Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 217, June 1982

Case No 1099 (Norway) - Complaint date: 08-DEC-81 - Closed

1. 449. La queja de la Asociación de ingenieros de Noruega (NITO) figura en una comunicación de 8 de diciembre de 1981. El Gobierno envió su respuesta por comunicación de 23 de abril de 1982.
2. 450. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 451. La NITO alega que el Gobierno ha violado los Convenios núms. 87 y 98 al adoptar, el 21 de agosto de 1981, una ordenanza provisional que imponía el arbitraje obligatorio y prohibía toda huelga vinculada a conflictos relativos a las negociaciones colectivas entre la NITO y la Kongsberg Vapenfabrikk A/S, compañía de producción industrial propiedad del Estado pero organizada como una empresa autónoma.
2. 452. La organización querellante expone los antecedentes del caso de la manera siguiente: la NITO y la empresa venían celebrando desde hacia largo tiempo acuerdos colectivos de un año de duración; en mayo, junio y julio de 1981 las partes entablaron negociaciones a fin de concluir un nuevo convenio colectivo que entrara en vigor el 1.° de julio del mismo año; al no llegarse a ningún acuerdo, la NITO notificó a la empresa, el 27 de julio, en la forma prevista en las disposiciones de la ley de 1927 sobre conflictos de trabajo, que todos sus afiliados dimitirían de sus puestos colectivamente a partir de 17 de agosto de 1981; esta notificación concernía aproximadamente a 850 afiliados de la NITO empleados en la empresa.
3. 453. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 29, 2), de la ley sobre conflictos de trabajo, el conciliador público dictó inmediatamente una orden por la que se prohibía todo cese de trabajo y se imponía a las partes el procedimiento de conciliación obligatoria, que tuvo lugar, sin que se llegase a una solución, entre el 5 y el 18 de agosto de 1981. La NITO señala que, según la legislación nacional, al no haber dado resultado tal procedimiento, podía declarar legalmente la huelga a partir de las 12 de la noche del 18 de agosto, de acuerdo con la notificación que ya había transmitido. Añade que, sin embargo, en esa fecha, el ministro del Gobierno local y del Trabajo instó a las partes a que continuaran la conciliación, a lo que se avinieron ambas; en consecuencia, no hubo en esa ocasión huelga alguna. No obstante, al día siguiente, el conciliador público llegó una vez más a la conclusión de que no era posible llegar a un acuerdo entre las partes. El Ministro informó entonces a las mismas que propondría la adopción de medidas legislativas para someter el conflicto a arbitraje obligatorio ante la Junta Nacional de Salarios. La NITO expresó su desacuerdo con la opinión del Ministro, según la cual el conflicto justificaba tal acción, pero se avino a aplazar la huelga hasta que se tomara una decisión con respecto a las medidas legislativas. Como ulteriormente se dictó una ordenanza provisional prohibiendo la huelga, la NITO no recurrió a ella.
