Definitive Report - Report No 222, March 1983

Case No 1147 (Canada) - Complaint date: 08-JUL-82 - Closed

1. 97. En comunicaciones de fecha 8 de julio, 13 de octubre, 19 de octubre y 21 de diciembre de 1982, respectivamente, el Instituto Profesional del Servicio Público del Canadá (IPSP), el congreso del Trabajo de Canadá (CTC), la Alianza del Servicio Público del Canadá (ASP) y la Confederación de sindicatos del Canadá (CSC) presentaron quejas por violación de los derechos sindicales en el Canadá. El IPSP envió informaciones complementarias por comunicación de 24 de agosto de 1982 y la ASP por comunicación de 9 de noviembre de 1982. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones fechadas el 4 de noviembre de 1982 y el 21 de enero de 1983.
2. 98. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87): no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 99. En su comunicación de 8 de julio de 1982, el IPSP, en nombre de once agentes de negociación debidamente registrados que representan a un total de 34.047 empleados del Estado, alega que la ley de limitación de la remuneración en el sector público (llamada proyecto de ley C-124) suprime derechos en materia de negociación colectiva en la administración pública del Canadá. El querellante señala que el proyecto de ley C-124, presentado en el Parlamente en fecha 30 de junio de 1982, rige para todos los funcionarios públicos que actualmente disfrutan de los derechos de negociación colectiva que consagra la ley de relaciones del personal de la función pública o que estipula el Código del Trabajo (según sea el organismo gubernamental en el que desempeñen sus funciones). Prolor.ga la existencia de los planes de remuneración por un periodo de 24 meses; todas las modalidades y condiciones de empleo existentes actualmente, excepción hecha de las escalas de salarios, permanecerán sin modificación y seguirán teniendo vigencia durante este periodo de dos años. El querellante declara que, además de fijar los aumentos salariales de los funcionarios sin que medie consulta o negociación, o ni una ni otra, el Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, queda ahora arbitraria y unilateralmente facultado para introducir excepciones en el porcentaje de las escalas de salarios y en cualquier modalidad y condición de empleo sin que exista posibilidad alguna de intervención de los sindicatos y trabajadores interesados, ni de consulta con los mismos. Además, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 7 del proyecto de ley, todo convenio colectivo o sentencia arbitral permanecerá vigente sin modificación durante el lapso de 24 meses.
2. 100. En su comunicación de 24 de agosto de 1982, el IPSP declara que el proyecto de ley C-124, modificado en los términos que se describen a continuación, adquirió el carácter de ley con fecha 4 de agosto de 1982: según la disposición actual del articulo 7, las partes en un convenio colectivo o las partes sujetas a un fallo arbitral en el que esté comprendido un plan de remuneración prorrogado con arreglo a la legislación, están autorizadas a modificar, por convenio, toda modalidad y condición de empleo que no sean las escalas de salarios ni lo estipulado en el plan. El querellante considera que esto sigue siendo insatisfactorio por los motivos siguientes: a) la "remuneración" sigue siendo objeto de una definición extremadamente amplia que abarca "toda clase de pagos, prestaciones y gratificaciones que sean abonadas o proporcionadas, directa o indirectamente, por un empleador o en nombre de un empleador a un empleado o en provecho de un empleado"; b) no existe obligación alguna para el empleador de celebrar reuniones de negociación sobre asuntos no pecuniarios; c) toda modificación de disposiciones distintas de las pecuniarias está sometida a la exigencia del acuerdo conjunto de las partes; d) no existe el derecho de recurrir a una tercera parte imparcial en la eventualidad de una controversia o de la llegada a un punto muerto en las negociaciones, pues el Gobierno ha declarado que esto sólo quedará autorizado cuando asienta a ello el empleador y con sujeción a procedimientos fijados por el empleador. Asimismo, se modificó el artículo 16 de la versión definitiva de la ley para facultar al Gobernador en Consejo a suspender la aplicación de la legislación respecto de la totalidad o de una parte de los funcionarios. El querellante afirma que esta disposición está destinada a permitir el reemplazo de la prórroga del plan de remuneración por otro convenio colectivo "negociado" que contenga modificaciones en puntos tanto pecuniarios como no pecuniarios, cuando esas modificaciones estén en armonía con los incrementos de remuneración totales que ordena la ley, esto es, cuando se sitúen dentro de los limites del 6 y del 5 por ciento que fija la ley. Sin embargo, a juicio del querellante, este artículo presenta los mismos defectos que los señalados antes en relación con el artículo 7, además de que no existe el derecho de solicitar una exención al Gobernador en Consejo.
