Definitive Report - Report No 251, June 1987

Case No 1250 (Belgium) - Complaint date: 18-JUN-83 - Closed

1. 27. El Comité ya examinó este caso en su reunión de noviembre de 1985 durante la cual presentó un informe provisional que fue aprobado por el Consejo de Administración en su 231.a reunión. (Véase 241.er informe, párrafos 564 a 648.)
2. 28. En su reunión de febrero de 1986, el Comité decidió aplazar el examen de este asunto, como se indica en el párrafo 8 del 243.o informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 232.a reunión (Ginebra, febrero de 1986), expresando el deseo de disponer de la decisión del Consejo de Estado sobre el recurso de anulación interpuesto por la Unión Nacional de Sindicatos Independientes (UNSI), contra la decisión ministerial que deniega a esta organización el acceso al Consejo Nacional del Trabajo, así como el resultado de los recursos interpuestos por la Federación Postal, afiliada a la UNSI.
3. 29. Posteriormente, en comunicaciones de 21 de agosto y 16 de septiembre de 1986, el Gobierno envió copia de tres sentencias pronunciadas por el Consejo de Estado relativas a los recursos interpuestos por la Federación Postal, pero no transmitió la sentencia relativa al recurso interpuesto por la UNSI.
4. 30. Ulteriormente, el Sindicato Independiente de Ferroviarios (SIC), igualmente afiliado a la UNSI, también presentó queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno belga en comunicaciones de noviembre de 1986 y enero de 1987.
5. 31. En respuesta a una petición del Comité de ser informado sobre la fecha de la decisión del Consejo de Estado todavía pendiente, el Gobierno, en una comunicación de 14 de enero de 1987, declaró que los procesos eran largos y difíciles y era imposible precisar en qué momento se pronunciarán los fallos. En su reunión de febrero de 1987, el Comité recordó que su competencia para examinar los alegatos no está ligada al agotamiento de las vías internas de recurso y que en consecuencia sólo aplaza el examen de casos por un periodo razonable cuando espera la decisión de un tribunal. El Comité observó que la queja de la UNSI fue presentada ante el Comité el 18 de junio de 1983 y que el recurso interpuesto por esta organización ante el Consejo de Estado, databa de 5 de diciembre de 1985. Indicó al Gobierno que, en vista del periodo transcurrido desde la presentación de la queja y la introducción del recurso ante el Consejo de Estado, se proponía examinar el fondo de este asunto en su próxima reunión (párrafo 9 del 248.o informe).
6. 32. Ulteriormente, el Gobierno envió una comunicación de fecha 8 de mayo de 1987.
7. 33. Bélgica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 34. La queja de la UNSI se refería esencialmente a la negativa del Gobierno a permitir a esta organización, que se declara estructurada a nivel nacional e interprofesional y que reagruparía 100 000 miembros aproximadamente, el acceso al Consejo Nacional del Trabajo, y a las trabas que de ello se derivan, a saber: en el sector privado, la imposibilidad de participar en elecciones sindicales, en la concertación paritaria, en el abono de subsidios de desempleo, así como en la percepción de subvenciones; el trato discriminatorio que resultaría del pago a los trabajadores del sector privado de primas sindicales que constituirían un verdadero medio de presión para incitar a los trabajadores a afiliarse a los sindicatos próximos al Gobierno; y en el sector público, la imposibilidad de participar en los comités generales de negociación y de controlar exámenes y los obstáculos al derecho de reunión y de percepción de las cuotas sindicales en los locales de trabajo; finalmente, la decisión unilateral del Ministro de Correos de prescindir de la Federación Postal, representativa de los trabajadores de este sector, en beneficio de un sindicato liberal que no sería representativo.
2. 35. En su examen del caso en noviembre de 1985, y después de examinar la respuesta del Gobierno, el Comité comprobó que era aceptable el criterio cuantitativo de 50 000 afiliados exigido de una organización que reagrupe a todas las categorías de trabajadores para participar en el Consejo Nacional del Trabajo (artículo 3 de la ley del 5 de diciembre de 1968), y que no fue aplicado por el Gobierno en el presente caso para denegar a la UNSI el acceso al Consejo Nacional del Trabajo. Por consiguiente, presentó las conclusiones provisionales siguientes:
   • a) A propósito de la negativa alegada por el Gobierno de permitir el acceso de la organización querellante al Consejo Nacional del Trabajo, el Comité, lamenta el retraso con que el Gobierno ha instruido esta demanda.