4. 454. La organización querellante aunque reconoce que ni el Convenio núm. 87 ni el Convenio núm. 98 garantizan expresamente el derecho de huelga, subraya que tal derecho representa un medio legitimo y fundamental para que los trabajadores y sus organizaciones puedan proteger y promover sus intereses profesionales. En particular, considera que el derecho de huelga es esencial para el pleno cumplimiento del articulo 4 del Convenio núm. 98, que dispone que deberán adoptarse medidas para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo la organización querellante señala que si los empleadores tienen la certeza de que se impondrá el arbitraje obligatorio cuando la negociación colectiva no aboque a un acuerdo, no tendrán gran interés en entablar negociaciones serias y tomar en consideración lo bien fundado de las reivindicaciones de los trabajadores. Por otra parte, la NITO reconoce que si bien el derecho de huelga puede restringirse e incluso prohibirse en ciertos casos, pone de relieve que los trabajadores implicados en este conflicto no pueden considerarse como "funcionarios públicos" o empleados en "servicios esenciales". Los afiliados a la NITO pertenecientes a la empresa son ingenieros y técnicos; aunque una huelga de tan importante personal afectaría a la producción, obligando a los 3.600 empleados restantes a una excedencia temporal sin sueldo, estos empleados, de conformidad con el convenio de base, percibirían durante 14 días su salario normal y a continuación tendrían derecho a las prestaciones de desempleo. Por lo que respecta a la huelga desde el punto de vista de la empresa, la organización querellante indica que el cese del trabajo no afectaría al suministro de alimentos, agua, medicamentos, electricidad u otros servicios para el público en general ni a otras funciones esenciales, y en ningún modo provocaría dificultades desmedidas para la comunidad. Como el 80 por ciento de la producción de la empresa se destina a la exportación, las consecuencias económicas consistirían solamente en un aplazamiento o retraso en el envío de los pedidos y probablemente en la pérdida de contratos y de participación en el mercado. La NITO señala que, incluso desde el punto de vista de la industria noruega en general, los efectos de un cese de trabajo en la empresa no hubieran tenido grandes repercusiones dado que sólo una pequeña parte de su producción es destinada a las empresas locales; todo lo que podía ocurrir seria un retraso en su actividad y tan sólo una huelga muy prolongada podría provocar consecuencias mayores. Por último, la organización querellante señala que la excedencia por razones de huelga y la propia huelga no tendrían efectos económicos o sociales significativos para los trabajadores de la empresa interesada, ni tampoco para la comunidad local ni para la industria nacional en general.
5. 455. La NITO indica que no existe ninguna ley que habilite al Gobierno para imponer el arbitraje obligatorio o prohibir la acción directa. Tales medidas sólo pueden aplicarse mediante la promulgación de una ley especial por el Parlamento, o de una ordenanza provisional, como en el caso presente, le cual se ha considerado siempre como una medida excepcional, a la que se ha recurrido raras veces hasta ahora. Sin embargo, de acuerdo con la organización querellante, las autoridades públicas se inmiscuyen de manera creciente en la negociación colectiva para la fijación de aumentos salariales. Aunque en cierta medida ésta se ha llevado a cabo en el curso o después de consultas tripartitas con organizaciones de empleadores y trabajadores, la NITO señala que tales consultas se han realizado en el marco de una serie de órganos consultivos, como la Comisión de Enlace con el Gabinete, en la que la única organización sindical representada es la Confederación Nacional de Sindicatos (LO). La NITO considera que otras organizaciones sindicales no han podido presentar o hacer valer sus puntos de vista. Agrega que la intervención de las autoridades públicas en esta esfera ha tenido como consecuencia la prohibición de la huelga y la imposición del arbitraje obligatorio durante los últimos dos años en todos los conflictos, salvo en une, en que se había notificado debidamente la huelga y la conciliación obligatoria no dio resultado alguno.
6. 456. La NITO sostiene que, incluso si se considerara aceptable que el Gobierno imponga, a titulo excepcional y por un periodo de tiempo limitado, medidas de estabilización a fin de salvaguardar la situación económica de su país y que durante ese periodo no se permitiera fijar las tasas salariales libremente por medio de la negociación colectiva, no se justificarían las medidas tomadas en relación con el caso presente. En efecto, la organización querellante señala que las reivindicaciones salariales que han dado origen a esta queja no eran tan importantes como para justificar la intervención de las autoridades a fin de proteger la empresa, sobretodo habida cuenta de que el nivel de salaries de los ingenieros y técnicos de la misma habían disminuido durante los últimos años. Cita a este respecto ejemplos de acuerdos de reajuste salarial celebrados ya por la misma empresa con otros grupos de trabajadores, en los que se concedieron aumentos más o menos iguales a los solicitados por la NITO en las negociaciones colectivas para los ingenieros y técnicos.
