Definitive Report - Report No 230, November 1983

Case No 1182 (Belgium) - Complaint date: 15-FEB-83 - Closed

1. 222. En comunicación fechada el 15 de febrero de 1983, la Federación General del Trabajo de Bélgica (FGTB) presentó una queja por violación de derechos sindicales en Bélgica. En apoyo de la misma, el 25 de marzo de 1983 la FM envió informaciones complementarias.
2. 223. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 2 de mayo de 1983.
3. 224. Bélgica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 225. La Federación General del Trabajo de Bélgica, en sus comunicaciones de fecha 15 de febrero y 25 de marzo de 1983, impugna dos decretos reales adoptados en virtud de la ley de 2 de febrero de 1982 que atribuyen determinados poderes especiales al Rey.
2. 226. Según el sindicato querellante, el artículo 3 del Decreto Real núm. 180 de 30 de diciembre de 1982, relativo a determinadas medidas en materia de moderación salarial y que no es más que la continuación de las medidas adoptadas en febrero de 1982 (DR núm. 11 de 22 de febrero de 1982), modifica doblemente el sistema de ajuste de las remuneraciones establecido por vía legislativa o en convenios colectivos: primero, al establecer que sólo la parte equivalente al monto del salario mensual garantizado será objeto de ajuste establecido sobre la base de los salarios correspondientes al mes de diciembre de 1982; y segundo, al fijar un nuevo índice de referencia en aplicación del artículo 4 del DR núm. 180 que prevé que, después de dos reajustes saláriales en 1983 que respondan al índice de los precios del consumo, se establecerá el ajuste atendiendo al índice medio de los cuatro últimos meses.
3. 227. El querellante indica que estas modificaciones del ajuste han provocado una reducción del poder adquisitivo de los trabajadores del orden del 4 por ciento en 1982 y del 3 por ciento en 1983.
4. 228. Además, el sindicato querellante destaca que el artículo 6 del DR núm. 180 bloquea hasta el 31 de diciembre de 1984 todo aumento de las remuneraciones y demás ventajas pecuniarias, incluidas las acordadas en convenios colectivos.
5. 229. En virtud de estas medidas, indica el sindicato querellante, el Gobierno belga ha modificado, violando el artículo 3 del Convenio núm. 87 y el artículo 4 del Convenio núm. 98, el sistema belga de ajuste de salarios, que siempre ha estado basado jurídicamente en los convenios colectivos de trabajo y que en Bélgica siempre ha sido objeto de negociaciones libres entre las organizaciones de trabajadores y de empleadores.
6. 230. Además, el sindicato querellante alega que el apartado 3.° del párrafo 1 del artículo 2 del DR núm. 179 de 30 de diciembre de 1982 permite al Ministro del Empleo y del Trabajo liberar a determinados empleadores de las obligaciones dimanantes de convenios colectivos al eximirles del cumplimiento de los artículos 19, 26 y 31 de la ley del 5 de diciembre de 1968 sobre los convenios colectivos de trabajo y las comisiones paritarias, violando así el artículo 4 del Convenio núm. 98. ¿,
7. 231. Según el sindicato, este mismo decreto establece, con el fin de negociar la reorganización del tiempo de trabajo, un sistema en que los representantes de los trabajadores podrán ser elegidos al margen de todas las organizaciones representativas de trabajadores (incisos b) y f) del apartado 3.° del párrafo 2 del artículo l). Estos representantes tendrían capacidad para negociar la reorganización del tiempo de trabajo en contravención de los convenios colectivos y de numerosas disposiciones de derecho del trabajo. Según el artículo 18, los representantes del personal podrán, con el fin de consolidar las experiencias acumuladas, concluir nuevos convenios colectivos de duración indeterminada al margen de toda organización representativa de los trabajadores.
8. 232. El sindicato querellante alega que las medidas anteriores violan no sólo el artículo 4 del Convenio núm. 98 sino el derecho de los trabajadores de elegir libremente sus representantes y de organizar sus actividades (artículo 3 del Convenio núm. 87).