3. 101. En su comunicación de 13 de octubre de 1982, el CTC presenta los mismos alegatos en contra del proyecto de ley C-124 y señala que éste es contradictorio con el articulo 4 del Convenio núm. 98, en particular. Conforme a la documentación que acompaña a esta comunicación, el CTC considera que el proyecto de ley C-124 no sólo fija para un periodo de dos años un tope del 6 y del 5 por ciento a los incrementos salariales y suprime las negociaciones colectivas para los funcionarios federales, sino que también disminuye su nivel de vida en un 10 por ciento, retrasa la marcha hacia el logro de la igualdad de trato entre el personal masculino y el femenino y prohíbe el mejoramiento de otras condiciones de empleo, como son las relativas a la salud y a la seguridad. Asimismo, la documentación pote en entredicho la utilidad del proyecto de ley C-124 como elemento de la política económica, argumentando que la reducción de los salarios agrava la recesión económica y no repercute sobre la inflación, la cual tiene por causa principal la mengua del valor del dólar canadiense, el alza de los precios de los productos energéticos y el nivel elevado de las tasas de interés.
4. 102. En su carta de 19 de octubre de 1982, la ASP señala que en dos decisiones, una fechada el 31 de agosto y la otra el 6 de octubre de 1982 (contenidas en documentos que envió adjuntos a la carta), la Junta de Relaciones del Personal de la Función Pública afirma claramente que deja de existir el derecho a la negociación colectiva para los trabajadores del sector público federal. En particular, la ASP cita dos declaraciones que figuran en las decisiones: "... no podrá efectuarse ninguna negociación colectiva ni podrán realizarse ni ordenarse modificaciones a los convenios colectivos vigentes, excepto en cuanto lo permita explícitamente la ley de limitación de la remuneración en el sector público"; "... la Junta llegó a la conclusión de que no posee autoridad ni jurisdicción alguna para ocuparse de ningún conflicto de intereses dado de que las negociaciones colectivas previstas por la ley de relaciones del personal de la función pública han sido anuladas durante el periodo de limitación fijado por la ley de limitación de la remuneración en el sector público". Asimismo, la ASP alega que el proyecto de ley C-124 suprime durante el lapso de dos años el derecho de huelga de todo el personal interesado, y que esa disposición podrá aplicarse durante tres años a determinada categorías de empleados (por ejemplo, a los administradores de programas), según la fecha de vencimiento de sus actuales convenios colectivos; en la documentación se facilitan datos estadísticos con los que se argumenta que otras disposiciones, como la baja de las tasas de interés, constituirían medidas más eficaces de control económico que las limitaciones salariales que dispone el proyecto de ley C-124.
