Definitive Report - Report No 214, March 1982

Case No 1081 (Peru) - Complaint date: 28-SEP-81 - Closed

1. 250. La plainte figure dans des communications envoyées les 28 et 29 septembre 1981, respectivement, par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et la Fédération des travailleurs de l'électricité du Pérou. En outre, le syndicat des travailleurs des travaux publics, dans une communication du 18 novembre 1981, ainsi que le Syndicat des ouvriers de l'entreprise Volvo du Pérou et le Syndicat unique des travailleurs de l'entreprise d'assainissement de Lima, dans des communications du 19 novembre 1981, souscrivent et s'associent à la plainte présentée par la Fédération des travailleurs de l'électricité du Pérou. Ultérieurement, cette dernière a fourni des informations complémentaires dans une communication du 24 novembre 1981. Le gouvernement a répondu par lettre du 16 novembre 1981.
2. 251. Le Pérou a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 252. Les plaignants allèguent que le 27 octobre 1981 le Sénat péruvien a approuvé un projet de loi portant réglementation du droit de grève, qui sera probablement ratifié par la Chambre des députés et qui contient des dispositions contraires aux conventions de l'OIT en matière de liberté syndicale.
2. 253. Le projet de loi en question est ainsi conçu:
   • ARTICLE 1er - La Constitution reconnaît aux travailleurs le droit de grève, dont l'exercice est régi par les dispositions de la présente loi.
   • ARTICLE 2 - La présente loi s'applique:
   • I) aux travailleurs soumis au régime de travail du secteur privé; et
   • II) aux agents de la fonction publique, à l'exception de ceux qui disposent d'un pouvoir de décision ou qui occupent un poste de confiance, des membres des forces armées, de la police et des magistrats de l'ordre judiciaire.
   • ARTICLE 3 - La grève consiste en la cessation collective, volontaire, provisoire et pacifique du travail, dans une entreprise, un établissement ou un organisme public, conformément aux procédures déterminées dans la présente loi.
   • ARTICLE 4 - Par un recours à la grève, les travailleurs recherchent:
     • a) de meilleures conditions matérielles et de travail; et
     • b) le respect, par l'employeur, des dispositions juridiques ou conventionnelles, ainsi que le rétablissement des droits et avantages des travailleurs s'ils ont été enfreints.
   • ARTICLE 5 - La grève pourra être déclarée:
     • a) dans le cas de revendications pouvant résulter de la conclusion ou de la modification de conventions collectives, si les pourparlers directs entre les parties ont échoué; et
     • b) dans le cas de revendications présentées par suite du non-respect, par l'employeur, des obligations qui lui incombent en vertu des lois régissant les droits des travailleurs tels qu'ils sont énoncés au chapitre V de la Constitution, ou des conventions collectives, si l'employeur refuse de respecter la décision concertée et exécutoire devant mettre fin à la plainte.
   • ARTICLE 6 - La grève sera décidée en assemblée générale, réunie spécialement à cet effet, par décision de plus de la moitié des travailleurs employés ou ouvriers, ou des deux catégories, d'une entreprise ou d'un établissement, selon le cas, par un vote individuel direct et secret, dont les modalités seront déterminées par les statuts de l'organisation syndicale correspondantes ou par les membres de l'assemblée.
   • ARTICLE 7 - La décision de déclencher une grève sera communiquée à l'employeur et aux autorités du travail, avec indication du motif, ainsi que de la date et de l'heure auxquelles elles débutera, avec un préavis de cinq (5) jours ouvrables au moins.
   • ARTICLE 8 - Pour déclarer une grève, les organisations syndicales centrales doivent obtenir l'accord de plus de la moitié des organisations qui en font partie et qui représentent la majorité des travailleurs adhérents. La décision de grève sera prise par les délégués des organisations spécialement réunis en assemblée générale.
   • ARTICLE 9 - Pendant la durée de la grève, les autorités du travail procéderont aux démarches nécessaires pour que les parties adoptent une solution pacifique au conflit, proposeront des mesures dans ce sens et appliqueront les dispositions légales pertinentes.
   • ARTICLE 10 - La grève met fin, pendant toute sa durée, à la relation de travail. En conséquence, l'employeur n'est pas tenu de verser une rémunération au travailleur ni celui-ci de lui prêter ses services. Ce n'est que dans le cas, prévu à l'article 5, alinéa b), de la présente loi, où l'employeur ne respecterait pas une convention collective ou une disposition légale approuvée par les autorités du travail que les jours de grève sont rétribués. En tout état de cause, les jours de grève seront pris en considération dans le calcul des droits à congé et de l'ancienneté, ainsi que des prestations de l'Institut péruvien de sécurité sociale.
