Definitive Report - Report No 202, June 1980

Case No 949 (Malta) - Complaint date: 21-DEC-79 - Closed

1. 263. Les plaintes du Secrétariat professionnel international de l'enseignement (SPIE) ont été communiquées au Bureau dans une lettre du 21 décembre 1979, et des informations supplémentaires lui ont été transmises dans une communication du 11 avril 1980. Dans une lettre du 22 janvier 1980, la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) a demandé à être associée à la plainte. Le gouvernement a fait part de ses observations dans des lettres datées du 27 février, du 17 mars et du 14 avril 1980.
2. 264. Malte a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 265. Dans sa lettre du 21 décembre 1979, le SPIE déclare que le gouvernement maltais s'est engagé dans une politique d'agression contre le mouvement syndical, en particulier contre les enseignants et les agents publics. Il joint à sa lettre un rapport sur la situation émanant d'une organisation maltaise qui lui est affiliée, le Mouvement des enseignants unis (sigle anglais: MUT). Les plaignants allèguent, notamment, que le gouvernement n'a pas appliqué les articles 25 et 26 de la loi de 1976 sur les relations professionnelles, qui prévoient l'établissement d'un conseil paritaire de négociation et d'un Tribunal du travail. Le MUT se plaint aussi de ce que la loi sur les relations professionnelles a été modifiée (par la loi XXVIII de 1977), si bien que certains agents publics ne bénéficient plus de la protection contre le congédiement ou un traitement discriminatoire prévus par l'article 18 (4) de ladite loi sur les relations professionnelles pour les actes accomplis en prévision ou dans le cas d'un différend du travail.
2. 266. Le MUT donne des exemples des mesures de répression et des brimades dont ses membres auraient, d'après lui, été victimes de la part du gouvernement: alors que des négociations étaient en cours avec le MUT, reconnu comma représentatif des travailleurs en question, au sujet de la réorganisation du statut des monitrices de jardins d'enfants, le gouvernement, en septembre 1977, a signé avec le Syndicat général des travailleurs (sigle anglais: GWU) un accord dont les conditions, d'après le MUT, sont humiliantes. Le MUT ayant protesté contre cette mesure, le gouvernement a réfuté ses accusations en déclarant que le syndicat rival représentait la majorité des travailleurs de la catégorie en cause. Le MUT a alors publié un affidavit concernant sa représentativité, auquel le gouvernement n'a pas répondu. Deuxièmement, les 15 et 16 mai 1978, le MUT a appelé à la grève tous les professeurs des écoles primaires et secondaires pour protester contre la suppression de deux jours de congés scolaires prévus par un accord. D'après le MUT, des policiers auraient été détachés pour remplacer les enseignants et auraient imposé des registres de présence à tous les professeurs. A la suite de la grève, cinq membres du MUT qui avaient obtenu une bourse pour un séjour d'un mois dans une université étrangère se sont vu retirer la bourse sur ordre du ministère de l'Education. Un autre membre du syndicat a été congédié alors qu'il avait été dispensé de participer à la grève et qu'il était en possession d'un certificat médical attestant qu'il était malade aux dates en question. D'autres membres ont été mutés sans qu'aucun motif leur soit fourni. D'autres encore, qui assumaient des fonctions supplémentaires (bibliothécaires et conseillers d'étude), ont été remplacés par des non-grévistes. Troisièmement, le MUT affirme qu'en octobre 1978, quatre ministres, s'adressant aux chargés de cours de l'Université nouvelle, ont déclaré que le gouvernement ne négocierait pas les conditions d'emploi avec le MUT en raison du soutien que celui-ci avait apporté lors d'un conflit du travail à une organisation qui lui est affiliée, l'Association médicale de Malte (sigle anglais: MAM), et les ont avertis que, s'ils ne quittaient pas le syndicat, ils perdraient le bénéfice du privilège qui pouvait éventuellement leur être reconnu en matière de nominations aux postes de professeurs. En février 1979, le MUT a écrit au Premier ministre pour dénoncer les méthodes utilisées pour soumettre les syndicalistes.