5. 103. Con fecha 9 de noviembre de 1982, la ASP envió información complementaria en la que alega que en el curso de las audiencias públicas que versaron sobre el proyecto de legislación antes de que éste adquiriese el carácter de ley, no se tuvieron en cuenta los argumentos que presentó la ASP acerca de la falta de conformidad del proyecto de ley C-124 con los convenios de la OIT, y no se otorgó al Ministerio del Trabajo, que tiene a su cargo las relaciones con la OIT, la oportunidad de presentar sus puntos de vista. Además, el querellante afirma que al prolongar la duración de un plan de remuneración en conformidad con los artículos 4 y 5 del proyecto de ley C-124, el Gobierno viola el artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por el Canadá, al negar a grupos de funcionarios federales su derecho a cambiar de agentes de negociación la ASP afirma además que el proyecto de ley C-124 hace que las nuevas certificaciones carezcan de todo sentido, pues en el artículo 2 del mismo se estipula que "un plan de remuneración" ha de abarcar las modalidades y las condiciones de empleo tanto de los empleados sindicados como de los no sindicados. La ASP considera que la nueva legislación impide que un sindicato ejerza legalmente su derecho a formular programas relacionados con la negociación colectiva durante el período de prórroga, lo cual constituye una violación directa del artículo 3 del Convenio núm. 87. También reitera que los artículos 4 y 5 del proyecto de ley C-124 constituyen violaciones directas del artículo 4 del Convenio núm. 98 y de los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151, haciendo hincapié en que el artículo 7 del proyecto de ley sólo dispone la discusión en vez de estipular los "procedimientos" que se mencionan en los instrumentos de la OIT la ASP explica que el derecho de huelga se halla suspendido en virtud de que en el inciso a) del apartado 2) del párrafo 101 de la ley de relaciones del personal de la función pública se estipula que ningún empleado participará en una huelga "cuando esté vigente un convenio colectivo que rija para el agente de negociación a que está afiliado", y de que en el párrafo 1) del artículo 6 de la nueva legislación se estipula que un plan de remuneración, con inclusión de un convenio colectivo, habrá de seguir teniendo vigencia durante el período de vigencia de la ley. Por último, la ASP afirma que el artículo 12 de la nueva legislación impone controles salariales permanentes en este sector al estipular que los planes de remuneración, establecidos "en cualquier momento", que dispongan incrementos superiores de los salarios, "carecen de toda validez", esto es, incluso después de la fecha de terminación que figura en la ley. A este respecto, recuerda que en el inciso ii) del apartado a) del párrafo 1) del artículo 9 de la ley se confiere al Ministerio de Hacienda la autoridad jurídica para rebajar un incremento salarial previamente negociado si éste había de ser pagado con posterioridad al 29 de junio de 1982; este poder de suspensión afecta directamente a los empleados de oficinas del Gobierno federal cuyo sindicato había firmado un convenio colectivo con el ministerio de Hacienda en el que se fijaba un incremento salarial del 12,25 por ciento a partir del 12 de diciembre de 1982 y que, con arreglo a lo dispuesto por la ley, ahora sólo recibirán un aumento del 6 por ciento la ASP concluye declarando que el proyecto de ley C-124 no constituye una simple legislación de limitación de salarios, sino que es un ataque absoluto contra la libertad sindical y los derechos de negociación colectiva de unos 500.000 funcionarios federales.
6. 104. En su comunicación de 21 de diciembre de 1982, la CSC declara que el proyecto de ley C-124 viola el Convenio núm. 87 porque, si bien no suspende ni disuelve abiertamente a las organizaciones de los trabajadores, al hacer nulos los esfuerzos que despliegan para la defensa y el fomento de los intereses de los trabajadores mediante la negociación colectiva, despoja a las garantías de libertad sindical de todo valor práctico. Los alegatos del querellante respecto de los convenios núms. 98 y 151 son análogos a los presentados líneas arriba por los otros querellantes. Por último, impugna la justificación que hace el Gobierno del proyecto de ley C-124 mediante la argumentación siguiente: 1) incluso los economistas orientados en función de las empresas reconocen que los salarios no son la causa de la inflación en el Canadá y, por consiguiente, esa legislación no constituye una necesidad económica; 2) los topes salariales fijados por la ley no proporcionan garantías adecuadas para proteger los niveles de vida de los trabajadores.

B. Respuesta del Gobierno

1. 105. En su comunicación de 4 de noviembre de 1982, el Gobierno declara que reconoce el derecho de los trabajadores canadienses a organizarse en asociaciones y sindicatos y a efectuar negociaciones colectivas, como lo demuestran las disposiciones del Código del Trabajo (que se aplica a los empleados de las empresas sometidas a la jurisdicción federal) y de la ley de relaciones del personal de la función pública (que se aplica a los empleados del Estado), y que ninguna de las disposiciones de la ley de limitación de la remuneración en el sector público limita la libertad sindical de los trabajadores canadienses. Explica que esa ley reglamenta los incrementos salariales de los funcionarios durante un período de 24 meses, a saber, un aumento del 6 por ciento para los 12 primeros meses y un aumento del 5 por ciento para los 12 meses siguientes, sin que se modifiquen las demás modalidades y condiciones, tales como las cláusulas negociadas respecto de las horas extraordinarias y del derecho a licencia con goce de sueldo.
