Definitive Report - Report No 222, March 1983

Case No 1165 (Japan) - Complaint date: 05-OCT-82 - Closed

1. 153. Presentaron quejas por violaciones de los derechos sindicales en el Japón: el 5 de octubre de 1982, la Confederación Internacional de organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), la Confederación Japonesa del Trabajo (DOMEI) y el Consejo Nacional de Sindicatos de Trabajadores de la Administración y la Empresa Pública; y el 12 de octubre de 1982, la Internacional de servicios Públicos (ISP), la Confederación Mundial de organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE), el Secretariado Profesional Internacional de la Enseñanza (SPIE), el Sindicato de Maestros del Japón, la Conferencia Japonesa de sindicatos Nacionales de Empleados del Servicio Público, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Agricultura y Forestales, el Consejo General de Sindicatos del Japón (SOHYO) y el Sindicato Panjaponés de Trabajadores en Prefecturas y Municipios. Facilitaron nuevas informaciones sobre las quejas las siguientes organizaciones: la CMOPE (14 de octubre de 1982), la DOMEI (28 de octubre de 1982 y 8 de febrero de 1983) y el SOHYO, junto con cuatro de las organizaciones nacionales querellantes (10 de noviembre de 1982). El 22 de noviembre de 1982 el Sindicato de Maestros de Enseñanza secundaria Superior del Japón presentó una queja análoga contra el Gobierno del Japón. El Gobierno remitió su respuesta en una comunicación recibida en la OIT el 4 de febrero de 1983.
2. 154. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no ha ratificado el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 155. En sus diferentes comunicaciones, los querellantes alegan que el Gobierno ha violado los principios de la libertad sindical decidiendo no aplicar la recomendación de 1982 sobre aumentos salariales que había sido formulada por la Autoridad Nacional de Personal (ANP) -órgano independiente creado en virtud de la ley sobre el Servicio Público Nacional para que formule recomendaciones en materia de salarios- en compensación por la carencia del derecho de negociación colectiva y de huelga de los funcionarios públicos del Japón. Algunos querellantes alegan también que la recomendación de la ANP de 1981 no fue aplicada totalmente. La CMOPE considera esta medida particularmente injusta para el personal docente, que a su juicio no debería en ningún caso estar regido por la ley sobre el Servicio Público Nacional.
2. 156. Los querellantes explican los antecedentes de la situación del modo siguiente: en marzo de 1982 presentaron peticiones de aumentas salariales, aplicables a partir de abril de 1982, a la ANP, a la Administración y a las autoridades locales en su calidad de empleadores; en las respuestas del Gobierno del 14 y 19 de abril (de las cuales se adjuntan copias) se afirma que se harán "esfuerzos sinceros" por aplicar las recomendaciones de la ANP de este año, "a pesar de la difícil situación fiscal y de otras dificultades"; el 6 de agosto la ANP recomendó que los salarios y sueldos de los funcionarios públicos nacionales se aumentaran en un 4,58 por ciento por persona y mes, con efecto retroactivo desde el 1.° de abril de 1982; algunos de los querellantes consideraron este aumento insatisfactorio, pero instaron al Gobierno a aplicarlo rápidamente y en su totalidad; el 24 de septiembre el Gobierno -sin consulta alguna a los sindicatos del servicio público- decidió aplazar por tiempo indefinido la revisión salarial recomendada. Los querellantes adjuntan copias de una declaración formulada por el presidente de la ANP en la cual lamenta profundamente tal decisión por ignorar que las recomendaciones de la ANP constituyen una compensación por la restricción de los derechos sindicales de los funcionarios públicos. A este respecto los querellantes subrayan que, aparte las ya citadas restricciones que pesan sobre los derechos sindicales de los empleados del servicio público, en la legislación pertinente no figura ninguna disposición relativa a procedimientos de conciliación o arbitraje. Además, según los querellantes la situación es casi imposible, ya que el proyecto de presupuesto de la Administración de octubre de 1982 contempla una reducción de las partidas salariales.
3. 157. En conclusión, los querellantes poner de relieve que, en el pasado, el Gobierno siempre acató y aplicó íntegramente las recomendaciones de la ANP, y que su negativa actual a aceptarlas constituye, a la luz de las restricciones ya existentes que pesan sobre los derechos sindicales de los funcionarios públicos, una violación de los Convenios núms. 98 y 151.

