Definitive Report - Report No 177, June 1978

Case No 879 (Malaysia) - Complaint date: 03-JUN-77 - Closed

1. 88. La plainte de la Fédération internationale des organisations de travailleurs de la métallurgie (FIOM) figure dans une lettre du 3 juin 1977. La FIOM a fourni des informations complémentaires par une lettre du 29 juin 1977. Le gouvernement a envoyé ses observations par une communication du 11 octobre 1977. Des allégations analogues à celles de la FIOM ont été présentées par le Congrès des syndicats malais à l'OIT dans une communication du 9 janvier 1978.
2. 89. La Malaisie n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais elle a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 90. D'après la FIOM, les règles imposées par les autorités malaises compétentes obligent depuis plus de 10 ans les travailleurs métallurgistes à constituer plusieurs syndicats distincts et à affilier chacun d'eux à la FIOM. Celle-ci compte ainsi six membres en Malaisie: le Syndicat des travailleurs de l'industrie métallurgique (MIEU, 6.000 membres), le Syndicat national des travailleurs des fonderies industrielles (800 membres), le Syndicat des travailleurs de l'industrie électrique (EIWU, 4.000 membres), le Syndicat des travailleurs de la fabrication de machines (MMEU, 500 membres), le Syndicat des travailleurs de l'équipement de transport et des industries connexes (500 membres) et le Syndicat des travailleurs des aciéries Malayawata (1.000 membres); une septième organisation, le Syndicat unifié des travailleurs des ateliers de moteurs (500 membres) vient de demander son affiliation. Il est clair, poursuit le plaignant, que forcer 13.000 travailleurs à se diviser en sept syndicats différents n'est pas dans leur intérêt. Le conseil de la FIOM pour la Malaisie, formé par les syndicats affiliés pour surmonter quelques-uns des effets les plus néfastes de cette séparation artificielle, ne peut remplacer une organisation unique et unifiée. La division actuelle, continue-t-il, n'est pas le résultat d'un libre choix des métallurgistes, mais de décisions arbitraires du gouvernement, contraires aux principes de l'OIT.
2. 91. Le Syndicat unifié des travailleurs des ateliers de moteurs, ajoute la FIOM, déclare expressément dans sa demande d'adhésion que ses membres n'ont pas été autorisés à adhérer à l'un des syndicats existants de travailleurs métallurgistes et qu'ils ont donc été contraints par le préposé à l'enregistrement des syndicats à créer une organisation distincte.
3. 92. De même, le Syndicat précité des travailleurs de l'industrie électrique (EIWU) n'a pu que syndiquer les travailleurs fabriquant des accessoires électriques de maison. Comme, par ailleurs, les 30.000 travailleurs fabriquant des composants électroniques, des semi-conducteurs, des machines à calculer, etc. n'avaient pas de syndicat propre, l'organisation précitée a demandé à plusieurs reprises mais en vain au ministère du Travail de lui permettre d'organiser en syndicat les travailleurs de l'électronique: sa demande de modifier, pour ce faire, sa dénomination et le champ de sa compétence a été rejetée par le ministre. Celui-ci n'a pas non plus répondu à deux lettres de la FIOM écrites pour appuyer son affilié. Les autorités ont estimé que l'EIWU regroupait une autre catégorie de personnes dont le mode de travail est différent et elles ont ignoré le nombre substantiel de signatures recueillies parmi les électroniciens attestant le désir de ceux-ci d'adhérer au syndicat.
