Definitive Report - Report No 230, November 1983

Case No 1182 (Belgium) - Complaint date: 15-FEB-83 - Closed

1. 222. Dans une communication datée du 15 février, la Fédération générale du travail de Belgique a présenté une plainte en violation des droits syndicaux en Belgique. Le 25 mars 1983, la FGTB a envoyé des renseignements supplémentaires à l'appui de sa plainte.
2. 223. Le gouvernement a fait part de ses observations dans une communication datée du 2 mai 1983.
3. 224. La Belgique a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 225. Dans ses communications du 15 février et du 25 mars 1983, la Fédération générale du travail de Belgique met en cause deux arrêtés royaux adoptés en vertu de la loi du 2 février 1982 attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi.
2. 226. Selon le syndicat plaignant, l'article 3 de l'arrêté royal no 180 du 30 décembre 1982 portant sur certaines mesures en matière de modération salariale et qui n'est que la prorogation des mesures prises en février 1982 (AR no 11 du 22 février 1982) modifie le système d'indexation des rémunérations, établi par voie législative ou par conventions collectives, en fixant que seule la partie de salaire équivalant au montant du salaire mensuel garanti sera sujette à indexation établie sur la base des salaires dus pour le mois de décembre 1982; et en fixant un nouvel indice de référence par application de l'article 4 de l'AR no 180 qui prévoit que, après deux réajustements salariaux en 1983 sur la base de l'indice des prix à la consommation, l'indexation sera établie sur la base de l'indice moyen des quatre derniers mois.
3. 227. Ces modifications de l'indexation, indique le plaignant, ont entraîné une réduction du pouvoir d'achat des travailleurs de l'ordre de 4 pour cent en 1982 et de 3 pour cent en 1983.
4. 228. En outre, le syndicat plaignant souligne que l'article 6 de l'AR no 180 bloque jusqu'au 31 décembre 1984 toute augmentation des rémunérations et autres avantages pécuniaires, y compris ceux dus en vertu de conventions collectives.
5. 229. Par ces mesures, indique le syndicat plaignant, le gouvernement belge a modifié, en violation de l'article 3 de la convention no 87 et de l'article 4 de la convention no 98, le système belge d'indexation qui a toujours eu comme base juridique les conventions collectives du travail et qui a toujours fait l'objet en Belgique de libres négociations entre les organisations de travailleurs et d'employeurs.
6. 230. En outre, le syndicat plaignant allègue que l'article 2, paragraphe 1, 30, de l'AR no 179 du 30 décembre 1982 permet au ministre de l'Emploi et du Travail de dispenser certains employeurs des obligations résultant de conventions collectives en accordant des dérogations aux articles 19, 26 et 31 de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires, en violation de l'article 4 de la convention no 98.
7. 231. Ce même arrêté, selon le syndicat, établit, dans le but de négocier l'aménagement du temps de travail, un système où des représentants de travailleurs pourront être élus en dehors de toutes organisations représentatives de travailleurs (art. 1, 4°, b) et f), paragr. 2). Ces représentants seraient habilités à négocier l'aménagement du temps de travail en dérogation aux conventions collectives et à de nombreuses dispositions du droit ouvrier. Les représentants du personnel pourront, afin de consolider les expériences réalisées, conclure de nouvelles conventions collectives à durée indéterminée en dehors de toute organisation représentative de travailleurs (art. 18).
8. 232. Ces mesures, allègue le syndicat plaignant, portent atteinte non seulement à l'article 4 de la convention no 98, mais au droit qu'ont les travailleurs d'élire librement leurs représentants et d'organiser leur activité (art. 3 de la convention no 87).

B. Réponse du gouvernement

1. 233. Dans sa réponse, le gouvernement confirme que les arrêtés royaux nos 179 et 180 ont été pris sur la base de la loi du 2 février 1982 attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi. Cette loi, précise le gouvernement, poursuit quatre buts: le redressement économique et financier, la diminution des charges publiques, l'assainissement des finances publiques et la création d'emplois.