   • ARTICLE 11 - Pendant la durée de la grève, les travailleurs ne pourront pas demeurer sur le lieu de travail, à l'exception de ceux qui sont visés par l'article 13 et de ceux qui assurent des services essentiels.
   • ARTICLE 12 - Pendant la durée de la grève, l'employeur ne devra pas engager de remplaçants pour accomplir les tâches interrompues. Il ne pourra pas non plus retirer du ou des lieux de travail les machines, les matières premières ou autres biens, sauf dans des circonstances exceptionnelles et sous réserve d'autorisation préalable des autorités du travail.
   • ARTICLE 13 - Si la grève risque d'entraîner la disparition, la détérioration ou la destruction de biens, de matières premières, de machines ou d'installations, empêchant ainsi la; reprise immédiate des activités normales, le personnel indispensable à la protection du lieu de travail devra rester à son poste. Au cas où la convention collective n'aurait pas prévu cette éventualité, les parties au différend signaleront, avant le début de la grève, les travaux qui ne devront pas être interrompus dans l'entreprise, ainsi que le nombre minimal de travailleurs qui y seront affectés. S'ils cessaient de s'en acquitter, ils se rendraient coupables d'abandon de poste. A défaut d'un accord, ces questions seront réglées par les autorités du travail, en consultation avec le secteur d'activité de l'entreprise.
   • ARTICLE 14 - Le droit de grève ne s'applique pas:
     • a) aux grèves surprise;
     • b) aux grèves des "bras croisés";
     • c) à la grève du zèle, qui consiste en une réduction délibérée et collective du rendement par rapport à la moyenne normale, ou de l'horaire habituel, sur le lieu de travail;
     • d) à l'occupation, par les travailleurs, de l'entreprise ou du lieu de travail afin de paralyser les activités.
   • ARTICLE 15 - Les grèves sont licites lorsqu'elles sont déclarées strictement en conformité avec les dispositions de la présente loi. Dans le cas contraire, les autorités du travail ordonneront la reprise du travail. Les salariés qui n'auront pas repris leur poste dans un délai de trois jours se rendront coupables d'abandon de poste.
   • ARTICLE 16 - La grève prend fin:
     • a) par décision des grévistes;
     • b) par décision des autorités du travail, en cas de grève illicite;
     • c) dès lors que le conflit qui en est l'origine est soumis à un arbitrage obligatoire établi par décret suprême, lequel sera pris avec l'approbation du Conseil des ministres, le Congrès étant informé lorsque la grève, par son ampleur et sa durée, porte gravement atteinte à l'intérêt général.
   • ARTICLE 17 - Aux fins de la présente loi, seront réputés être des services essentiels:
     • a) la fourniture et l'adduction d'eau;
     • b) l'électricité, l'énergie et les communications;
     • c) l'entretien et l'assainissement;
     • d) les cimetières;
     • e) les hôpitaux, cliniques et autres services d'assistance
     • f) les télécommunications; et
     • g) les autres services indispensables à la vie quotidienne de la collectivité, selon ce qui sera défini par le gouvernement avec l'accord du Conseil des ministres.
   • Les services essentiels ne peuvent pas être interrompus.
   • ARTICLE 18 - Si le personnel indispensable au maintien d'un service essentiel refuse, sans raison valable, de poursuivre le travail, il se rendra coupable d'abandon de poste.
   • ARTICLE 19 - Les agents de la fonction publique peuvent recourir au droit de grève lorsque les procédures de conciliation prévues aux articles qui suivent auront échoué.
   • ARTICLE 20 - Le syndicat ou les représentants de plus de la moitié des travailleurs de l'organisme public réclameront par écrit l'instauration de nouvelles conditions de travail, ou la modification des conditions existantes.
   • Lorsqu'il aura reçu la réclamation, le responsable dudit organisme réunira une commission paritaire qui, dans un délai de dix jours ouvrables, cherchera une solution au différend.
   • La commission paritaire comprendra quatre représentants du syndicat ou des travailleurs et quatre représentants de l'organisme public. La présidence sera assurée alternativement.
   • ARTICLE 21 - Si une grève est déclarée dans un organisme public faute d'accord au sein de la commission paritaire, un tribunal arbitral qui sera constitué dans un délai impératif de cinq jours ouvrables devra obligatoirement trouver une solution définitive au grief qui motive la grève.