4. 93. Le Syndicat des travailleurs de l'industrie métallurgique (MIEU) a lui aussi rencontré, selon le plaignant, de graves difficultés depuis sa création en 1963: chaque année, le préposé à l'enregistrement des syndicats oblige le MIEU à se séparer d'un certain nombre de membres et, chaque année, les employeurs utilisent les décisions de ce fonctionnaire défavorables au syndicat pour exercer des représailles et licencier des militants syndicaux. En ce moment, le MIEU a introduit un recours auprès du ministère du Travail contre les décisions du préposé en ce qui concerne cinq firmes (Malayan Cables Ltd.; Federal Cables, Wires and Metal Mfg. Ltd.; Selangor Pewter Co.; Penang Pewter Co.; Newey Pvt. Ltd.). Dans le cas de Newey Pvt. Ltd., le préposé à l'enregistrement a informé le MIEU (par une lettre du 16 mars 1977) que ce dernier n'avait pas le droit d'organiser en syndicat les travailleurs de cette société (une entreprise indo-malaise fabriquant des épingles de sûreté, des agrafes, des pinces à cheveux et des épingles de plusieurs sortes); tout en admettant que ces produits étaient métalliques, ce fonctionnaire estima, comme ils étaient utilisés dans la couture, que l'usine en question relevait de la mercerie. D'après la FIOM, il est absurde de définir un secteur d'activité par l'usage final du produit. En outre, cette décision entraîne la formation d'un autre syndicat dans la mercerie seulement et, vu les possibilités restreintes d'adhésion dans cette branche (pas plus de 300 personnes), celui-ci ne pourrait survivre et négocier efficacement. La décision allait une fois encore à l'encontre du libre choix des intéressés dont la majorité avait exprimé la volonté d'adhérer au MIEU.
5. 94. Un autre syndicat déjà cité, le Syndicat des travailleurs de la fabrication de machines (MMEU), a présenté, le 26 janvier 1976, une demande de reconnaissance auprès de la Kwong Lee Yoon Foundry Sendirian Berhad, à Ipoh, après avoir syndiqué 59 pour cent du personnel; un autre syndicat présent dans l'entreprise depuis 10 ans (le Syndicat national des travailleurs de la construction mécanique) représentait quant à lui 37 pour cent du personnel. Le contrôle des affiliations, mené par le préposé à l'enregistrement, a confirmé ces chiffres et le ministère du Travail a averti la société et le syndicat rival de ne pas conclure de convention collective avant que la question de la reconnaissance ne soit réglée. Trois mois plus tard cependant, la firme et le syndicat renouvelaient leur accord en présence des autorités. A une action de protestation (qualifiée de "picketing" par le plaignant), la société répliqua par un lock-out de tous les travailleurs et par le renvoi de 184 membres du MMEU. Des conditions très humiliantes de réintégration durent être acceptées.
6. 95. Il est clair, conclut la FIOM, que les autorités malaises compétentes ont suivi, de manière constante, une politique de division artificielle des syndicats nationaux de la métallurgie, imposant des formes d'organisation contraires à la volonté et au libre choix des travailleurs, accordant ainsi aux employeurs des avantages injustifiés et affaiblissant le pouvoir de négociation des travailleurs.
7. 96. Le Congrès des syndicats malais déclare, dans sa communication du 9 janvier 1978, que les cas cités par la FIOM ont fait l'objet de longues discussions entre lui-même et le gouvernement. Toutefois, en dépit de ses interventions et de ses demandes pour permettre aux syndicats d'accepter l'adhésion des catégories de travailleurs exclus, le gouvernement a refusé de modifier sa décision.

B. Réponse du gouvernement

1. 97. Le gouvernement déclare en premier lieu, dans sa lettre du 11 octobre 1977, qu'il encourage la croissance et le développement de syndicats vigoureux, responsables vis-à-vis de leurs membres mais aussi de la communauté dont ils font partie. Il a, dans cette perspective, une politique et des lois qui aident efficacement à la formation des syndicats et au développement des négociations collectives, comme en témoigne l'accroissement constaté du nombre des syndicats et des syndiqués. Les dispositions législatives sur les syndicats, poursuit le gouvernement, doivent contribuer à la politique nationale d'élimination de la pauvreté, de correction des déséquilibres économiques, de restructuration de la société et permettre de lutter efficacement contre les menaces pour la sécurité nationale. D'une manière générale, ajoute-t-il, les organisations de travailleurs jouissent de la liberté syndicale, mais cette liberté ne doit pas l'emporter sur d'autres considérations nationales. C'est dans ce cadre que les syndicats sont libres de se développer et d'assurer une croissance régulière d'un mouvement syndical discipliné et responsable, qui peut jouer un rôle positif dans un pays en développement comme la Malaisie.
2. 98. Les dispositions sur l'enregistrement des syndicats, précise le gouvernement, obligent ceux-ci à limiter leur champ d'action à une profession, une occupation ou une branche d'activité déterminée ou à des professions, occupations ou branches d'activité similaires. Selon lui, il n'y a pas là de restriction au droit des travailleurs de s'affilier à tout syndicat de leur choix, pour autant que celui-ci représente des personnes de secteurs d'activité similaires; cette structure d'organisation est dans l'intérêt des travailleurs eux-mêmes car ceux-ci ont ainsi une communauté d'intérêts et cette façon de se regrouper doit faciliter la reconnaissance par l'employeur et les négociations collectives.