2. 106. El Gobierno indica que el artículo 7 de la ley prevé la modificación, mediando acuerdo de las partes, de las modalidades y condiciones de empleo que no guarden relación con la retribución, tales como la higiene y la seguridad y el procedimiento de solución de reclamaciones. Señala que, cuando no puede llegarse a acuerdos recíprocos, las modalidades y condiciones de empleo establecidas con anterioridad al período de 24 meses de vigencia de la ley, seguirán estando en vigor.
3. 107. El Gobierno cita la declaración siguiente de la OIT:
   • ... los órganos de control (de la OIT) no han ignorado los graves problemas que pueden surgir en determinadas circunstancias en el campo económico y por lo tanto han indicado que sería difícil fijar una regla absoluta en lo que concierne a la negociación colectiva voluntaria. En efecto, en ciertas condiciones los gobiernos podrían estimar que la situación de un país requiere en determinados momentos la adopción de medidas de estabilización durante cuya aplicación no resulte posible que los salarios se fijen libremente por medio de convenios colectivos. Sin embargo, tal restricción sólo debería ser impuesta como medida de excepción, limitada a lo necesario, y, sin exceder un período razonable, ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores.
   • Afirma que si bien es verdad que limita la negociación colectiva de la remuneración, la ley cumple los criterios que establece la anterior declaración. En primer lugar, se impone como medida excepcional; en segundo lugar, tiene un lapso de aplicación definida de dos años; en tercer lugar, contiene garantías para proteger los niveles de vida de los trabajadores y para conservar otras modalidades y condiciones importantes de empleo.
4. 108. El Gobierno señala que el artículo 16 de la ley (que reza así: "El Gobernador en Consejo está habilitado para cesar, por decreto, la aplicación de la ley en relación con todos los empleados o con un grupo de empleados sujetos a las disposiciones de la presente ley") no exige el acuerdo del empleador para obtener que el Gobernador en Consejo promulgue el decreto.
5. 109. Por último, el Gobierno señala que en últimas fechas se ha reformado la Constitución a fin de incorporar en ella una Carta de Derechos y Libertades que estipula que la libertad sindical es un derecho fundamental de todos los canadienses, derecho que no ha sido y no será obstaculizado por el Gobierno.
6. 110. En su comunicación de 21 de enero de 1983, el Gobierno señala que los artículos 6, 7 y 16 de la ley autorizan la negociación colectiva; prueba de ello es que el IPSP y el Ministerio de Hacienda, en su calidad de empleador, firmaron memorándums de acuerdo negociados voluntariamente con fecha 7 de diciembre de 1982 (para el grupo de negociación de economía doméstica) y con fecha 8 de diciembre de 1982 (para el grupo de negociación de investigaciones históricas); las partes convinieron en establecer la licencia de maternidad con goce de sueldo como nueva prestación para las empleadas de esos grupos. Las negociaciones que condujeron a esos acuerdos están autorizadas por el artículo 16 de la ley. Además, el Gobierno señala que en este caso los alegatos son erróneos por concentrarse únicamente en la falta de intervención de tercera parte en el procedimiento de negociación y hacen caso omiso de la voluntad de que ya ha dado muestras el Gobierno de efectuar negociaciones colectivas conforme a las disposiciones de la ley. Por ejemplo, a partir del 13 de diciembre de 1982 se emprendieron negociaciones con sujeción al articulo 16, en provecho del grupo de negociación del personal de enfermería, entre el IPSP y el Ministerio de Hacienda, y se están celebrando negociaciones conforme al articulo 7 en provecho de los grupos de negociación de los operadores de radio y de los operadores de aviones, entre el Ministerio de Hacienda y el Sindicato Canadiense de Empleados Profesionales y Técnicos. Además de esto, se prosiguen las consultas y negociaciones en el marco del consejo Nacional Mixto, órgano en el que participan los sindicatos del personal de los servicios gubernamentales y el ministerio de Hacienda; la ASP participa en "esas consultas y negociaciones.