   • Le tribunal se composera de quatre arbitres, dont deux seront désignés par les travailleurs et deux par ledit organisme, et sera présidé par un magistrat, en exercice ou non, qui sera nommé par la Cour supérieure du ressort judiciaire, à la demande du responsable de l'organisme.
   • Le tribunal connaîtra de l'affaire et prononcera, dans un délai de trois jours ouvrables à compter de sa constitution, la sentence ayant force obligatoire qui mettra un terme au conflit.
   • ARTICLE 22 - La grève prend fin:
     • a) par décision des grévistes;
     • b) par sentence du tribunal arbitral;
     • c) par accord entre les parties.
   • ARTICLE 23 - La grève des agents de la fonction publique sera soumise aux normes régissant le secteur privé et aux dispositions de la présente loi qui leur sont applicables.
   • ARTICLE 24 - La présente loi entrera en vigueur le lendemain de sa publication.
3. 254. Les plaignants signalent en particulier que l'article 2 exclut du champ d'application de la loi les travailleurs indépendants, ceux qui appartiennent aux associations non soumises au régime de travail du secteur privé et les magistrats de l'ordre judiciaire; que l'expression "pacifique" employée à l'article 3 peut donner lieu à des interprétations arbitraires qui permettraient de déclarer une grève illicite; que l'article 4 impose à l'exercice du droit de grève des justifications extrêmement restrictives, en excluant en particulier les grèves de solidarité; que l'article 5 soumet la déclaration de la grève à des conditions supplémentaires qui, dans le cas de l'alinéa b), peuvent la subordonner, pendant un an ou plus, à la conclusion des procédures administratives en cas de non-respect par l'employeur des obligations qui lui incombent en vertu de la loi; qu'aux termes de l'article 6, la grève sera décidée par plus de la moitié des travailleurs; que l'article 7 prolonge sans justification la durée du préavis de grève; que l'article 8 exige que les organisations syndicales du deuxième et du troisième degré obtiennent, pour déclarer la grève, l'accord de plus de la moitié des organisations qui en font partie et qui représentent la majorité de leurs adhérents; que l'article 10 habilite l'employeur à ne pas rémunérer les jours de grève; que l'article 11, de même que l'article 14, ne reconnaît pas les grèves d'une durée inférieure à la journée de travail qui se produisent sans abandon du lieu de travail; que l'article 13 n'offre aucun mécanisme compensatoire au personnel qualifié d"indispensable à la protection du lieu de travail", lequel ne peut exercer son droit de grève, et que le même article établit une inégalité entre les parties au différend puisque, quel que soit le nombre de grèves déclenchées par les travailleurs, les intérêts de l'employeur ne seront à aucun moment effectivement lésés; que l'article 14 ne reconnaît pas et déclare illicites diverses formes de grève qui sont pratiquées par les organisations syndicales du monde entier; que l'article 16 permet, sous certaines conditions, de soumettre les conflits à l'arbitrage obligatoire; que l'article 17 n'accorde pas le droit de grève aux travailleurs de certains services qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme et sous-entend que le secteur minier et le pétrole sont à considérer comme des services essentiels, et que ce même article contient à l'alinéa g) une clause qui autorise le gouvernement à déclarer "services essentiels", avec l'accord du Conseil des ministres, d'autres services indispensables à la vie quotidienne de la collectivité; que les articles 19, 20 et 21 imposent aux agents de la fonction publique un régime discriminatoire en matière de grève et soumettent les doléances qui la motivent à un arbitrage obligatoire. Les plaignants indiquent enfin que le projet ne fait aucune mention de mesures propres à compenser la restriction du droit de grève dans les secteurs qui entrent dans les catégories des services essentiels.

B. Réponse du gouvernement

1. 255. Dans sa communication du 16 novembre 1981, le gouvernement déclare que le droit de grève a fait l'objet de divers projets qui réglementent en particulier l'interruption de services publics et l'arrêt des activités économiques fondamentales, projets qui sont actuellement examinés et débattus au Parlement. Le gouvernement ajoute que la loi sur le droit de grève n'ayant pas encore été adoptée, il juge inopportune et précipitée la plainte qui a été déposée.
2. 256. Le gouvernement déclare également que le projet de loi sur le droit de grève élaboré par le ministère du Travail a été soumis à la Commission nationale tripartite (où sont représentés les travailleurs, les employeurs et les pouvoirs publics) et qu'il y a fait l'objet de suggestions et de modifications avant d'être soumis au corps législatif où sont représentés tous les secteurs de la nation.
3. 257. Le gouvernement indique que le droit de grève est consacré dans l'article 55 de la Constitution, qui dispose que ce droit doit être exercé conformément à la loi; la loi régira donc l'exercice du droit précité qui ne pourra en aucun cas être refusé ou interdit.
