Definitive Report - Report No 211, November 1981

Case No 1052 (Panama) - Complaint date: 22-JUN-81 - Closed

1. 142. La plainte figure dans une communication du Conseil national de l'entreprise privée de la République de Panama (CONEP) du 22 juin 1981. Le gouvernement a répondu par une communication datée du 7 août 1981.
2. 143. Le Panama a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 144. La CONEP allègue que les ondoies 2 et 41 de la loi no 13 du 15 juin 1981 fixent des augmentations générales de salaires et modifient tous les salaires décidés dans les conventions collectives en vigueur, violant ainsi les conventions sur la liberté syndicale ratifiées par le Panama.
2. 145. Le plaignant ajoute que les mesures salariales prises ne stimulent ni ne développent la négociation collective et que les augmentations imposées par l'Etat, qui ne reflètent que l'opinion et la volonté de celui-ci, n'ont été acceptées ni par les employeurs ni par les organisations d'employeurs qui ont signé les conventions collectives; l'Etat prend ainsi l'initiative de régir autoritairement des conditions de travail qui ont déjà fait l'objet de négociations volontaires et crée un précédent permettant qu'à l'avenir lesdites conditions soient modifiées au détriment des employeurs ou des travailleurs.
3. 146. Enfin, les augmentations fixées par la loi no 13 modifient les échelles de salaires conclues librement entre la Chambre panaméenne de la construction et le Syndicat unique national des travailleurs de la construction, ainsi que toutes les clauses des autres conventions collectives en vigueur, qui prévoient des augmentations de salaires; cela contribue à décourager la négociation volontaire de conventions collectives.

B. Réponse du gouvernement

1. 147. Après avoir rappelé l'objectif et l'essence du droit du travail et, plus concrètement, sa fonction de protection du travailleur, que justifie la position d'infériorité de celui-ci par rapport à l'employeur, le gouvernement déclare que, compte tenu de l'inflation, il a dû agir dans des circonstances exceptionnelles et que la politique de stimulation et de développement des conventions collectives n'est pas incompatible avec l'adoption de mesures exceptionnelles d'augmentation des salaires, dont l'objectif est de rétablir le pouvoir d'achat des travailleurs.
2. 148. Le gouvernement déclare en outre que le salaire moyen des travailleurs - 216 balboas - ne permet pas à nombre d'entre eux de couvrir les besoins fondamentaux de leurs familles; et cela d'autant plus que le taux d'inflation en 1980 a été de 13,8 pour cent, tandis que l'augmentation générale moyenne fixée dans les conventions collectives était de 6 centimes par balboa, ce qui représente moins de 6 pour cent du revenu moyen des travailleurs. Le gouvernement signale, par ailleurs, que l'article 59 de la Constitution fait obligation à l'Etat d'élaborer une politique économique visant à garantir aux travailleurs des conditions de vie décentes.
3. 149. Le gouvernement ajoute qu'avant d'édicter la loi no 13 du 15 juin 1981, le ministère du Travail et du Bien-être social a nommé une commission interministérielle composée de conseillers économiques des divers ministères, chargée d'examiner la situation économique nationale ainsi que les possibilités et la portée d'une augmentation générale des salaires. Cette commission a conclu - poursuit le gouvernement - que le rétablissement du pouvoir d'achat exigeait une augmentation d'environ 38 balboas par mois.
4. 150. Le gouvernement signale que le rapport de la commission a été soumis aux employeurs et aux travailleurs; les premiers ont accepté les augmentations de 25 et 30 balboas par mois, étant entendu que les augmentations décidées par la convention collective pour 1981 y étaient incluses; les travailleurs quant à eux ont exigé une augmentation de 50 balboas par mois, qui viendrait s'ajouter à la hausse conclue dans la convention collective pour 1981. Le gouvernement précise que l'augmentation fixée par la loi no 13 de 1981 est plus proche de la proposition des employeurs et inférieure à la somme calculée par la commission interministérielle.
5. 151. Le gouvernement déclare qu'en raison des circonstances, l'avant-projet de loi a fixé une augmentation mensuelle de 30 balboas pour tous les travailleurs et accordé 25 pour cent des hausses décidées dans les conventions collectives. Il ajoute qu'avant d'adopter la loi no 13 de 1981, le Conseil national de la législation (organe législatif du Panama) par l'intermédiaire de la Commission du travail, s'est entretenu une fois avec les travailleurs et trois fois avec les employeurs.