7. 111. El Gobierno declara que las dos decisiones de la Junta de Relaciones del Personal de la Función Pública, a que hizo referencia uno de los querellantes, reconocen simplemente que la nueva ley ha suspendido las negociaciones colectivas con sujeción a la ley de relaciones del personal de la función pública; esas decisiones no concluyen que las negociaciones colectivas se hallan suspendidas por ellas mismas. El Presidente de la Junta de Relaciones del Personal reconoció esto en una de las decisiones cuando afirmó: "Quisiera señalar, sin embargo, que todas las disposiciones de la ley de relaciones del personal de la función pública que no son incompatibles con la ley de limitación de la remuneración en el sector público permanecen vigentes, con inclusión de la disposición de la ley de relaciones del personal de la función pública que habilita al Presidente a designar un mediador para colaborar con las partes en la solución de los conflictos de toda índole que puedan surgir durante el periodo de limitación fijado por la ley de limitación de la remuneración en el sector público".

C. Conclusiones del Comité

1. 112. El Comité toma nota de que la ley de limitación de la remuneración en el sector público, que entró en vigor el 4 de agosto de 1982, restringe las negociaciones colectivas para los funcionarios federales durante un periodo de 24 meses, existiendo la posibilidad de que el inicio de ese periodo se sitúe en una fecha muy posterior a la de 29 de junio de 1982. Las disposiciones de la ley rigen para los acuerdos de remuneración vigentes en fecha 29 de junio de 1982.
2. 113. Los artículos principales de la ley rezan como sigue:
3. 4. 1) Todo plan de remuneración vigente en 29 de junio de 1982 para los empleados sujetos a lo dispuesto en la presente Parte, con inclusión de todo plan de remuneración prorrogado con arreglo al articulo 5, será prorrogado durante el periodo de 24 meses:
   • a) a partir de la fecha en que habría de efectuarse, con sujeción al plan de remuneración, el primer incremento salarial el día o después del día 29 de junio de 1982;
   • b) cuando no habrá de efectuarse, con arreglo al plan de remuneración, ningún aumento salarial el día o después del día 29 de junio de 1982, a partir de la fecha que siga inmediatamente a aquella en que, de no ser por lo dispuesto en el presente articulo, habría de expirar el plan de remuneración. [...]
4. 5. 1) Con sujeción al apartado 2) del presente articulo, cuando, de no ser por lo dispuesto en el presente apartado, el plan de remuneración para los empleados sujetos a las disposiciones de la presente Parte habría expirado antes del 29 de junio de 1982 y no se estableció ningún nuevo plan de remuneración con anterioridad a esa fecha, o en ella o después de ella conforme al inciso 2) del apartado 4, habrá de prorrogarse el plan de remuneración:
   • a) cuando el plan de remuneración habría expirado el 29 de junio de 1981 o después de esa fecha, durante el periodo de 12 meses inmediatamente consecutivo a la fecha en que habría expirado el plan;
   • b) cuando el plan de remuneración habría expirado antes del 29 de junio de 1981, hasta el 29 de junio de 1982. [...]
5. 6. 1) No obstante toda otra ley del Parlamento, excepción hecha de la ley canadiense de derechos humanos, pero con sujeción al presente articulo y al artículo 7, las modalidades y condiciones de:
   • a) todo plan de remuneración que se prorrogue conforme al articulo 4 o al articulo 5, y
   • b) todo convenio colectivo o fallo arbitral que abarque al plan de remuneración,
     • habrá, conforme a lo dispuesto en la presente Parte, de seguir vigente sin modificación durante el periodo de prórroga del plan de remuneración. [...]
   • 3) El Ministerio de Hacienda está facultado para modificar toda modalidad y condición, con inclusión de todo incremento salarial que no exceda el 9 por ciento,
   • a) de un plan de remuneración que, a no ser por lo dispuesto en el articulo 5, habría expirado antes del 29 de junio de 1982;
   • b) de un convenio colectivo o un fallo arbitral que contenga tal plan de remuneración,
     • cuando las partes en el plan no han podido llegar a un acuerdo para modificar esas modalidades y condiciones.
   • 7. Las partes en un convenio colectivo o las personas sujetas a un fallo arbitral en que esté comprendido un plan de remuneración que se prorroga con arreglo al articulo 4, están habilitadas para modificar, mediando acuerdo, toda modalidad y condición del convenio colectivo o del fallo arbitral distintas de las escalas de salarios o de otras modalidades y condiciones del plan de remuneración. [...]