3. 99. Toutefois, poursuit le gouvernement, ce problème est ici davantage lié à l'interprétation du terme "similaire", c'est-à-dire à la question de savoir si les travailleurs d'une entreprise déterminée sont "similaires" à ceux représentés par un syndicat particulier. Le préposé à l'enregistrement des syndicats, qui a le pouvoir de décision dans ce domaine, prend le plus grand soin de s'assurer que les travailleurs sont réunis dans le bon syndicat selon leur secteur d'activité. La loi prévoit un recours auprès du ministre contre la décision du préposé; dans certains cas, les syndicats ont même introduit un appel auprès de la Cour de justice. Ceci montre, d'après le gouvernement, la souplesse du fonctionnaire compétent dans ses décisions et l'on ne peut affirmer que les syndicats des travailleurs de la métallurgie font l'objet d'une politique de division artificielle. La classification des industries ne peut, en Malaisie, suivre exactement celle d'autres pays, et le préposé à l'enregistrement s'appuie dans ses décisions sur la manière dont ces industries sont classées sur le plan local. Il en résulte, poursuit le gouvernement, que les travailleurs des sept syndicats cités dans la plainte comme regroupant des métallurgistes d'une manière générale ne sont pas regardés en Malaisie comme faisant un travail similaire dans le cadre de l'ordonnance de 1959 sur les syndicats. Chacune de ces organisations a son propre champ d'action et cette structure a jusqu'à présent servi efficacement les syndiqués.
4. 100. Pour ce qui est du Syndicat des travailleurs de l'industrie électrique (EIWU), ajoute le gouvernement, le préposé à l'enregistrement a estimé que celui-ci ne pouvait pas syndiquer les travailleurs de l'électronique vu l'absence de similitude entre ces deux secteurs. Ces derniers sont néanmoins libres - et sont encouragés à le faire - de former leur propre syndicat. L'EIWU présenta sur cette question un recours auprès de la Cour de justice; l'affaire fut examinée par la Haute Cour et par la Cour fédérale de Malaisie.
5. 101. Les allégations relatives au Syndicat des travailleurs de l'industrie métallurgique (MIEU) se rapportent également, continue le gouvernement, à un problème de similitude des activités envisagées. Quand une organisation recrute de nouveaux membres sans égard pour cette question, les employeurs doivent refuser de reconnaître celle-ci et une décision sur le droit du syndicat d'organiser ces travailleurs doit être prise par le préposé à l'enregistrement. Quand cette décision est défavorable au syndicat, celui-ci doit écarter les membres intéressés, solution regrettable mais que l'on pourrait éviter si l'on s'enquérait auprès du préposé avant de recruter les travailleurs. Telle est la situation, ajoute le gouvernement, à l'égard de la plupart des sociétés mentionnées dans la plainte; quant à l'affaire de la Newey Pvt. Ltd., elle fait en ce moment l'objet d'un recours devant le ministre du Travail. L'intention du gouvernement, poursuit-il, n'est pas de causer des désagréments inutiles aux travailleurs, en particulier dans l'application de l'ordonnance de 1959 sur les syndicats. Celle-ci prévoit le droit pour les travailleurs et les employeurs de créer les syndicats de leur choix - y compris une fédération - sur la base de secteurs similaires d'activité et de s'affilier à des organisations nationales et internationales. L'accroissement au cours des ans du nombre des syndiqués prouve, selon lui, la liberté et la protection dont jouissent les travailleurs dans le pays.