2. 234. Pour ce qui est de VAR no 180, le gouvernement signale que cet arrêté a pour but de limiter les hausses de rémunération dans le secteur tant privé que public en vue de promouvoir l'emploi. Il indique que la mesure prise en vertu de l'article 3 de VAR no 180 et qui établit que l'indexation ne portera que sur la partie du salaire équivalant au revenu mensuel garanti (30.206 Francs) devra prendre fin dès septembre ou octobre 1983, date à laquelle les conventions collectives en matière d'indexation seront entièrement appliquées. Ce n'est que la base de référence qui est modifiée en tenant compte d'une moyenne de quatre mois de l'indice mensuel des prix à la consommation.
3. 235. Le gouvernement souligne également qu'au cours d'une période de deux ans, conformément à l'article 6 de VAR no 180, aucune augmentation des rémunérations ne pourra être accordée au-delà de l'indexation sauf lorsqu'il s'agira de l'application des augmentations de barèmes ou de celles accordées suite à une promotion ou à un changement de fonction. Cette mesure prendra fin le 31 décembre 1984.
4. 236. En outre, précise le gouvernement, VAR no 180 doit être mis en relation avec VAR no 181 du 30 décembre 1982 créant un tonds en vue de l'utilisation de la modération salariale complémentaire pour l'emploi qui prévoit que les bénéfices tirés de cette modération devront permettre, sur la base de conventions collectives, un accroissement de l'embauche de l'ordre de 3 pour cent et une réduction du temps de travail de 5 pour cent.
5. 237. Selon le gouvernement, ces mesures, prises en raison de la situation économique, sociale et financière dans le but de réaliser une politique de l'emploi valable, s'appliquent au secteur tant privé que public et ne sont que temporaires, de nature exceptionnelle et limitées à ce qui est indispensable pour atteindre les objectifs poursuivis.
6. 238. En outre, le gouvernement souligne que ces mesures n'affectent pas les systèmes réglementaires et conventionnels sur l'évolution des rémunérations selon les barèmes d'âge et d'ancienneté ni les promotions et changements de catégories et qu'elles ne portent pas atteinte au revenu minimum mensuel garanti, non affecté par l'indexation limitée, ce qui préserve le pouvoir d'achat des moins favorisés.
7. 239. Il indique également que les organisations de travailleurs participent à l'aspect le plus important de la politique de modération salariale. Elles ont négocié et signé, soit au niveau sectoriel, soit au niveau de l'entreprise, des conventions collectives concernant l'utilisation des sommes épargnées.
8. 240. Le gouvernement estime que les mesures prises aux termes des articles 3 et 6 de VAR no 180 ne portent pas atteinte à l'article 4 de la convention no 98. Se référant à la déclaration du Comité de la liberté syndicale, selon laquelle "si, au nom d'une politique de stabilisation, un gouvernement considère que le taux des salaires ne peut pas être fixé librement par voie de négociation collective, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs", le gouvernement est d'avis que ces mesures satisfont aux critères énoncés.
9. 241. Quant à l'article 4 de VAR no 180 qui fixe, à partir du moment où l'indexation ne visera plus la partie équivalant au salaire minimum (octobre 1983), l'indice de référence non sur la base de l'indice mensuel des prix à la consommation mais sur la base de la moyenne arithmétique de l'indice des prix à la consommation des quatre derniers mois, le gouvernement explique que le but visé est d'aplanir les hausses de salaires anarchiques dues à des variations saisonnières ou accidentelles. Cette technique maintient intégralement l'adaptation des rémunérations et garantit le pouvoir d'achat des travailleurs. Seuls certains secteurs pourraient accuser un léger retard d'adaptation en raison de la technique utilisée.
10. 242. Selon le gouvernement, cette mesure relève de la compétence de tout gouvernement qui peut, par des mesures légales, déterminer des règles générales relatives à la base de référence à l'indice des prix à la consommation du royaume et ne met pas en cause le principe de la négociation volontaire des partenaires sociaux qui s'inscrit dans le cadre de ces nouvelles règles.