3. 267. Le MUT allègue aussi que les nominations et les promotions au sein du Département de l'éducation sont entachées de corruption: par exemple, une commission d'examen aurait choisi des non-grévistes pour pourvoir un poste à l'Ecole de musique. En outre, il allègue que les enseignants qui viennent d'obtenir leur diplôme sont employés à temps partiel pendant plusieurs mois, au prétexte qu'ils doivent passer devant une commission de sélection, et n'osent pas s'affilier au MUT craignant de compromettre leur nomination à titre permanent. Le GWU s'efforce de les obliger à rejoindre les rangs de ses effectifs en leur promettant, s'ils le font, d'obtenir cette nomination permanente. A cet égard également, le MUT allègue que ce syndicat rival, encouragé et aidé par le gouvernement, essaie de constituer une section pour les enseignants, alors que ceux-ci sont regroupés au sein du MUT.
4. 268. Dans une communication du 11 avril 1980, le MUT a fourni copies de lettres et de coupures de presse à l'appui de ses allégations selon lesquelles la police serait intervenue dans les écoles au cours de la grève de mai 1978.

B. Réponses du gouvernement

1. 269. Dans ses observations, le gouvernement renvoie au rapport qu'il a présenté à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de l'OIT, en date du 18 février 1980, où il a déclaré que, si le Conseil paritaire de négociation pour les agents publics n'a pas été constitué, le tribunal du travail fonctionne et cornait de tous les cas concernant le secteur privé. Le gouvernement déclare lus le problème qui fait obstacle à la création du conseil est la confrontation qui oppose depuis longtemps la Confédération maltaise des syndicats et le gouvernement, en raison de l'appui que cette organisation accorde au MAM, le syndicat médical qui lui est affilié et dont l'enregistrement a été annulé, au cours d'un conflit concernant la profession médicale. Le gouvernement ajoute qu'il a invité à plusieurs reprises la Confédération des syndicats à participer à des négociations sur diverses questions intéressant les agents publics, notamment la création du conseil. Toutefois, le soutien persistant que la Confédération accorde au MAY a fait obstacle à la normalisation de ses relations avec le gouvernement.
2. 270. Pour ce qui concerne la loi no XXVIII de 1977 portant modification de la loi sur les relations professionnelles, le gouvernement déclare qu'elle a pour objet de faire en sorte que certains services médicaux essentiels indispensables à la collectivité ne soient touchés par n'importe quelle grève décidée par les membres de la profession médicale. La restriction ne s'applique qu'à un très petit nombre de postes médicaux, spécifiquement énumérés dans la liste annexée à la loi de 1977. Dans sa lettre du 14 avril 1980, le gouvernement indique à nouveau qu'il entend que les services essentiels du Département de la santé, et en particulier les hôpitaux publics, ne soient pas paralysés en n'importe quelle circonstance par des défections de personnel.
3. 271. En ce qui concerne les monitrices de jardins d'enfants, le gouvernement déclare qu'après vérification, il a été établi que la majorité d'entre elles étaient membres du syndicat rival (le GWU) et que, pour cette raison, les négociations ont été menées avec celui-ci et non avec le MUT. Quant à l'allégation de corruption, le gouvernement déclare que la Constitution et les tribunaux fournissent à cet égard des garanties et des moyens de cours adéquats. Il mentionne aussi le Conseil national de l'emploi créé en application de la loi de 1955 sur le service de l'emploi pour superviser les services de l'emploi, la Commission de la fonction publique qui a compétence pour les questions concernant la fonction publique, et la Commission de l'emploi qui est habilitée à "connaître de toute demande qui lui est présentée conformément à la Constitution et qui allègue qu'en matière d'emploi, une distinction, une exclusion ou une préférence injustifiable dans une société démocratique a été opérée ou accordée [au] détriment [du demandeur] en raison de ses opinions politiques". Le gouvernement déclare que sa politique en matière de promotion n'est pas discriminatoire, que le poste à pourvoir à l'Ecole de musique mentionné par le MUT a fait l'objet d'un appel de candidatures et qu'il n'a fait qu'accepter la recommandation de la commission de la fonction publique. Pour ce qui est des enseignants qui viennent d'obtenir leur diplôme, le gouvernement déclare qu'ils se voient offrir des emplois à temps partiel parce qu'il ne serait pas possible des les incorporer immédiatement à plein temps et pour éviter qu'ils ne restent inactifs ou qu'ils ne se trouvent dans une situation difficile en attendant un poste. Tous sont rapidement incorporés à plein temps. Quant à la prétendue politique de division du syndicat rival, le gouvernement n'a rien à voir avec cette question.