7. 457. Por último, la NITO indica que, aunque hubiera que aceptar en este caso especifico restricciones al derecho de huelga, las autoridades no han satisfecho el requisito normal de un procedimiento compensatorio, como un arbitraje y conciliación imparciales y rápidos. Señala que aunque no ha terminado todavía el procedimiento impuesto por la ordenanza provisional, ello no significa que el procedimiento iniciado ante la Junta Nacional de Salarios no sea suficientemente rápido. Por otro lado, considera que la composición de la Junta, que consta de un presidente y de seis miembros, no favorece su imparcialidad, pues el Gabinete nombra al presidente y a cuatro miembros, de los que uno representa los intereses de los trabajadores y otro el de los empleadores, y las partes en el conflicto nombran un miembro cada una la organización querellante señala que el representante permanente de los trabajadores nombrado por el Gabinete ha sido siempre sin excepción un alto funcionario electo de la LO, que, a juicio de la NITO, no es seguro que pudiese representar plenamente los intereses del sindicato que es parte en el conflicto en cuestión. Para terminar, pone de relieve que, incluso si la Junta Nacional de Salarios es en principio independiente, de hecho se ha sometido rigurosamente al nivel general máximo de aumentos salariales fijado por el Gobierno al formular su política económica, razón por la cual parece haber contribuido a debilitar la negociación colectiva.

B. Respuesta del Gobierno

1. 458. En su respuesta de 23 de abril de 1982, el Gobierno confirma la exposición de los antecedentes del caso hecha por la organización querellante. Pone de relieve que en Noruega no existe ninguna ley que autorice la prohibición de huelgas y agrega que, cuando se hace necesaria tal medida, los órganos constitucionales interesados estudian los efectos perjudiciales que puede tener en cada caso y tratan siempre de hallar soluciones voluntarias antes de tomar una decisión tan grave. En el caso que nos ocupa, explica el Caso, tanto el conciliador público como el Ministro del Gobierno local y del Trabajo trataron de hallar una solución voluntaria sin resultado alguno. El Gobierno declara que sólo en un caso anterior se puso en tela de juicio si esta manera de actuar consistente en adoptar un texto legislativo ad hoc está en conformidad con los convenios internacionales del trabajo ratificados por Noruega, a saber, el caso núm. 317, que fue examinado en 1963 por el Comité de Libertad Sindical, quien, a juicio del Gobierno, no criticó en sus conclusiones la forma en que las autoridades habían resuelto el asunto.
2. 459. El Gobierno explica que la huelga de los miembros de la NITO en la empresa Kongsberg Vapenfabrikk habría tenido casi de inmediato graves consecuencias para los 3.600 trabajadores restantes, pues se les habría acordado la excedencia sin sueldo, dado que las tareas a cargo de los ingenieros de la NITO son tan esenciales que habría sido inevitable el paro completo de la producción. Por consiguiente, la huelga habría afectado a una mano de obra sumamente numerosa para Noruega. Según el Gobierno, este personal tal vez no hubiera podido beneficiarse de las prestaciones de desempleo en virtud de la ley de seguro nacional, por lo que los argumentos de la organización querellante a este respecto no son pertinentes. Por lo que respecta a las repercusiones que la huelga proyectada habría tenido en otras empresas industriales, el Gobierno afirma que la Kongsberg Vapenfabrikk recibe muchísima mercancía de otros establecimientos y, además del considerable volumen de su producción destinado a las exportaciones, también vende mercancías y servicios a otras empresas del país. El Gobierno declara que le preocupaba de manera especial poder asegurar el suministro de los pedidos a su industria petrolífera en expansión constante o a su ejército, que también recibe de la Kongsberg Vapenfabrikk artículos esenciales para mantenerse preparado. Añade que la Kongsberg Vapenfabrikk es la empresa dominante en varias comunidades locales que poseen poca industria, y que por tanto desde el punto de vista del interés público era necesario que continuara funcionando. Tras una evaluación global de los efectos perjudiciales de una larga huelga sobre la industria a todos los niveles, el Gobierno estimó que no tenía más remedio que confiar la solución del conflicto a una comisión salarial neutral.