B. Respuesta del Gobierno

1. 233. En su respuesta, el Gobierno confirma que los decretos reales núms. 179 y 180 fueron adoptados sobre la base de la ley del 2 de febrero de 1982 que atribuye al Rey determinados poderes especiales. El Gobierno precisa que esta ley se propone cuatro objetivos: la recuperación económica y financiera, la disminución de las cargas públicas, el saneamiento de la hacienda pública y la creación de empleo.
2. 234. En lo relativo al DR núm. 180, señala el Gobierno que su finalidad consiste en limitar los aumentos de las remuneraciones en los sectores privado y público para promover el empleo. Indica que la medida adoptada en virtud del artículo 3 del DR núm. 180, que establece que para el ajuste sólo se tendrá en cuenta la parte del salario equivalente a los ingresos mensuales garantizados (30 206 francos), deberá prescribir en septiembre u octubre de 1983, fecha en que se aplicarán íntegramente los convenios colectivos en materia de ajuste de salarios. Solamente se modifica la base de referencia teniendo en cuenta una media de cuatro meses del índice mensual de precios de consumo.
3. 235. El Gobierno señala asimismo que, de acuerdo con el artículo 6 del DR núm. 180, no se podrá acordar aumento alguno de las remuneraciones que exceda el ajuste excepto cuando se trate de los aumentos de los haremos o de aquellos que se acuerden a consecuencia de un ascenso o a un cambio de funciones. Esta medida estará en vigor hasta el 31 de diciembre de 1984.
4. 236. Además, precisa el Gobierno, el DR núm. 180 debe ponerse en relación con el DR núm. 181 de 30 de diciembre de 1982 que crea un fondo destinado a utilizar la moderación salarial complementaria con fines de empleo y que prevé que los beneficios derivados de esta moderación permitan, sobre la base de convenios colectivos, un crecimiento de la contratación del orden del 3 por ciento y una reducción del tiempo de trabajo de un 5 por ciento.
5. 237. Según el Gobierno, estas medidas han sido adoptadas debido a la situación económica, social y financiera con el fin de llevar a cabo una política de empleo adecuada; se aplican tanto al sector privado como al público y su carácter es sólo temporal y excepcional y se limitan a lo indispensable para alcanzar los objetivos establecidos.
6. 238. Además, el Gobierno destaca que estas medidas no afectan a los sistemas reglamentarios y convencionales sobre la evolución de las remuneraciones en función de los barremos de edad y de antigüedad ni a las promociones ni cambios de categorías, y que no van en detrimento de los ingresos mensuales mínimos garantizados, a los que no afecta el ajuste limitado, por lo que se preserva el poder adquisitivo de los menos favorecidos.
7. 239. Indica asimismo que las organizaciones de trabajadores participan en el aspecto más importante de la política de moderación salarial, habiendo negociado y firmado, bien en el sector, bien en la empresa, convenios colectivos relativos a la utilización de las economías realizadas.
8. 240. El Gobierno estima que las medidas adoptadas en cumplimiento de los artículos 3 y 6 del DR núm. 180 no violan el artículo 4 del Convenio núm. 98. Refiriéndose a la declaración del Comité de Libertad Sindical, según la cual "si en nombre de una política de estabilización el Gobierno considera que la tasa de salarios no puede fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse sólo excepcionalmente, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañadas por garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores", el Gobierno opina que estas medidas satisfacen los criterios enunciados.
9. 241. En cuanto al artículo 4 del DR núm. 180 que fija, a partir del momento en que el ajuste dejará de aplicarse a la parte equivalente al salario mínimo (octubre de 1983), el índice de referencia no sobre la base del índice mensual del precios del consumo sino la base de la media aritmética del índice de precios de consumo de los cuatro últimos meses, el Gobierno explica que la finalidad que se persigue es la de nivelar los aumentos saláriales anárquicos debidos a variaciones estaciónales o fortuitas. Esta técnica mantiene en su integridad la adaptación de las remuneraciones y garantiza el poder adquisitivo de los trabajadores. Sólo algunos sectores podrían acusar un ligero retraso de adaptación imputable a la técnica utilizada.
10. 242. Según el Gobierno, la adopción de esta medida es competencia de todo gobierno que puede, por medio de medidas legales, determinar las reglas generales a que debe atenerse la base de referencia al índice de los precios del consumo del reino; la medida no pone en entredicho el principio de la negociación voluntaria de los interlocutores sociales, principio contemplado en las nuevas reglas.