6. 12. Toda disposición de un plan de remuneración para los empleados regidos por las disposiciones de la presente Parte que se haya fijado o establecido en cualquier momento, es nula o carecerá de toda vigencia en la medida que estipule un incremento de las escalas de salarios que lleve a éstas al nivel que habrían alcanzado de no ser por lo dispuesto en la presente Parte.
7. 114. Los querellantes alegan que esta legislación viola los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87, el artículo 4 del Convenio núm. 98 y los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151, y afirman que esta medida no era necesaria para la recuperación de la economía canadiense. En cambio, el Gobierno considera que la legislación era necesaria, que es aceptable porque sólo rige para un período limitado y proporciona garantías para conservar los niveles de vida de los trabajadores tanto por medio de las disposiciones que se autorizan conforme a los artículos 7 y 16 de la ley como por medio de las consultas y negociaciones que se siguen llevando a cabo en el Consejo Nacional Mixto, así como mediante la posibilidad de nombrar un mediador independiente en casos de conflicto.
8. 115. Respecto a la presunta violación del artículo 2 del Convenio núm. 87, el Comité, al cabo de un examen pormenorizado de la ley, considera que al parecer no se ve negativamente afectado el derecho de los trabajadores de la función pública federal a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a estas organizaciones, sin autorización previa. Los querellantes alegan que existe una restricción (implícita en la estipulación del articulo 6 que especifica "sin modificación") al derecho de esos trabajadores de cambiar de agentes de negociación durante el periodo de limitación salarial, pero el Comité considera que tal consecuencia no se pone inmediatamente de manifiesto a partir de la lectura de este articulo, el cual se refiere concretamente a las planes de remuneración y no a las partes u organismos que han participado en su negociación. Además, el artículo mismo reconoce de manera explícita la supremacía de la ley canadiense de derechos humanos, la cual establece el derecho de todos los trabajadores a constituir organizaciones destinadas al fomento y la defensa de sus intereses.
9. 116. El alegato de que el artículo 3 del Convenio núm. 87 es violado por el efecto aunado del párrafo 1 del articulo 6 de la nueva ley y del inciso a) del apartado 2) del artículo 101 de la ley de relaciones del personal de la función pública (que redunda en la prohibición del derecho a hacer huelga durante el periodo de limitación de los salarios), ha de ser examinado en función de los principios y las normas de los órganos de control de la OIT relativos al derecho de huelga en el sector público. El Comité, al igual que en otras ocasiones, ha considerado que cabe restringir o incluso prohibir el derecho a la huelga en la función pública o en servicios esenciales, en sentido estricto de la palabra, a condición de que se facilite a los trabajadores protección adecuada para compensar esta limitación de su libertad de acción, por ejemplo, mediante procedimiento imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje establecidos de manera que las partes interesadas puedan participar en ellos en cada una de sus etapas. Asimismo, el Comité desearía recordar que el articulo 8 del Convenio núm. 151 amplía la enumeración de ejemplos de procedimientos para la solución de los conflictos e incluye entre ellos la negociación y la mediación. En el presente caso, el Comité toma nota de que, según declaración del Gobierno, sí existe una protección adecuada (por ejemplo, el articulo 7 de la ley autoriza la negociación colectiva limitada, y el articulo 16 autoriza exenciones a la ley), y que siguen vigentes los procedimientos de mediación previstos por la ley de relaciones del personal de la función pública. Además, el Comité toma nota de que, en virtud de lo dispuesto por el párrafo 2) del articulo 6 de la ley de limitación de la remuneración en el sector público, el Ministerio de Hacienda esta habilitado, en determinadas circunstancias, entre ellas cuando las partes no pueden llegar a un acuerdo para modificar las modalidades y condiciones de un plan de remuneración, a autorizar cambios, con inclusión de todo incremento de las escalas de salarios que no exceda el 9 por ciento. Habida cuenta de todos estos factores, el Comité opina que la prohibición en este caso del derecho a la huelga, no obstante las medidas adoptadas para imponer determinadas limitaciones a las negociaciones salariales, se halla, sin embargo, acompañada de procedimientos que no sólo permite la negociación por encima de los niveles mínimos que fija la nueva legislación (esto es, el 6 y el 5 por ciento), sino que, en determinados casos, autoriza exenciones y prevé la mediación en caso de conflicto. La medida en que tales procedimientos compensen adecuadamente a los trabajadores por esta prohibición del derecho a la huelga dependerá de su eficacia en la práctica, y el Gobierno debería asegurarse de que las reclamaciones individuales sean examinadas plenamente y de buena fe a fin de determinar si ha de hacerse una excepción a la aplicación de la ley.