3. 460. En respuesta al alegato del querellante según el cual actualmente se recurre de manera sistemática al arbitraje obligatorio para socavar el derecho de huelga, el Gobierno afirma que, desde 1953 hasta 1981, sólo se ha impuesto tal arbitraje a través de las comisiones de salarios tres veces por año aproximadamente, lo que, a juicio suyo, constituye un número bastante reducido habida cuenta de la cantidad de acuerdos colectivos celebrados todos los años. Declara que como las autoridades son plenamente conscientes de los peligros inherentes al recurso indiscriminado a tales órganos salariales -uno de los cuales es el riesgo de socavar el derecho a negociar libremente- la necesidad de utilizar un procedimiento semejante se examina cuidadosamente en cada caso particular.
4. 461. En cuanto al alegato sobre la composición imparcial de la Junta Nacional de Salarios, el Gobierno declara que de los siete miembros permanentes cinco son nombrados por un periodo de tres años y tres son enteramente independientes del Gobierno, de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Los dos miembros que representan, uno los intereses de los empleadores y otro los de los trabajadores, están obligados a tener un conocimiento adecuado de las condiciones nacionales en materia de remuneración y trabajo, de las que depende de manera fundamental la fijación del nivel de los salarios en Noruega. Según el Gobierno, los representantes de las dos organizaciones más importantes de la industria, la Confederación de Empleadores de Noruega y la LO, actúan en calidad de asesores y no tienen derecho de voto. Considera que la ley sobre la Junta de Salarios comporta disposiciones completas sobre el procedimiento que ha de seguir este órgano, con inclusión del derecho de las partes a hacerse representar por portavoces autorizados y el derecho de la Junta a obtener cualquier otra información que estime necesaria. En opinión del Gobierno, las reglas de procedimiento y la composición de la Junta Nacional de Salarios satisfacen plenamente la condición de la independencia de este órgano de arbitraje.
5. 462. Según el Gobierno, el caso sometido a la Junta Nacional de Salarios se dio por terminado el 25 de noviembre de 1981 con un laudo en el que se reconocía un aumento salarial superior al obtenido por medio de la negociación colectiva por la Confederación Nacional de Sindicatos y la organización de empleadores.
6. 463. Por último, en respuesta al alegato del querellante sobre la falta de representatividad en los órganos consultivos tripartitos, el Gobierno manifiesta que se han tomado disposiciones de carácter transitorio en virtud de las cuales las dos organizaciones sindicales más importantes tienen ahora la posibilidad de entrevistarse con cualquiera de los ministros cuando así lo deseen. Tras la conclusión de las negociaciones salariales en la primavera de 1982 se estudiará detenidamente la posible ampliación de la Comisión de Enlace con el Gabinete. El Gobierno añade que, sin embargo, estas cuestiones no se refieren al problema suscitado en la presente queja.

C. Conclusiones del Comité

1. 464. El presente caso se refiere a la intervención del Gobierno en las actividades legales de la organización sindical querellante mediante la adopción de medidas legislativas especiales por las que se prohibió a dicha organización recurrir a la huelga en un conflicto determinado y se impuso el arbitraje obligatorio de un órgano que, a juicio del querellante, no es imparcial. También se alega en la queja que ciertos órganos consultivos tripartitos no son plenamente representativos de los intereses de los trabajadores.
2. 465. En lo tocante al alegato de que ciertos órganos tripartitos no son plenamente representativos de todas las organizaciones sindicales del país, el Comité observa que el Gobierno ha adoptado un sistema temporal gracias al cual dos de las principales organizaciones sindicales tienen la posibilidad de entrevistarse con los ministros y que se está examinando la posible ampliación de un órgano consultivo tripartito especial para un futuro próximo. Por consiguiente, el Comité considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
3. 466. El Comité observa que, si bien la versión de los hechos facilitada por el querellante y la explicación del Gobierno en cuanto a los antecedentes de la situación no son discordantes, los puntos relativos a los motivos que condujeron a la adopción de medidas legislativas especiales son contradictorios las dos partes describen con detalle el carácter no esencial o esencial de la empresa a la que se impuso la prohibición de huelga, así como la composición de la Junta Nacional de Salarios encargada del arbitraje en tanto que procedimiento compensatorio por la pérdida del derecho de huelga.