11. 243. Refiriéndose al apartado 3.° del párrafo 1 del articulo 2.° del DR núm. 179, que autoriza al Gobierno a eximir del cumplimiento de los artículos 19, 26 y 31 de la ley de 5 de diciembre de 1968 sobre los convenios colectivos y las comisiones paritarias, el Gobierno indica que la finalidad de este decreto es la de facilitar la creación voluntaria de nuevos empleos mediante una reorganización del tiempo de trabajo.
12. 244. Las exenciones aludidas deben garantizar la flexibilidad necesaria al buen desarrollo de la experiencia que la rigidez de determinados reglamentos y convenios actualmente en vigor no permite.
13. 245. El Gobierno subraya, por otra parte, que dichas exenciones se limitan estrictamente a los requisitos de la experiencia de reorganización del tiempo de trabajo en la empresa y además deberán ser objeto de un consenso entre los interlocutores sociales basado en negociaciones previas a la firma de un convenio de reorganización del tiempo de trabajo que permita la contratación de nuevos trabajadores y del que es parte el Ministro del Empleo y del Trabajo. Es, pues, sensato pensar que los trabajadores no firmarán un convenio menos favorable a los reglamentos y convenios actualmente en vigor. Por tanto, carece de todo fundamento el alegato del querellante según el cual el Ministro del Empleo y del Trabajo puede eximir a determinados empleadores de las obligaciones resultantes de convenios colectivos.
14. 246. Además, subraya el Gobierno, el DR núm. 179 no sólo no pone en entredicho los principios de la ley belga de 5 de diciembre de 1968 sobre los convenios colectivos y las comisiones paritarias, sino que amplía el alcance de las negociaciones entre empleadores y trabajadores a esferas que en principio son competencia del legislador (por ejemplo: superación del límite semanal o diario de horas de trabajo, establecido por la ley).
15. 247. El Gobierno indica asimismo que se trata de un sistema experimental de dos años de duración cuyos resultados serán analizados con vista a proceder a una reforma de la reglamentación del trabajo, concretamente la relativa a la duración y a los regímenes de trabajo.
16. 248. Esta medida, según el Gobierno, no viola el artículo 4 del Convenio núm. 98.
17. 249. En lo tocante a los artículos 1, 4.°, b), y 2, párrafo 2, del DR núm. 179, el Gobierno precisa que el convenio de reorganización del tiempo de trabajo no constituye un convenio colectivo en el sentido de la ley belga de 5 de diciembre de 1968. Se trata de un convenio sui generis tripartito cuyo objeto es proceder a una reorganización del tiempo de trabajo, que permita la contratación de nuevos trabajadores.
18. 250. Por otra parte, como ya se ha dicho anteriormente, el DR núm. 179 no pone en entredicho los principios de la ley de 5 de diciembre de 1968.
19. 251. Según el Gobierno, es importante observar que las organizaciones representativas de los trabajadores participan en la experiencia, ya sea como parte signataria del convenio en las empresas en que existe una delegación sindical (hay que hacer notar al respecto que en más del 70 por ciento de las comisiones paritarias nacionales se han concluido convenios que prevén las condiciones de instauración de una delegación sindical, y que ciertos sectores han previsto tales delegaciones en empresas de menos de diez trabajadores, por lo que es muy elevado el número de empresas que tiene una delegación sindical), ya sea indirectamente, pues en el caso de inexistencia de delegaciones sindicales representantes de organizaciones representativas de trabajadores forman parte de la Comisión de acompañamiento de los convenios de reorganización del tiempo de trabajo que, entre otras cosas, debe pronunciarse por unanimidad sobre todos los proyectos de convenios de reorganización.
20. 252. Como la empresa constituye el ámbito de la experiencia de la que los trabajadores forman parte interesada, corresponde a los trabajadores de una empresa designar a sus representantes cuando no existen organizaciones sindicales. Por otra parte, añade el Gobierno, no puede achacarse al Gobierno la ausencia de delegación sindical.
21. 253. En opinión del Gobierno, los artículos 1, 4.°, b) y 2, párrafo 2 del DR núm. 179 no constituyen una infracción del articulo 4 del Convenio núm. 98.