4. 272. Le gouvernement fournit copie de la réponse du ministre de l'Education au Parlement concernant les causeries faites dans les écoles par des policiers. Ce document explique que des causeries de ce genre sont organisées régulièrement sur divers sujets (la drogue, le choix des carrières, les activités des forces de police, l'observation des règlements de circulation, le respect de la loi et le maintien de l'ordre public) et que, le plus souvent, elles le sont à la demande des enseignants ou des directeurs d'école. Des informations ont été fournies au sujet de ces causeries pour apporter un démenti aux allégations selon lesquelles la police aurait fait obstacle, d'une façon ou d'une autre, à la grève organisée par le MUT, eu égard surtout au fait, qu'aux dates en question, des causeries n'ont eu lieu que dans deux écoles.
5. 273. En ce qui concerne la grève des enseignants, le gouvernement souligne que 50 pour cent seulement du corps enseignant des écoles primaire et secondaire a obéi à la consigne du MUT. Certains membres des forces de police ont renoncé à leur congé et se sont portés volontaires pour donner des conférences, mais leurs services n'ont été utilisés que pour protéger les biens de l'Etat au cas où cela deviendrait nécessaire. Le gouvernement déclare que les registres de présence étaient très nécessaires pour recueillir des données statistiques permettant de répondre à l'allégation du MUT selon laquelle la grande majorité des enseignants étaient en grève. Les estafettes de la police ont aidé à les ramasser dans les diverses écoles. D'après le gouvernement, le ministre de l'Education a expliqué publiquement que les bourses en question avaient été converties en une bourse unique de longue durée, qui était jugée plus utile aux besoins du pays. D'autres enseignants, qui avaient participé à la grève, ont bénéficié de bourses et ont été autorisés à assister à des conférences à l'étranger. Le gouvernement déclare que le licenciement de l'enseignant mentionné par le MUT n'a rien à voir avec la grève, mais a eu pour cause des infractions à la réglementation sur les congés. En ce qui concerne l'allégation relative aux mutations opérées après la grève, le gouvernement déclare que les mutations sont décidées dans l'intérêt des écoles en question, et qu'il est dûment tenu compte des demandes de transfert formulées par les enseignants. En ce qui concerne l'incident survenu à l'Université nouvelle, le gouvernement déclare qu'à la suite de demandes répétées formulées par divers membres du personnel, les quatre ministres en question ont eu avec les intéressés de longues discussions ouvertes, démocratiques et égalitaires. Ceux-ci ont été informés clairement qu'ils étaient libres de signer ou non la déclaration d'acceptation et, de fait, certains ne l'ont pas fait et sont pourtant restés en fonction à l'Université nouvelle, grâce à des discussions prolongées. D'après le gouvernement, les ministres ne visaient pas exclusivement le MUT lorsqu'ils ont déclaré qu'il ne pouvait participer à des négociations: le gouvernement ne peut engager des négociations avec les syndicats qui entreprennent ou soutiennent une action directe dirigée contre lui.

C. Conclusions du comité

1. 274. Le comité note que les allégations de l'organisation plaignante concernent des mesures de discrimination antisyndicale et des brimades qui auraient été exercées à l'encontre d'un syndicat affilié à l'organisation plaignante, le MUT. Le gouvernement aurait utilisé à cette fin aussi bien les moyens fournis par la législation que des mesures telles que des représailles après une grève, le refus de négocier ou des négociations avec un syndicat rival.