4. 467. En lo referente a la prohibición del derecho de huelga, el Comité observa que no se pone en tela de juicio la base legal de la adopción de tal medida legislativa de carácter especial. El Comité observa que la cuestión suscitada se centra, como señala la organización querellante, en el principio según el cual, aunque en general se reconoce la acción directa, y en particular la huelga a los trabajadores como un medio legítimo de defender sus intereses profesionales, ella podría ser objeto de restricciones e incluso de prohibición en la función pública o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. De acuerdo con este criterio, el Comité ha considerado, por ejemplo, que el sector hospitalario es un servicio esencial. Ahora bien, en le que respecto a las circunstancias del presente caso, el Comité, aunque toma nota de la información suministrada sobre las consecuencias económicas generales que habría tenido la huelga proyectada, estima que si los técnicos e ingenieros de que se trata hubieran abandonado sus puestos en la empresa, ello habría provocado probablemente una interrupción de la producción y el paro de los otros 3.600 trabajadores, pero no habría puesto en peligro la vida ni las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población. Por consiguiente, el Comité considera que las medidas legislativas adoptadas por el Gobierno que tuvieron por resultado el que esta categoría de trabajadores quedase excluida del derecho de huelga no están en conformidad con los principios de la libertad sindical.
5. 468. En cuanto al alegato relativo a la no imparcialidad del órgano encargado del arbitraje obligatorio, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, se ofrecieron garantías apropiadas de imparcialidad y rapidez a los técnicos e ingenieros por medio de la Junta Nacional de Salarios, órgano independiente e imparcial. Tras examinar la composición y las reglas de procedimiento de este órgano, en particular en lo relativo al derecho de voto, el Comité no se encuentra en condiciones de estimar bien fundado el alegato de que la composición o los procedimientos de la Junta ponían en tela de juicio su imparcialidad. Además, el Comité observa que las partes en conflicto están representadas en la Junta Nacional de Salarios cuando se tratan las cuestiones que les conciernen.
6. 469. Por último, el Comité toma nota de que, de acuerdo con el Gobierno, el procedimiento iniciado ante la Junta Nacional de Salarios terminó el 25 de noviembre de 1981 con un laudo en favor de un aumento salarial para los técnicos e ingenieros interesados en este conflicto. Por consiguiente, el Comité cree comprender que ha cesado de tener efecto la ordenanza provisional de 21 de agosto de 1981 y desearía recibir la confirmación del Gobierno en tal sentido.

Recomendación del Comité

1. 470. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité estima que el alegato relativo a la no representatividad de ciertos órganos consultivas tripartitos de Noruega no requiere un examen más detenido.
   • b) En cuanto a la legislación que prohíbe el derecho de huelga de determinados empleados de una empresa autónoma propiedad del Estado, el Comité considera que, pese a la detallada información suministrada por el Gobierno acerca de las consecuencias económicas de una huelga en dicha empresa, las medidas legislativas tomadas por el Gobierno que tuvieron por resultado el que esta categoría de trabajadores quedase excluida del derecho de huelga no están en conformidad con los principios de libertad sindical en virtud de los cuales las huelgas sólo podrán prohibirse o limitarse en los servicios esenciales en sentido estricto, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población.
   • c) En lo referente al alegato de que los procedimientos compensatorios previstos por el Gobierno en caso de pérdida del derecho de huelga no son suficientemente imparciales, el Comité no se encuentra en condiciones de estimar bien fundado el alegato de que la composición o los procedimientos del órgano de que se trata -la Junta Nacional de Salarios- ponían en tela de juicio su imparcialidad.
   • d) Por último, el Comité toma nota de que el procedimiento iniciado ante la Junta Nacional de Salarios ha terminado, y que este órgano se pronunció en favor de un aumento salarial para el personal interesado. Por consiguiente, el Comité cree comprender que ha dejado de tener efecto la ordenanza provisional de 21 de agosto de 1981 y desearía recibir la confirmación del Gobierno en este sentido.