4. 258. Le gouvernement déclare enfin que l'exercice du droit de grève devra être délimité par des règles et normes qui empêcheront qu'il soit porté atteinte à l'ordre public et qui éviteront la paralysie des services publics essentiels, la perturbation de l'ordre économique du pays ou l'utilisation de ce droit comme un instrument de lutte politique qui obéirait davantage aux consignes des dirigeants syndicaux qu'à des revendications professionnelles.

C. Conclusions du comité

1. 259. Le comité observe que, dans cette affaire, les plaignants considèrent qu'une série de dispositions du projet de loi portant réglementation du droit de grève, qui a été approuvé par le Sénat péruvien le 27 octobre 1981, sont contraires aux conventions sur la liberté syndicale. Ces dispositions concernent l'objectif et les modalités de la grève, les catégories de travailleurs qui jouissent de ce droit, les conditions de son exercice légal, et diverses questions relatives à la grève qui sont traitées dans le projet de loi. Le comité prend note de ce que, selon les plaignants, le projet précité sera probablement ratifié par la Chambre des députés.
2. 260. Le comité prend note des déclarations du gouvernement, et en particulier de ce que celui-ci juge inopportune et précipitée la plainte déposée, étant donné que la loi n'a pas encore été adoptée, que le projet de loi sur le droit de grève formulé par le ministère du Travail a été porté devant la Commission nationale tripartite où il a fait l'objet de suggestions et de modifications, avant d'être soumis aux autorités législatives, et que la loi en question régira le droit de grève, qui ne pourra en aucun cas être refusé ou interdit. Le comité observe cependant que le gouvernement n'a pas présenté d'observation sur les diverses limitations du droit de grève que comporterait le projet de loi en question.
3. 261. En ce qui concerne les objectifs que les travailleurs pourraient poursuivre par l'exercice du droit de grève, le comité rappelle que la grève est l'un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et défendre leurs intérêts professionnels et économiques, au sens large, intérêts qui se rapportent non seulement à l'obtention "de meilleures conditions de travail", au "respect des dispositions légales ou conventionnelles" ou au "rétablissement des droits et avantages des travailleurs s'ils ont été enfreints" (article 4 du projet), mais qui englobent également la recherche de solutions aux questions de politique économique et sociale et aux problèmes de toutes sortes qui se posent à l'entreprise et qui intéressent directement les travailleurs. C'est pourquoi il serait opportun que la future loi élargisse dans le sens indiqué les objectifs poursuivis dans le cadre de la grève.
4. 262. En ce qui concerne les modalités du droit de grève que le projet refuse aux travailleurs (grèves des bras croisés, grèves du zèle, occupation de l'entreprise ou du lieu de travail - article 14 du projet - et, d'après les plaignants, interdiction détournée des grèves d'une durée inférieure à la journée de travail - article 11), le comité considère que ces limitations ne se justifieraient que si la grève perdait son caractère pacifique ou si l'on était fondé à penser que cela pourrait se produire dans une situation déterminée.
5. 263. Au sujet des catégories de travailleurs qui jouissent du droit de grève, le comité a noté que, selon les plaignants, le projet de loi en question (article 2) ne s'applique pas aux travailleurs indépendants ni à ceux qui appartiennent aux associations non soumises au régime de travail du secteur privé. A ce propos, le comité appelle l'attention du gouvernement sur le fait que, conformément aux principes de la liberté syndicale, ces travailleurs - pour autant qu'ils n'occupent pas un poste dans la fonction publique ou dans un service essentiel où le droit de grève peut même être interdit - devraient pouvoir exercer ce droit. Le comité appelle également l'attention du gouvernement sur le fait que le droit de grève ne peut faire l'objet de restrictions importantes que dans les secteurs précités, à savoir la fonction publique et les services essentiels au sens strict (c'est-à-dire les services dont l'interruption pourrait mettre en danger la vie ou les conditions normales d'existence de tout ou partie de la population). A ce sujet, le comité constate que, dans la liste des services essentiels contenue dans l'article 17 - où la grève est soumise à des restrictions importantes -, figurent certains services qui ne le sont pas au sens strict du terme, et que l'expression "autres services indispensables à la vie quotidienne de la collectivité" (article 17, alinéa g)) - qu'il appartiendrait au gouvernement de déterminer - est si vague qu'elle risque de donner lieu à des interprétations contraires à ladite définition du service essentiel.