2. 275. Premièrement, l'organisation plaignante allègue que le gouvernement n'a pas appliqué certains articles de la loi sur les relations professionnelles prévoyant l'établissement d'un conseil paritaire de négociation et d'un tribunal du travail. Le gouvernement rétorque que le tribunal fonctionne et que le conseil n'a pas été constitué, malgré des invitations à discuter la question adressée à la Confédération des syndicats, à cause d'un conflit concernant la profession médicale. Le comité souhaite rappeler que, si le refus d'autoriser ou d'encourager la participation des organisations syndicales à la mise en oeuvre de lois ou de règlements nouveaux affectant leurs intérêts ne constitue pas nécessairement une atteinte aux droits syndicaux, le principe de la consultation et de la collaboration entre les pouvoirs publics et les organisations d'employeurs et de travailleurs aux échelons industriel et national mérite qu'on y attache la plus haute importance. A cet égard, le comité a appelé l'attention sur les dispositions de la recommandation (no 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960.
3. 276. Deuxièmement, l'organisation plaignante allègue que la loi no XXVIII de 1977 retire à certains agents publics la protection qui leur était accordée précédemment contre un congédiement ou un traitement discriminatoire pour les actes accomplis en prévision ou dans le cas d'un différend du travail. Le gouvernement répond que ladite loi vise à assurer la continuité de certains services médicaux essentiels indispensables à la collectivité et ne s'applique qu'à un nombre limité de postes du secteur hospitalier, désignés sur une liste. Le comité souhaite souligner, comme il l'a fait par le passé, que, si le droit des travailleurs et de leurs organisations de recourir à des mesures telles que la grève est généralement reconnu comme un moyen légitime pour ceux-ci de défendre leurs intérêts professionnels, ce droit pourrait faire l'objet de restrictions, voire d'interdictions, dans la fonction publique ou les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire dans les services dont l'interruption mettrait en danger l'existence ou le bien-être de l'ensemble ou d'une partie de la population. Le comité a estimé que, sur la base de ce critère, le secteur hospitalier constitue un service essentiel, c'est pourquoi il est d'avis que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.
4. 277. En ce qui concerne la répression et les brimades que le gouvernement aurait exercées à l'encontre des membres du MUT, ainsi que la corruption dont les nominations et les promotions au sein du Département de l'éducation seraient entachées, le comité note que les explications du gouvernement diffèrent nettement des allégations des plaignants. Il prend note aussi de la réponse du gouvernement selon laquelle il existe des garanties et des moyens de recours adéquats contre cette corruption. Le comité souhaiterait signaler, en général, qu'il a toujours souligné l'importance qu'il convient d'attacher au principe énoncé dans l'article 1 de la convention no 98, que Malte a ratifiée, selon lequel les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes de discrimination tendant à porter atteinte à la liberté syndicale. Le comité a déclaré que l'un des principes fondamentaux de la liberté syndicale est que les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate centre tous actes de discrimination antisyndicale en matière d'emploi tels que congédiement, rétrogradation, mutation ou autres mesures préjudiciables, et que cette protection est particulièrement souhaitable pour les dirigeants syndicaux, étant donné que, pour pouvoir remplir leurs fonctions syndicales en pleine indépendance, ceux-ci doivent avoir la garantie qu'ils ne subiront pas de préjudice en raison du mandat qu'ils ont reçu de leur syndicat. En outre, le comité note que les actes faisant l'objet de la plainte se sont produits dans un climat de rivalité entre le MUT et le GWU, lequel, d'après les plaignants, aurait été favorisé par le gouvernement. Aucune preuve n'est présentée à l'appui de cette allégation. Pour sa part, le comité souhaite simplement rappeler qu'en favorisant ou en défavorisant une organisation par rapport aux autres, un gouvernement peut influencer, directement ou indirectement, le choix des travailleurs en ce qui concerne l'organisation à laquelle ils entendent appartenir, tant il est vrai que ces derniers seront enclins à adhérer au syndicat le plus apte à les servir, alors que, pour des raisons d'ordre professionnel, confessionnel, politique ou autres, leurs préférences les auraient portés à s'affilier à une autre organisation.