6. 102. A propos de la reconnaissance du Syndicat des travailleurs de la fabrication de machines (MMEU) par la Compagnie Kwong Lee Yoon Foundry Sdn. Bhd, le problème se complique par la présence d'un autre syndicat (le Syndicat national des travailleurs de la construction mécanique), reconnu comme agent de négociation depuis plus de 10 ans par la compagnie. Alors que la question de la reconnaissance était toujours pendante, des membres du MMEU déclenchèrent le 12 novembre 1976 une grève. Celle-ci était illégale selon la loi de 1967 sur les relations professionnelles aussi bien que selon l'ordonnance de 1959 sur les syndicats (le gouvernement précise qu'il s'agissait bien d'une grève et non pas seulement d'une action de protestation sous forme de "picketing"). Les grévistes furent licenciés par la compagnie et réintégrés par la suite à la condition de signer une lettre de regret. Quant au préposé à l'enregistrement, il n'a pris aucune mesure contre les grévistes, ce qui prouve la bonne volonté du ministère du Travail, toujours désireux de régler à l'amiable les différends. Il n'est pas vrai, d'après le gouvernement, que le syndicat rival se soit rendu le complice de la société: lui aussi a eu recours à la grève lorsque ses négociations avec la direction sur la conclusion d'une nouvelle convention collective se sont trouvées dans l'impasse. La grève dura du 15 au 25 novembre 1976 et aboutit à la signature d'un accord sur des augmentations de salaires et des primes dont les membres du MMEU bénéficient également. Ceux-ci, de l'avis du gouvernement, devraient apprendre à être plus patients afin que les relations tranquilles actuelles dans la compagnie puissent continuer. Cela permettrait aux autorités d'aboutir à une solution juste pour les membres des deux syndicats.
7. 103. La vraie cause des difficultés dans cette entreprise, poursuit le gouvernement, était une rivalité intersyndicale. Les autorités ont donc dû éviter avec soin d'agir d'une manière qui puisse être interprétée comme favorisant un des syndicats. Son rôle était celui d'un conseiller et d'un guide. La solution du conflit repose essentiellement sur les deux syndicats. L'employeur, lui, a choisi de reconnaître le syndicat qui a établi des relations professionnelles cordiales et harmonieuses avec la société dans le passé.

C. Conclusions du comité

1. 104. Cette affaire porte essentiellement sur les obstacles rencontrés par les différents syndicats de Malaisie affiliés à la FIOM (ou demandant à l'être) pour se regrouper au sein d'une seule organisation des travailleurs de la métallurgie.
2. 105. A cet égard, il convient de signaler en premier lieu que l'ordonnance de 1959 sur les syndicats professionnels limite le droit de se syndiquer au sein d'une même organisation aux travailleurs d'une profession, d'une occupation ou d'un secteur d'activité déterminé ou de professions, d'occupations et de secteurs d'activité similaires (voir articles 2 et 9). C'est au préposé à l'enregistrement des syndicats qu'il appartient de décider (sous réserve d'un recours au ministre du Travail et, le cas échéant, à la Cour suprême: articles 17 et 18) ce qu'il faut entendre par professions, occupations ou secteurs d'activité "similaires". Le fonctionnaire a aussi le pouvoir d'annuler l'enregistrement d'une organisation, notamment lorsque celle-ci a contrevenu à une disposition de l'ordonnance.
3. 106. De même, pour ce qui est de la constitution de fédérations de syndicats, l'ordonnance dispose en particulier que les membres des syndicats désireux de se fédérer doivent également être employés dans des professions, occupations ou branches d'activité similaires (article 72). La nouvelle organisation doit présenter une demande d'enregistrement à laquelle le préposé donne suite en observant les dispositions applicables aux syndicats (articles 73 et 75). En outre, aucun syndicat enregistré conformément à l'ordonnance ne peut former avec un autre syndicat - enregistré ou non en vertu de celle-ci - un organisme consultatif, paritaire ou autre, si ce n'est avec l'autorisation écrite préalable du préposé et aux conditions que celui-ci peut édicter (loi no 81 de 1965, telle que modifiée, article 5).
4. 107. Il ressort des éléments disponibles dans cette affaire que le mot "similaire" employé par l'ordonnance sur les syndicats semble interprété dans un sens restrictif et que des travailleurs de professions, occupations ou branches d'activité comparables ou voisines ne peuvent se regrouper au sein d'une même organisation de base ni d'une fédération de ces organisations; la FIOM a été en effet obligée d'accepter l'adhésion de plusieurs syndicats nationaux de travailleurs métallurgistes. Le comité rappelle que le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier constitue l'un des aspects essentiels de la liberté syndicale. Certes, l'interdiction faite aux travailleurs occupés dans des branches d'activité différentes de créer un même syndicat ou d'adhérer à une même organisation peut avoir un caractère purement formel, notamment si ces organisations de base peuvent librement créer des fédérations et confédérations ainsi qu'y adhérer. Il n'en va toutefois pas de même dans le cas présent où des dispositions restrictives existent aussi pour les organisations de niveau supérieur, ce qui empêche la création par les travailleurs de fédérations de leur choix et fait ainsi obstacle à l'établissement d'organisations fortes et efficaces en vue de mieux défendre leurs intérêts professionnels.