6. 264. Dans le même ordre d'idée, le comité constate que l'article 16 du projet prévoit la possibilité d'ordonner, par décret, l'arbitrage obligatoire des différends qui sont à l'origine de grèves qui, par leur ampleur et leur durée, portent gravement préjudice à l'intérêt général, et que l'article 21 instaure un système d'arbitrage obligatoire en cas de grève dans la fonction publique s'il n'a pas été possible de parvenir à un accord. Conformément aux principes exposés au paragraphe précédent, le comité appelle l'attention du gouvernement sur le fait qu'en raison de leur gravité et de leur importance, les limitations énoncées à l'article 16 ne seraient acceptables qu'en cas de crise nationale aiguë et que celles qui figurent à l'article 21 ne le seraient que pour les agents de la fonction publique entrant dans la catégorie des fonctionnaires qui travaillent au service de l'administration de l'Etat.
7. 265. Le comité appelle également l'attention du gouvernement sur le fait que, lorsque la législation limite ou interdit le droit de grève dans la fonction publique ou dans les services essentiels, des garanties compensatoires suffisantes doivent être accordées afin de protéger les intérêts des travailleurs, notamment par la mise en place de procédures de conciliation et d'arbitrage, impartiales et rapides, permettant aux parties au conflit de participer à toutes les phases de la procédure et d'appliquer pleinement et souverainement les sentences obligatoires pour les deux parties. Le comité observe, à cet égard, que le projet de loi sur le droit de grève ne prévoit pas de mécanismes compensatoires relatifs aux restrictions du droit de grève imposées aux travailleurs affectés à des services essentiels.
8. 266. Pour ce qui est des conditions auxquelles est soumis l'exercice légal du droit de grève, le comité rappelle qu'en dehors des cas précités - fonction publique et services essentiels -, les conditions requises par le législateur pour que la grève soit considérée comme licite doivent être raisonnables et que, de toute façon, elles ne doivent pas avoir pour effet de limiter gravement les possibilités d'action des organisations syndicales. A ce sujet, le comité estime que, subordonner la déclaration de grève à l'accord de la majorité des adhérents, des fédérations et confédérations (article 8 du projet) et à l'approbation de la majorité absolue des travailleurs de l'entreprise, dans les autres hypothèses (article 6 du projet), peut avoir pour effet de limiter gravement les possibilités d'action des organisations syndicales. Il en serait de même si une disposition juridique imposait des conditions empêchant l'exercice légal et effectif du droit de grève dans un délai raisonnable, ce qui, d'après les plaignants, risque de survenir dans l'hypothèse de l'article 5 b).
9. 267. Quant aux autres dispositions du projet que les plaignants ont mises en question (articles 3, 7, 10, 13, 19 et 20), le comité estime qu'elles ne sont pas contraires aux conventions en matière de liberté syndicale.
10. 268. Ayant observé que le projet portant réglementation du droit de grève, déjà approuvé par l'une des assemblées législatives, comporte certaines dispositions ou omissions eu égard aux principes de la liberté syndicale, et en particulier des clauses limitant le droit de grève, le comité, tout en manifestant son inquiétude devant le risque que le texte définitif de la loi ne se conforme pas aux principes de la liberté syndicale, exprime l'espoir que les autorités législatives tiendront dûment compte des principes signalés et invite la Commission d'experts à prêter une attention particulière à l'évolution législative de l'actuel projet de loi portant réglementation du droit de grève.

Recommandation du comité

1. 269. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions suivantes:
   • a) Ayant observé que certaines dispositions ou omissions du projet de loi portant réglementation du droit de grève limitent l'exercice de ce droit, le comité exprime sa préoccupation devant le risque que le texte définitif de la loi ne soit pas pleinement conforme aux principes de la liberté syndicale, risque d'autant plus réel que le projet de loi en question a déjà été approuvé par l'une des assemblées législatives.
   • b) Parmi les principes signalés, le comité tient à mettre l'accent sur le fait que les conditions requises par le législateur pour que la grève soit considérée comme licite ne doivent pas avoir pour effet de limiter gravement les possibilités d'action des organisations syndicales, restrictions qui ne seraient acceptables que dans le cadre de la fonction publique et des services essentiels au sens strict. Le comité signale également que le libellé de l'article 17, alinéa g) ("sont réputés être des services essentiels les autres services indispensables à la vie quotidienne de la collectivité...") est si vague qu'il peut donner lieu à des interprétations contraires à la notion de service essentiel au sens strict.
   • c) Le comité exprime l'espoir que les autorités législatives tiendront dûment compte des principes signalés et invite la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations à prêter une attention particulière à l'évolution de l'actuel projet portant réglementation du droit de grève.