10. 117. Respecto del alegato de que se viola el artículo 4 del Convenio núm. 98 en virtud de la suspensión de la negociación colectiva impuesta por la ley, el Comité desearía recordar los criterios establecidos por los órganos de control de la OIT y que el Gobierno citó en este contexto, a saber, que las medidas de estabilización que restringen el derecho a la negociación colectiva pueden ser aceptables a condición de que se impongan con carácter excepcional y únicamente en la medida necesaria, sin que su aplicación exceda de un periodo razonable y debiendo ir acompañadas de garantías adecuadas para proteger los niveles de vida de los trabajadores. El Comité observa que la duración de la legislación relativa a la limitación de los salarios, a saber, dos años, abarca un lapso que el Gobierno caracteriza como "definitivo". El Comité puede aceptar bajo ciertas condiciones la imposición por vía legislativa de limitaciones salariales en razón de circunstancias excepcionales y por un período estrictamente limitado, a comenzar a partir de una fecha precisa. No obstante, en cuanto a los planes de remuneración que fueron libremente negociados con anterioridad a la fecha en que la legislación empezó a ser aplicable y que preveían aumentos superiores a los establecidos en la ley, el Comité considera que se deberían realizar consultas entre las partes, para determinar en qué medida tales acuerdos colectivos pueden ser aplicados en el marco de las disposiciones de la ley.
11. 118. El comité toma nota de que están previstos determinados incrementos salariales limitados al 6 por ciento en el primer año y al 5 por ciento en el segundo año de vigencia de la ley y de que los trabajadores interesados pueden recurrir a las discusiones y negociaciones sobre varios otros asuntos. Además, está prevista la posibilidad de excepciones y, según parece, ya se han hecho algunas. El Comité toma nota en particular de la declaración gubernamental de que, después de realizadas negociaciones voluntarias, en diciembre de 1982 se firmaron memorándums de acuerdo a fin de conceder determinadas prestaciones relacionadas con los ingresos a dos unidades de negociación y que se seguían celebrando negociaciones entre el Gobierno y los sindicatos interesados de la función pública de tres otras unidades de negociación. Por consiguiente, el Comité considera que, aun cuando la negociación colectiva en el sector público federal se halla restringida durante el periodo limitado que fija la ley de limitación de la remuneración en el sector público, están previstas algunas garantías para proteger los niveles de vida de los trabajadores interesados. El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno someterá la situación a un examen permanente y a la negociación y consulta con los sindicatos interesados, a fin de asegurar la solución de cualquier efecto negativo que pueda seguirse de la aplicación de la ley.
12. 119. Respecto de la presunta violación del articulo 7 del Convenio núm. 151 relativo a los procedimientos para la determinación de las modalidades y condiciones de empleo, el Comité recuerda que el artículo 7 prevé cierta flexibilidad en la elección de los procedimientos aplicables para la determinación de las modalidades y condiciones de empleo. También toma nota de que algunas de las partes en el presente caso prosiguen la realización de negociaciones respecto de determinados asuntos, y de que dos unidades de negociación han firmado voluntariamente memorándum de acuerdo relacionados con los ingresos, no obstante que la ley de que se trata rige para ellos. En tales circunstancias, y en vista de las declaraciones del Gobierno en sentido de que esté dispuesto a continuar tales actividades en el curso de la duración de la legislación relativa a las limitaciones salariales, el Comité no puede llegar a la conclusión de que los empleados de la función pública están impedidos de participar en la determinación de sus modalidades y condiciones de empleo mediante los procedimientos establecidos a este efecto.