5. 108. En prolongement du droit des travailleurs ou des employeurs de constituer les organisations de leur choix, la convention no 87 a consacré, dans son article 5, le droit de ces dernières de former librement des fédérations et des confédérations. Cette disposition, essentielle également, se fonde, comme l'indiquent les travaux préparatoires de l'instrument, sur la reconnaissance du fait que la solidarité des intérêts qui unit les travailleurs ou les employeurs ne se limite ni à une entreprise ni à une profession ou à une industrie, et doit pouvoir s'étendre aussi à l'ensemble du pays.
6. 109. Le comité constate que les difficultés rencontrées en Malaisie à cet égard ne sont pas récentes et qu'elles avaient déjà été signalées lors de l'enquête sur la situation syndicale dans la Fédération de Malaisie effectuée par le BIT en 1961. Le comité estime qu'il serait très souhaitable que le gouvernement puisse faire en sorte que les dispositions sur la constitution des syndicats de base soient interprétées de manière moins restrictive par les autorités administratives et envisager la modification des dispositions législatives sur la formation des organisations de niveau supérieur, afin d'empêcher un morcellement du mouvement syndical contraire à la volonté des travailleurs et à leur droit de créer les organisations de leur choix.
7. 110. Le second aspect de la plainte de la FIOM concerne les efforts d'un syndicat (MMEU) représentant 59 pour cent du personnel d'une entreprise pour se faire reconnaître par un employeur alors que ce dernier traite avec un syndicat rival moins représentatif.
8. 111. La reconnaissance par un employeur des principaux syndicats représentés dans son entreprise ou du plus représentatif d'entre eux constitue la base même de toute procédure de négociation collective des conditions d'emploi au niveau de l'établissement. Aussi le comité a-t-il déjà insisté dans un autre cas pour que les autorités compétentes prennent les mesures nécessaires de conciliation afin d'obtenir cette reconnaissance par l'employeur intéressé. Si, en particulier, un changement intervient dans la force relative des syndicats postulant un droit préférentiel ou la faculté de représenter de façon exclusive les travailleurs aux fins de négociations collectives, il faut souhaiter, a-t-il ajouté, qu'une possibilité existe de revoir les éléments de fait qui servent de base à l'octroi de ce droit ou de cette faculté. Sinon, une majorité des travailleurs intéressés pourraient se voir représentés par un syndicat privé, en fait ou en droit, pendant une période indûment prolongée, de la possibilité d'exercer ses activités ainsi que de promouvoir pleinement et de défendre les intérêts de ses membres.
9. 112. Dans le cas présent, les points de vue du plaignant et du gouvernement sur le conflit en question diffèrent sensiblement; ce dernier déclare toutefois avoir agi à cette occasion comme un conseiller et un guide en évitant de favoriser un des syndicats rivaux. A la lumière des considérations exposées au paragraphe précédent, le comité estime que les autorités compétentes devraient, dans leurs efforts de conciliation, chercher à persuader les employeurs de reconnaître en tout cas le syndicat le plus représentatif de leur personnel, déterminé sur une base objective. Ceci permettrait de résoudre de manière équitable les problèmes de représentativité syndicale.

Recommandation du comité

1. 113. Dans ces conditions, et pour le cas pris dans son ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations et principes exposés aux paragraphes 107 et 108 au sujet de la liberté pour les travailleurs de choisir eux-mêmes la structure de leurs organisations syndicales;
   • b) de suggérer en conséquence au gouvernement de faire en sorte que les dispositions sur la constitution des syndicats de base soient interprétées d'une manière moins restrictive par les autorités administratives et d'envisager la modification des dispositions législatives sur la formation des organisations syndicales de niveau supérieur;
   • c) d'attirer également l'attention du gouvernement sur les principes exposés au paragraphe 111 à propos de la reconnaissance aux fins de négociations collectives du syndicat le plus représentatif dans une entreprise déterminée.