C. Conclusions du comité

1. 152. Dans le présent cas, le plaignant soulève la question de la conformité des articles 2 et 4 de la loi no 13 du 15 juin 1981, qui fixe des augmentations générales de salaires dans le secteur privé, avec les conventions de l'OIT en matière de liberté syndicale.
2. 153. Le comité prend note de ce que, selon le gouvernement, les mesures prévues par la loi no 13 de 1981 sont dues à des circonstances exceptionnelles et ont pour objectif de rétablir le pouvoir d'achat des travailleurs, compte tenu du fait que le taux d'inflation en 1980 a été de 13,8 pour cent alors que la hausse générale moyenne des salaires décidée dans les conventions collectives a représenté moins de 6 pour cent du revenu moyen des travailleurs. Le comité note aussi que le salaire moyen des travailleurs, 216 balboas, ne permet pas à grand nombre d'entre eux de couvrir les besoins fondamentaux de leurs familles, et que l'article 59 de la Constitution fait obligation à l'Etat d'élaborer une politique économique visant à garantir à tous les travailleurs des conditions de vie décentes.
3. 154. Le comité observe que les employeurs ont accepté, lors des consultations qui ont précédé l'adoption de la loi no 13 de 1981, des augmentations salariales de 25 et 30 balboas par mois - étant entendu que celles-ci incluaient les augmentations prévues dans la convention collective adoptée pour 1981; par conséquent, la controverse relative à ladite loi porte sur l'augmentation de 15 centimes par rapport au salaire horaire minimum conclu dans les conventions collectives qui s'appliquent aux travailleurs de la construction recrutés pour des travaux déterminés (article 2) et sur l'obligation faite aux employeurs d'accorder aux travailleurs 25 pour cent de toute augmentation générale fixée dans les conventions collectives en question (article 4, paragraphe 3).
4. 155. D'une manière générale, le comité souhaite souligner l'importance qu'il attache au principe de l'autonomie des partenaires à la négociation collective, principe qui a été généralement reconnu au cours de la discussion préparatoire qui a conduit à l'adoption par la Conférence de la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981. Il découle de ce principe que les autorités publiques devraient, en règle générale, s'abstenir d'intervenir pour modifier le contenu des accords collectifs librement conclus. Ces interventions ne se justifieraient que pour des raisons impérieuses de justice sociale et d'intérêt général.
5. 156. A cet égard, le comité observe qu'après avoir soumis des chiffres à l'appui de ses déclarations, le gouvernement a signalé qu'il avait agi dans des circonstances exceptionnelles afin de rétablir le pouvoir d'achat des travailleurs, indiquant ensuite que le salaire moyen des travailleurs ne permettait pas à bon nombre d'entre eux de couvrir les besoins fondamentaux de leurs familles. Le comité observe en outre que le gouvernement a qualifié les mesures salariales contenues dans la loi no 13 de 1981 d'exceptionnelles et que celles-ci ne lui semblent pas disproportionnées par rapport au taux d'inflation. Le comité observe enfin qu'avant l'adoption de la loi no 13 de 1981, des consultations ont eu lieu avec les employeurs et les travailleurs, qui ont exprimé des positions divergentes quant au montant des augmentations salariales à accorder.
6. 157. Compte tenu des circonstances exceptionnelles invoquées dans le présent cas par le gouvernement et de la déclaration du gouvernement selon laquelle des discussions ont eu lieu avant la promulgation de la loi no 13 du 15 juin 1981 entre toutes les parties concernées, le comité estime qu'il n'est pas en mesure d'affirmer que la loi en question a violé les principes de la négociation collective. Le comité estime néanmoins que le développement harmonieux des relations professionnelles serait favorisé si les pouvoirs publics, à défaut du consentement des deux parties, n'adoptaient pas, pour lutter contre la perte de pouvoir d'achat des travailleurs, des solutions qui modifient les accords passés entre les organisations de travailleurs et d'employeurs.

Recommandation du comité

1. 158. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, en particulier, de décider qu'il n'est pas en mesure d'affirmer que la loi en question a violé les principes de la négociation collective. Cependant, il signale à l'attention du gouvernement que le développement harmonieux des relations professionnelles serait favorisé si les pouvoirs publics, à défaut du consentement des deux parties, n'adoptaient pas, pour lutter contre la perte de pouvoir d'achat des travailleurs, des solutions qui modifient les accords passés entre organisations de travailleurs et d'employeurs.