11. 243. Se référant à l'article 2, paragraphe 1, 3°, de l'AR no 179, qui autorise le gouvernement à accorder des dérogations aux articles 19, 26 et 31 de la loi du 5 septembre 1968 sur les conventions collectives et les commissions paritaires, le gouvernement indique que le but de cet arrêté est de faciliter, sur une base volontaire, la création de nouveaux emplois par un nouvel aménagement du temps de travail.
12. 244. Les dérogations dont il est fait mention doivent assurer la souplesse nécessaire au bon déroulement de l'expérience que la rigueur de certains règlements et conventions actuellement en vigueur n'offre pas.
13. 245. En outre, souligne le gouvernement, ces dérogations sont strictement limitées aux besoins de l'expérience d'aménagement du temps de travail dans l'entreprise. Elles devront de plus faire l'objet d'un consensus entre les partenaires sociaux sur la base de négociations préalables à la signature d'une convention d'aménagement du temps de travail, assortie de l'engagement de travailleurs supplémentaires et à laquelle est associé le ministre de l'Emploi et du Travail. Il est donc raisonnable de penser que les travailleurs ne signeront pas une convention moins favorable aux règlements et conventions collectives actuellement applicables. En conséquence, l'allégation du plaignant selon laquelle le ministre de l'Emploi et du Travail peut délier certains employeurs des obligations résultant de conventions collectives est dénuée de tout fondement.
14. 246. De plus, souligne le gouvernement, non seulement VAR no 179 ne met pas en cause les principes de la loi belge du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives et les commissions paritaires, mais il étend le champ des négociations entre employeurs et travailleurs à des domaines qui relèvent en principe de la compétence du législateur (exemple. dépassement des limites hebdomadaires ou journalières du temps de travail fixées par la loi).
15. 247. Le gouvernement indique également qu'il s'agit d'un système expérimental d'une durée de deux ans dont les résultats seront examinés dans le cadre d'une réflexion plus générale qui devrait aboutir à une réforme de la réglementation du travail, notamment celle relative à la durée et aux régimes de travail.
16. 248. Cette mesure, selon le gouvernement, ne porte pas atteinte à l'article 4 de la convention no 98.
17. 249. En ce qui concerne les articles 1, 4°, b), et 2, paragraphe 2, de VAR no 179, le gouvernement précise que la convention d'aménagement du temps de travail n'est pas une convention collective au sens de la loi belge du 5 décembre 1968. Il s'agit d'une convention "suis generis" conclue entre trois parties qui a pour objet de procéder à une nouvelle organisation du temps de travail, assortie d'un engagement de travailleurs supplémentaires.
18. 250. En outre, comme cela a été mentionné précédemment, VAR no 179 ne met pas en cause les principes de la loi du 5 décembre 1968.
19. 251. Selon le gouvernement, il est important de noter que les organisations représentatives de travailleurs sont associées à l'expérience, soit comme partie signataire de la convention dans les entreprises où existe une délégation syndicale - il faut noter à cet égard que, dans plus de 70 pour cent des commissions paritaires nationales, des conventions prévoyant les conditions d'instauration d'une délégation syndicale ont été conclues et que certains secteurs ont prévu de telles délégations dans des entreprises de moins de dix travailleurs, d'où le nombre très important d'entreprises qui ont une délégation syndicale -, soit indirectement, puisque, dans le cas où il n'existe pas de délégations syndicales, des représentants des organisations représentatives de travailleurs siègent à la Commission d'accompagnement des conventions d'aménagement du temps de travail qui doit notamment se prononcer, par avis unanime, sur tous les projets de conventions d'aménagement.
20. 252. L'entreprise étant le cadre de l'expérience à laquelle les travailleurs sont directement concernés, il revient donc aux travailleurs d'une entreprise de désigner leurs représentants quand il n'existe pas d'organisations syndicales. En outre, ajoute le gouvernement, l'absence de délégation syndicale ne peut être imputable au gouvernement.
21. 253. De l'avis du gouvernement, les articles 1, 40, b), et 2, paragraphe 2, de VAR no 179 ne constituent pas une infraction à l'article 4 de la convention no 98.