22. 254. El Gobierno añade que no ve cómo los artículos en cuestión, así como el conjunto del Decreto Real núm. 179, podrían constituir un obstáculo o una limitación al derecho de las organizaciones de trabajadores de elegir libremente a sus representantes y de organizar sus actividades; en opinión del Gobierno, el DR no tiene, ni directa ni indirectamente, ninguna relación con la materia regulada por el artículo 3 del Convenio núm. 87.

C. Conclusiones del Comité

1. 255. El Comité toma nota de que en el caso presente se plantea la intervención del Gobierno en la fijación de salarios y en las negociaciones colectivas relativas a la reorganización del tiempo de trabajo.
2. 256. El Comité observa que las medidas objeto de la queja fueron adoptadas basándose en una ley de 1982 que atribuye ciertos poderes especiales al Rey dentro de una política de recuperación económica y financiera, de saneamiento de la hacienda pública y de creación de empleos.
3. 257. Del examen de la legislación relativa al primer alegato, en particular del artículo 3 del DR núm. 180, se desprende que a partir del 1.° de enero de 1983 los sistemas de ajuste contemplados en disposiciones legales o reglamentarias o en convenios colectivos no se aplicarán más que a la parte del salario equivalente al salario mínimo.
4. 258. El Comité toma nota de que, según el último párrafo del artículo 3 del DR núm. 180, esta medida deberá prescribir en una fecha que, según el Gobierno, deberá situarse en el transcurso de los meses de septiembre o de octubre de 1983. Se trata, no obstante, de una prórroga de medidas idénticas adoptadas por el DR núm. 11 de febrero de 1982.
5. 259. A partir del momento en que desaparezca esta primera medida volverán a cobrar pleno vigor las modalidades de ajuste previstas por las leyes o reglamentos o los convenios colectivos, si bien, en virtud del artículo 4 del DR núm. 180, no ya sobre la base del índice mensual de los precios del consumo, sino sobre la base de un índice mensual igual a la media aritmética de los precios del consumo de los cuatro meses precedentes.
6. 260. Según el sindicato querellante, se trata de imponer esta medida en el futuro a los interlocutores sociales. Por su parte, el Gobierno no contradice esta afirmación, pero indica que sus poderes gubernamentales le confieren toda la competencia para fijar la norma de referencia en materia de ajuste salarial sin que ello afecte a los principios de la libre negociación establecidos en el artículo 4 del Convenio núm. 98.
7. 261. A estas medidas relativas al ajuste de los salarios, y sin prejuicio del aumento de las remuneraciones según el índice de precios, se añade la prevista en el artículo 6 del DR núm. 180 que prohíbe, durante el período comprendido entre el 1.° de enero de 1983 y el 31 de diciembre de 1984, todo aumento de remuneración que no resulte del ajuste y de los sistemas y toda nueva ventaja en efectivo o en especie, cualquiera que sea la forma que revista.
8. 262. A este respecto, el Comité observa que los aumentos derivados del ajuste salarial (tales como están establecidos en el nuevo sistema) y los aumentos de los barremos en función de la antigüedad en el servicio o de la edad o los que obedecen a una promoción normal o a un cambio individual de categoría, no se consideran como aumentos de remuneración.
9. 263. Forzoso es notar que esta medida constituye una prórroga de las medidas de moderación salarial adoptadas en febrero de 1981, en aplicación de la ley de recuperación relativa a la moderación de ingresos, y en febrero de 1982 (Decreto Real núm. 11). Sin embargo, inmediatamente después de la adopción de la ley de 1981, los interlocutores sociales habían firmado un convenio colectivo interprofesional que producía efectos equivalentes a la ley. En Bélgica existe, pues, un sistema de moderación de las remuneraciones desde 1981 que no caducará hasta diciembre de 1984.
10. 264. El Comité toma nota de las seguridades dadas por el Gobierno en su respuesta de que pondrá término a finales de septiembre u octubre de 1983 a las limitaciones de indexación aplicadas sólo a la parte de los salarios equivalentes al aumento mensual garantizado; y de que la prohibición de aumentos de las remuneraciones por encima de la indexación se levantará a partir del 31 de diciembre de 1984.