5. 278. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle un accord concernant les monitrices de jardins d'enfants aurait été conclu avec un syndicat rival moins représentatif, le comité note que, contrairement à l'assertion des plaignants, le gouvernement déclare qu'il a négocié avec l'organisation la plus représentative. Toutefois, le gouvernement ne précise pas par quel moyen il a vérifié la représentativité du syndicat en question et le comité estime approprié de rappeler que, là où, selon les systèmes en vigueur, le syndicat le plus représentatif jouit de droits préférentiels ou exclusifs de négociation, il importe que ce syndicat soit déterminé d'après des critères objectifs et fixés d'avance, afin d'éviter toute possibilité de partialité ou d'abus.
6. 279. En ce qui concerne l'utilisation de policiers au cours de la grève des enseignants de mai 1978 et les représailles qui auraient été exercées après cette grève, le comité prend note des interprétations divergentes données par les plaignants et par le gouvernement au sujet de l'objet des visites des policiers dans les écoles. En particulier, il note qu'au cours des deux journées de grève, des causeries n'ont été données que dans deux écoles et par deux policiers seulement, sur des sujets sans rapport avec le programme scolaire normal. En outre, des visites de la section des chiens policiers ont été organisées à l'intention de groupes d'écoliers. Dans des rapports précédents, le comité a estimé que l'utilisation d'un groupe de personnes pour remplir les fonctions qui ont été abandonnées par suite d'un conflit du travail - et si, en outre, la grève est légale - ne pourrait être justifiée que par la nécessité d'assurer le fonctionnement de services ou d'industries dont la paralysie provoquerait un état de crise aiguë. L'utilisation par le gouvernement de personnes étrangères à la profession destinées à remplacer les travailleurs en grève comporte un risque d'atteinte au droit de grève qui peut affecter le libre exercice des droits syndicaux.
7. 280. Le comité considère que les conférences et les visites organisées par la police, qui avaient un caractère exceptionnel et étaient sans rapport avec le programme d'étude, ne peuvent être considérées comme ayant affecté l'exercice de ces droits et que, par conséquent, cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 281. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne la non-application des dispositions prévoyant l'établissement d'un Conseil paritaire de négociation: d'appeler l'attention du gouvernement sur le principe de la consultation et de la collaboration entre les pouvoirs publics et les organisations de travailleurs énoncé au paragraphe 275 ci-dessus;
   • b) en ce qui concerne la suppression, pour certains fonctionnaires médicaux, de la protection, prévue par la loi quant aux actes accomplis en prévision ou dans le cas d'un différend du travail, d'appeler l'attention du gouvernement sur le principe énoncé au paragraphe 276 ci-dessus et de décider que, le secteur hospitalier étant considéré comme un service essentiel, cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi;
   • c) pour ce qui est des allégations concernant les discriminations antisyndicales, résultant de brimades qui auraient été exercées à l'encontre des membres du MUT et la corruption dont les nominations et les promotions seraient entachées, de noter que les plaignants et le gouvernement donnent une interprétation différente des divers incidents et d'appeler l'attention du gouvernement sur le principe contenu à l'article 1 de la convention no 98, que Malte a ratifiée, ainsi que sur les principes et considérations énoncés au paragraphe 277 ci-dessus;
   • d) en ce qui concerne la conclusion d'un accord avec un syndicat prétendument moins représentatif que le MUT, de noter que le gouvernement a déclaré que la représentativité dudit syndicat avait été vérifiée, mais de rappeler le principe selon lequel la détermination du syndicat le plus représentatif doit se faire sur la base de critères objectifs et fixés d'avance;
   • e) en ce qui concerne l'utilisation de policiers au cours de la grève des enseignants de mai 1978 et les représailles prétendument exercées après la grève, de décider, pour les raisons indiquées aux paragraphes 279 et 280 ci-dessus, que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.