22. 254. Le gouvernement ajoute qu'il ne voit pas en quoi les articles incriminés de même que l'ensemble de l'arrêté royal no 179 peuvent constituer une entrave ou une limitation au droit des organisations de travailleurs d'élire librement leurs représentants et d'organiser leur activité; VAR no 179 n'a aucun rapport selon le gouvernement - ni direct, ni indirect - avec la matière réglée par l'article 3 de la convention no 87.

C. Conclusions du comité

1. 255. Le comité note que le présent cas met en cause l'intervention du gouvernement, d'une part dans le domaine de la fixation des salaires, d'autre part dans celui des négociations collectives relatives à l'aménagement du temps de travail.
2. 256. Le comité note que les mesures qui font l'objet de la plainte ont été adoptées sur la base d'une loi de 1982 attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi dans le cadre d'une politique de redressement économique et financier, d'assainissement des finances publiques et de création d'emplois.
3. 257. Il ressort de l'examen de la législation relative à la première allégation, en particulier de l'article 3 de VAR no 180, qu'à partir du 1er janvier 1983 les systèmes d'indexation prévus par des dispositions légales ou réglementaires ou par conventions collectives ne s'appliqueront que sur la partie du salaire équivalant au salaire minimum.
4. 258. Le comité prend note qu'aux termes du dernier paragraphe de l'article 3 de l'AR no 180 cette mesure devrait prendre fin à une date qui, selon le gouvernement, devra se situer dans le courant des mois de septembre ou d'octobre 1983. Il s'agit cependant de la prorogation de mesures identiques adoptées par VAR no 11 de février 1982.
5. 259. A compter du moment où sera levée cette première mesure, les modes d'indexation prévus par lois ou règlements ou par conventions collectives reprendront leur plein effet; mais, par application de l'article 4 de VAR no 180, non plus sur la base de l'indice mensuel des prix à la consommation, mais sur la base d'un indice mensuel égal à la moyenne arithmétique des prix à la consommation des quatre mois précédents.
6. 260. Selon le syndicat plaignant, cette mesure est imposée aux partenaires sociaux pour l'avenir. De son côté, le gouvernement ne contredit pas cette affirmation, mais il indique que ses pouvoirs, en tant que gouvernement, lui donnent entière compétence pour fixer la norme de référence en matière d'indexation, sans que cela porté atteinte aux principes de la libre négociation établis à l'article 4 de la convention no 98.
7. 261. A ces mesures touchant l'indexation des salaires et sans préjudice de la hausse des rémunérations à l'indice des prix vient s'ajouter celle prévue à l'article 6 de VAR no 180 qui interdit toute augmentation de rémunération autre que celle résultant de l'indexation et des systèmes barémiques au cours de la période allant du 1er janvier 1983 au 31 décembre 1984.
8. 262. Le comité note, à cet égard, que les augmentations consécutives à l'indexation (telle que fixée par le nouveau système), les augmentations barémiques prévues pour l'ancienneté de service ou d'âge ou découlant d'une promotion normale ou d'un changement individuel de catégorie ne sont pas considérées comme des augmentations de rémunération.
9. 263. Force est de constater que cette mesure est la prorogation de mesures de modération de salaires prises en février 1981, aux termes de la loi de redressement relative à la modération des revenus, et en février 1982 (arrêté royal no 11). Toutefois, immédiatement après l'adoption de la loi de février 1981, les interlocuteurs sociaux avaient signé une convention collective interprofessionnelle qui produisait des effets équivalents à la loi. Un système de modération des rémunérations existe donc en Belgique depuis 1981 et ne prendra fin qu'en décembre 1984.
10. 264. Le comité note les assurances données par le gouvernement dans sa réponse qu'il serait mis un terme aux limitations d'indexation appliquées seulement à la partie des salaires équivalant à l'augmentation mensuelle garantie, à la fin de septembre ou octobre 1983, et que l'interdiction d'accroissement des rémunérations au-dessus de l'indexation sera levée à partir du 31 décembre 1984.
