del Gobierno los principios expuestos en el párrafo 111 acerca del reconocimiento a efectos de la negociación colectiva del sindicato más representativo dentro de una empresa determinada.