13. 120. Respecto de la presenta violación del articulo 8 del Convenio núm. 151 relativo a la solución de conflictos, el Comité recuerda que, sobre la base de les trabajos preparatorios para la adopción del Convenio, se ha interpretado este artículo en el sentido de que brinda la posibilidad de optar entre la negociación y otros procedimientos (tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje) para la solución de los conflictos. En el presente caso, la exclusión temporal de los procedimientos de arbitraje en que medie una tercera persona que normalmente existen con arreglo a la ley de relaciones del personal de la función pública, no sería contraria a las disposiciones del artículo 8 a condición de que las partes sigan disponiendo de la posibilidad de emprender negociaciones y de que se establezca de manera tal que permita contar can la confianza de las partes. A este respecto, el Comité toma nota en particular del señalamiento que hizo el Gobierno de que se prosiguen las consultas y las negociaciones en el Consejo Nacional Mixto, organismo en el que cuando menos uno de los querellantes está participando activamente. El Comité toma también nota de que, según declaración del Gobierno, sigue existiendo la posibilidad de nombrar a un mediador independiente para la solución de conflictos, no obstante la nueva legislación. Sir embargo, el Comité desearía poner de relieve la importancia del principio establecido en el artículo 8 del Convenio núm. 151, en el sentido de que la solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de les interesados. El Comité manifiesta la esperanza de que se respete plenamente este principio, en particular durante el periodo de dos años que se fija en la ley de que se trata.

Recomendación del Comité

1. 121. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) En lo que atañe a la presunta violación del artículo 2 del Convenio núm. 87, el comité, habiendo efectuado un examen pormenorizado de la ley de 1982 de limitación de la remuneración en el sector público, considera que la restricción a la negociación colectiva que en ella se establece no repercutiría negativamente, al parecer, sobre el derecho de los funcionarios federales a constituir sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas.
   • b) Igualmente, respecto de la presunta violación del artículo 3 del Convenio núm. 87 al prohibirse el derecho a la huelga durante el período de limitación de los salarios, el Comité opina que la prohibición de este derecho en el presente caso, no obstante las disposiciones adoptadas para imponer restricciones a la negociación colectiva, se halla acompañada de procedimientos que prevén no solamente la negociación por encima de los niveles mínimos que establece la ley de limitación de la remuneración en el sector público, sino que prevén las posibilidades de exenciones y el recurso a la mediación en caso de conflicto. Respecto de la medida en que esos procedimientos constituyen para los trabajadores interesados una compensación adecuada por la prohibición del derecho de huelga, ello dependerá de la eficacia que esos procedimientos tengan en la práctica; el Comité considera que el Gobierno debería asegurarse de que las reclamaciones individuales sean examinadas plenamente y de buena de a fin de determinar si ha de hacerse una excepción a la aplicación de la ley.
   • c) Respecto de la presunta violación del artículo 4 del Convenio núm. 98, el Comité recuerda que las restricciones al derecho de negociación colectiva pueden ser aceptables a condición de que tengan carácter excepcional y se impongan únicamente en la medida necesaria, sin que su aplicación exceda de un período razonable y se acompañen de garantías adecuadas para proteger los niveles de vida de los trabajadores.
   • d) En cuanto a los planes de remuneración que fueron negociados libremente con anterioridad a la fecha en que la legislación empezaba a aplicarse y que preveían aumentos superiores a los establecidos en la ley, el Comité considera que deberían realizarse consultas entre las partes concernidas, a fin de determinar hasta qué punta los acuerdos libremente negociados pueden ser aplicados en el marco de las disposiciones de la ley.
   • e) El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno someterá la situación a un examen permanente y que negociaré y consultará a las organizaciones sindicales interesadas, a fin de asegurar la solución de cualquier efecto negativo que pueda seguirse de la aplicación de la ley.
   • f) Respecto de la presunta violación del articulo 7 del Convenio núm. 151, el Comité, habida cuenta de la flexibilidad en la elección de los procedimientos aplicables para la determinación de las modalidades y condiciones de empleo que prevé este artículo, y la negociación ininterrumpida de determinados asuntos, no puede en este caso llegar a la conclusión de que los empleados del sector público están en la imposibilidad de participar en la determinación de las modalidades y condiciones de su empleo, mediante los procedimientos establecidos a este efecto.
   • g) Respecto de la presunta violación del artículo 8 del Convenio núm. 151, el Comité desearía poner de relieve la importancia del principio de que la solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las modalidades y condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados. El Comité expresa la esperanza de que este principio será plenamente respetado, sobre todo durante el lapso de dos años que fija la ley de limitación de la remuneración en la función pública.