11. 265. El Comité es consciente de que en períodos de crisis financiera y económica un gobierno debe actuar y encontrar soluciones. Toma nota en particular de que la política de moderación salarial forma parte de una política de creación de empleo y de reducción del tiempo de trabajo. No obstante, como el Gobierno mismo subraya, el sistema belga de ajustes de salarios en el sector privado siempre ha estado regido por convenios colectivos. A este respecto, el Comité recuerda que la intervención gubernamental en materias que, desde hace mucho tiempo, siempre han sido negociadas libremente por las partes, podría poner en entredicho el principio de la libre negociación colectiva reconocido en el artículo 4 del Convenio núm. 98, a menos que vaya acompañada de ciertas garantías y, sobre todo, que su duración sea limitada.
12. 266. El Comité espera, pues, que esta medida adoptada en aplicación del artículo 4 del DR núm. 180 y que forma parte de su capítulo II titulado "Modificaciones temporales en materia de vinculación de las remuneraciones al índice de los precios del consumo", se aplicará en tanto que medida de excepción durante un período de tiempo razonable, de conformidad con las recomendaciones formuladas por el Comité en casos anteriores.
13. 267. Respecto al alegato concerniente al DR núm. 179, relativo a las experiencias de reorganización del tiempo de trabajo en las empresas de cara a una redistribución del trabajo disponible, el Comité observa que el apartado 3) del párrafo 1 del artículo 2 permite al Ministro eximir a los empleadores de la aplicación temporal de los convenios colectivos firmados en los órganos paritarios.
14. 268. En opinión del Comité, la negociación de convenios de reorganización del tiempo de trabajo por representantes elegidos por los trabajadores no viola el derecho de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes (artículo 3 del Convenio núm. 87), habida cuenta que, en las empresas en que existe una delegación sindical, son los miembros de esta delegación y las organizaciones representativas las que pueden negociar.
15. 269. Por el contrario, el establecimiento de un sistema de exención del cumplimiento de convenios colectivos concluidos por las organizaciones con capacidad para negociar en el órgano paritario puede, en opinión del Comité, debilitar el poder de negociación de estas organizaciones, y ello tanto más cuanto que según el artículo 17 del DR núm. 179, podrán establecerse acuerdos de duración ilimitada cuando concluya la experiencia de reorganización del tiempo de trabajo. El Comité estima que estas disposiciones podrían contribuir a modificar de forma importante un sistema de negociación colectiva arraigado y aceptado por los trabajadores de Bélgica, pudiendo, al menos en determinadas cuestiones, desplazar el ámbito de la negociación colectiva de los órganos paritarios nacionales a las empresas.

Recomendación del Comité

1. 270. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe este informe y, en especial, las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité observa que las medidas objeto de la queja fueron adoptadas basándose en una ley de 1982 que atribuye ciertos poderes especiales al Rey dentro de una política de recuperación económica y financiera, de saneamiento de la hacienda pública y de creación de empleos.
   • b) Con respecto a las medidas adoptadas en virtud del Decreto Real núm. 180, el Comité toma nota de las seguridades dadas por el Gobierno según las cuales la prohibición de aumento de las remuneraciones más allá de la indexación se levantará a partir del 31 de diciembre de 1984. El Comité recuerda que la intervención de un gobierno en materias que, desde hace mucho tiempo siempre se han negociado según la voluntad de las partes, podrían poner en entredicho el principio de la libre negociación colectiva reconocido en el artículo 4 del Convenio núm. 98 a menos que vaya acompañada de ciertas garantías y, sobre todo, que su duración sea limitada.
   • c) Con respecto al Decreto Real núm. 179 relativo a las experiencias de reorganización del tiempo de trabajo, el Comité estima que la posibilidad de eximir del cumplimiento de los convenios colectivos concluidos por organizaciones con capacidad de negociar a nivel del órgano paritario es susceptible de debilitar el poder de negociación de estas organizaciones y podría asimismo contribuir a modificar de forma importante el sistema de negociación colectiva establecido.
   • d) El Comité expresa, pues, el deseo de que el conjunto de las medidas así adoptadas se aplicará en tanto que medidas de excepción y podrán suprimirse en breve plazo.
   • e) El Comité somete el caso en su conjunto a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones para que lo examine en el marco del control de la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98, ambos ratificados por Bélgica.