B. Respuesta del Gobierno

1. 158. En su comunicación, recibida el 4 de febrero de 1983, el Gobierno declara que mantiene firmemente la política fundamental de acatar las recomendaciones formuladas por la ANP -lo cual considera una medida plenamente compensatoria por las restricciones que en materia de derechos sindicales pesan sobre los empleados públicas y que hasta el momento ha hecho los máximos esfuerzos por aplicarlas. Sin embargo, señala que la decisión de denegar los aumentos salariales recomendados para 1982 constituye una medida sumamente excepcional provocada por la crítica situación financiera, sin precedentes, que atraviesa la Administración.
2. 159. Según el Gobierno, la Conferencia de Ministros del Gabinete relacionados con cuestiones salariales se reunió en tres ocasiones (6 de agosto y 1.0 y 20 de septiembre de 1982) para examinar qué curso debía darse a la recomendación, pero el 24 de septiembre se adoptó la decisión de denegar su aplicación, dado que los empleados públicos nacionales deben demostrar su buena disposición a cooperar en la reforma durante una situación financiera crítica y que la diferencia salarial entre estos trabajadores y los del sector privado era inferior al 5 por ciento. (El Gobierno indica que el sueldo de los miembros de su propio Gabinete no ha sido aumentado desde 1978, y que en noviembre de 1982 todos los miembros del Gabinete acordaron devolver al Tesoro Público el 10 por ciento de su sueldo actual.) El Gobierno afirma que esta difícil decisión fue adoptada tras varias reuniones celebradas con las organizaciones de los trabajadores interesados; según una lista facilitada por el Gobierno, entre el 3 de marzo y el 4 de octubre habrían tenido lugar 34 reuniones. El Gobierno confirma que la Dieta aprobó el presupuesto de la Administración el 25 de diciembre de 1982, que no contiene disposiciones que apliquen la recomendación de la ANP.
3. 160. En lo que se refiere a la queja particular de la CMOPE, el Gobierno declara que en el Japón se consideran funcionarios públicos, a los efectos del articulo 6 del Convenio núm. 98, quienes "gozan de condiciones de servicio establecidas por ley", y que por consiguiente se estima que los empleados públicos ocupados en sectores no operacionales, tales como el personal docente, no se hallan cubiertos por el Convenio.
4. 161. El Gobierno suministra estadísticas detalladas como prueba de la grave situación financiera con que se enfrenta el Japón en 1982, con problemas tales como la emisión masiva de obligaciones para cubrir el déficit y la insuficiencia de ingresos fiscales, y afirma que la solución de dichos problemas asegurará y elevará a largo plazo el nivel de vida de todos los trabajadores, incluidos los funcionarios públicos. El Gobierno declara además que para los empleados públicos nacionales (exceptuada una pequeña proporción de ellos, tales como los que han estado sujetos a sanciones disciplinarias) rige un sistema de aumentos periódicos anuales de retribución, y que en 1982 el aumento fue algo superior al 2 por ciento, lo cual corresponde casi al 2,8 por ciento de elevación de los precios de consumo.
5. 162. El Gobierno concluye subrayando que hará los máximos esfuerzos para no repetir tales medidas, y que la decisión de 1982 no significa tampoco que se ponga en tela de juicio la importancia intrínseca del papel o del sistema de las recomendaciones de la ANP.