11. 265. Le comité est conscient qu'en période de crise financière et économique un gouvernement se doit d'agir et de trouver des solutions. Il note, en particulier, que la politique de modération des salaires s'inscrit dans le cadre d'une politique de création d'emplois et de réduction du temps de travail. Cependant, comme le souligne lui-même le gouvernement, le système belge d'indexation dans le secteur privé a toujours été réglé par conventions collectives. A cet égard, le comité rappelle que l'intervention d'un gouvernement dans des domaines, qui, de longue date, ont toujours été négociés selon la volonté des parties, pourrait mettre en cause le principe de la libre négociation collective reconnu à l'article 4 de la convention no 98 si elle n'est assortie de certaines garanties et, en particulier, si sa durée n'est pas limitée dans le temps.
12. 266. Le comité espère donc que cette mesure adoptée aux termes de l'article 4 de VAR no 180 et qui fait partie du chapitre II, intitulé "Modifications temporaires en matière de liaison des rémunérations à l'indice des prix à la consommation", sera appliquée comme une mesure d'exception pour une période raisonnable en conformité avec les recommandations du comité dans des cas antérieurs.
13. 267. Sur l'allégation concernant VAR no 179, relatif aux expériences d'aménagement du temps de travail dans les entreprises en vue d'une redistribution du travail disponible, le comité note que l'article 2, paragr. 1 (3), permet au ministre d'autoriser les employeurs à déroger temporairement aux conventions collectives signées dans les organes paritaires.
14. 268. De l'avis du comité, la négociation de conventions d'aménagement du temps de travail par les représentants choisis par les travailleurs ne porte pas atteinte au droit des travailleurs d'élire librement leurs représentants (art. 3 de la convention no 87) attendu que, dans les entreprises où existe une délégation syndicale, ce sont les membres de cette délégation et les organisations représentatives qui sont habilités à négocier.
15. 269. En revanche, l'institution d'un système de dérogations aux conventions collectives conclues par les organisations habilitées à négocier au niveau de l'organe paritaire peut, de l'avis du comité, affaiblir le pouvoir de négociation de ces organisations, et ce, d'autant plus qu'aux termes de l'article 17 de VAR no 179 des conventions de durée illimitée pourront être conclues après la durée de l'expérience d'aménagement du temps de travail. Le comité estime que ces dispositions pourraient contribuer à une modification importante d'un système de négociation collective établi et accepté de longue date par les travailleurs de Belgique, en risquant de déplacer le niveau de la négociation collective, tout au moins pour certaines questions, des organes paritaires nationaux à l'entreprise.

Recommandation du comité

1. 270. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et notamment les conclusions suivantes:
   • a) Le comité note que les mesures qui font l'objet de la plainte ont été adoptées sur la base d'une loi de 1982 attribuant certains pouvoirs spéciaux au Roi dans le cadre d'une politique de redressement économique et financier, d'assainissement des finances publiques et de création d'emplois.
   • b) Au sujet des mesures prises aux termes de l'arrêté royal no 180, le comité note les assurances données par le gouvernement que l'interdiction de l'accroissement des rémunérations au-dessus de l'indexation sera levée à partir du 31 décembre 1984. Le comité rappelle que l'intervention d'un gouvernement dans des domaines qui, de longue date, ont toujours été négociés selon la volonté des parties, pourrait mettre en cause le principe de la libre négociation collective reconnu à l'article 4 de la convention no 98 si elle n'est assortie de certaines garanties et, en particulier, si sa durée n'est pas limitée.
   • c) Au sujet de l'arrêté royal no 179 relatif aux expériences d'aménagement du temps de travail, le comité estime que la possibilité de déroger aux conventions collectives conclues par les organisations habilitées à négocier au niveau de l'organe paritaire peut affaiblir le pouvoir de négocier de ces organisations et pourrait également contribuer à une modification importante du système de négociation collective établi.
   • d) Le comité exprime donc l'espoir que l'ensemble des mesures ainsi adoptées seront appliquées comme des mesures d'exception et pourront être levées à brève échéance.
   • e) Le comité soumet l'ensemble du cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations pour un examen dans le cadre du contrôle de l'application des conventions nos 87 et 98, ratifiées par la Belgique.