C. Conclusiones del Comité

1. 163. El Comité observa que este caso se refiere a la no aplicación por parte del Gobierno de una recomendación formulada por la Autoridad Nacional de Personal de aumentar en un 4,58 por ciento los sueldos de los funcionarios públicos nacionales en el sector no operacional del servicio público a partir del 1.° de abril de 1982. Según los querellantes, la no aplicación inmediata y completa de la recomendación constituye una violación de los principios de la libertad sindical, y en particular de las garantías que deben concederse cuando se carece del derecho de huelga y de negociación colectiva, como ocurre en la administración pública o en los servicios esenciales. Por su parte, el Gobierno sostiene que, de conformidad con los principios de la OIT, las recomendaciones de la ANP fueron siempre aplicadas plenamente en el pasado, y que se harán los máximos esfuerzos por seguir aplicándolas en el futuro. Para el año 1982, sin embargo, la decisión excepcional de no aplicar la recomendación de la ANP fue debida a la existencia de una situación financiera muy crítica.
2. 164. El Comité considera apropiado recordar en el presente caso, como ya lo hizo en casos análogos relativos al Japón, que siempre que derechos básicos tales como el -derecho de negociación colectiva o el de huelga estén prohibidos o sujetos a restricciones en los servicios esenciales o en la función pública -como es el caso en cuestión-, deberían existir garantías adecuadas, tales como procedimientos imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje, en los que las partes interesadas puedan participar en todas las fases y en los que los laudos que se dicten sean aplicados plena y prontamente, a fin de salvaguardar al máximo los intereses de los trabajadores, que se encuentran así privados de los medios esenciales para defender sus intereses profesionales.
3. 165. En lo que atañe a la categoría de funcionarios públicos afectados por la recomendación de la Autoridad Nacional de Personal, el Comité observa que, además de denegárseles el derecho de huelga, no gozan de derecho alguno de participación en ningún mecanismo de negociación para la determinación de sus condiciones de empleo, y en particular para la de su retribución. El único factor compensatorio por la denegación de estos derechos parece ser la existencia de la Autoridad Nacional de Personal p las ventajas que los trabajadores obtienen como consecuencia de la aplicación de las recomendaciones de dicha Autoridad en materia de aumentos salariales. Por consiguiente, para que este factor compensatorio sea satisfactorio se precisa la plena y rápida aplicación de los aumentos salariales recomendados por la Autoridad Nacional de Personal, principio que ha sido reconocido por el propio Tribunal Supremo del Japón. El Comité observa que en anteriores ocasiones las recomendaciones de la Autoridad Nacional de Personal y su subsecuente aplicación por el Gobierno han permitido que los trabajadores concernidos disfrutaran de una compensación por las restricciones que pesaban sobre sus derechos sindicales.
4. 166. En el presente caso, el comité observa que la decisión del Gobierno de no aplicar la recomendación de la ANP, que preveía aumentos salariales para 1982, fue confirmada por la Dieta al adoptar el 25 de diciembre de 1982 un presupuesto revisado en el que no figuraba ninguna disposición tendiente a aplicar la recomendación de la ANP. No parece, por consiguiente, que sea de utilidad pedir al Gobierno que reconsidere su posición sobre la referida recomendación de la ANP.
5. 167. El Comité toma nota, por otra parte, de las seguridades dadas por el Gobierno de que mantiene firmemente su política básica de respetar las recomendaciones de la ANP, que la no aplicación de estas recomendaciones en 1982 fue una medida de carácter excepcional tomada en base al estado crítico sin precedentes en que se encontraba la economía nacional, y que el Gobierno pretende hacer todo lo posible para evitar la repetición de tales medidas en el futuro.
6. 168. Al tiempo que lamenta que las recomendaciones de la ANP no hayan sido aplicadas, el Comité expresa la firme esperanza de que en el futuro las recomendaciones de la ANP serán aplicadas plena y prontamente con objeto de garantizar a los empleados públicos concernidos medidas compensatorias por las restricciones que pesan sobre sus derechos sindicales en lo relativo a la negociación colectiva y al derecho de huelga.

Recomendación del Comité

1. 169. En estas condiciones, el Comité recomienda al consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) el comité recuerda el principio de que cuando derechos básicos como los de negociar colectivamente o de hacer la huelga se encuentran prohibidos o sujetos a restricciones en los servicios esenciales o en la función pública -como en el presente caso- deberían existir garantías adecuadas tales como procedimientos imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje en los que las partes puedan intervenir en todas las fases y en los que los laudos que se dicten sean aplicados plena y prontamente, a fin de salvaguardar al máximo los intereses de los trabajadores que se encuentran así privados de los medios esenciales para defender sus intereses;
   • b) el Comité toma nota de las seguridades dadas por el Gobierno de que mantiene firmemente su política básica de respetar las recomendaciones de la Autoridad Nacional de Personal y de que pretende hacer todo lo posible para respetarlas en el futuro;
   • c) el Comité lamenta que las recomendaciones de la Autoridad nacional de Personal no se hayan aplicado y expresa la firme esperanza de que las futuras recomendaciones de la ANP serán aplicadas plena y prontamente, a fin de asegurar así a los empleados públicos concernidos medidas compensatorias por las restricciones que pesar sobre sus derechos sindicales en lo relativo a la negociación colectiva y al derecho de huelga.