   • b) El Comité observa la negativa de conceder un escaño en el Consejo Nacional del Trabajo comporta para la UNSI la imposibilidad de ocupar un puesto en los comités generales de negociación del sector público. El Comité pide al Gobierno, para poder pronunciarse con pleno conocimiento de causa sobre el hecho de haber negado a la UNSI un escaño en el Consejo Nacional del Trabajo, que tenga a bien indicarle sobre qué elementos objetivos se ha basado.
   • c) En lo relativo al tratamiento discriminatorio que resultaría del pago a los trabajadores del sector privado de primas sindicales que constituirían un medio de presión real para instar a los trabajadores a afiliarse a determinados sindicatos y cuya aplicación se extendería por via de decreto real, el Comité recuerda al Gobierno la importancia que atribuye a que todo beneficio atribuido por la ley o por un decreto de extensión a los trabajadores que se adhieren a un sindicato determinado no supere un nivel verdaderamente simbólico a fin de asegurar que en ningún caso los beneficios puedan llegar a influir de forma indebida en la elección por parte de los trabajadores de la organización a la que desean pertenecer.
   • d) Sobre la cuestión del régimen discriminatorio que resultaría tanto en el sector privado como en el público de la falta de participación de las organizaciones sindicales en el Consejo Nacional del Trabajo (imposibilidad de participar en las elecciones sindicales, en la concertación paritaria en el sector privado, e imposibilidad de participar en los comités generales de negociación, y de celebrar reuniones y percibir cuotas sindicales en los locales de trabajo en el sector público), el Comité, como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ya lo ha hecho, invita al Gobierno a modificar su legislación. En efecto, ésta dispone que las organizaciones que no tienen un carácter interprofesional o que no están afiliadas a una organización interprofesional constituida a escala nacional no se sientan en el Consejo Nacional del Trabajo. Resulta en estos casos que se encuentran privadas de un número importante de derechos sindicales, entre ellos el de la negociación colectiva, en el sector económico en que ejercen sus actividades, en el presente caso, en los comités generales de negociación del sector público.
   • e) En lo referente a la impugnación por parte de la organización querellante del grado de representatividad de los tres sindicatos considerados por los poderes públicos como los más representativos y al problema surgido sobre la representatividad de las organizaciones profesionales del personal de correos y telecomunicaciones, el Comité recuerda que es tarea del Gobierno proceder a una verificación objetiva de las organizaciones profesionales en cuestión y que las organizaciones profesionales querellantes deben poder hacer valer su derecho mediante un voto de mayoría o cualquier otro sistema de cómputo aceptado por ellas. En el caso en cuestión, dado que están pendientes de resolución recursos judiciales, el Comité ruega al Gobierno que le mantenga al corriente del resultado de los recursos interpuestos por los interesados.
   • f) El Comité toma nota con interés de que la UNSI ha obtenido su reconocimiento por decisión de 1.o de diciembre de 1984 y de que su solicitud de ser autorizada a participar en los comités de negociación particulares o del sector público viene examinándose actualmente por una comisión independiente integrada por tres magistrados del poder judicial.
   • g) El Comité ruega al Gobierno que tenga a bien indicarle si, de hecho, la UNSI ha sido autorizada a participar en algunos de estos comités y, en caso de respuesta afirmativa, en cuáles de ellos, así como que indique igualmente cuáles son el alcance y la amplitud de la esfera de negociación colectiva en los comités particulares y de sector de que se trata.

B. Primera respuesta del Gobierno

1. 36. A propósito de los elementos en los que se basó para negar la atribución de un escaño a la UNSI en el seno del Consejo Nacional del Trabajo, el Gobierno admite, en su respuesta de 28 de enero de 1986, que la ley orgánica de 29 de mayo de 1952, que creó el Consejo Nacional del Trabajo, no contiene condiciones o criterios de representatividad. Declara que la ley en cuestión se limita a disponer que el Gobierno nombra a los miembros titulares y suplentes del Consejo, que no prevé criterio numérico, y que dispone de un amplio poder de apreciación para decidir cuáles son las organizaciones más representativas que deben ser invitadas a presentar candidatos para que las representen en el Consejo Nacional del Trabajo.
2. 37. El Gobierno explica en efecto que los convenios colectivos concluidos en el seno del Consejo Nacional del Trabajo pueden hacerse obligatorios por real decreto, lo cual es siempre la regla, salvo caso excepcional. Son casi asimilables a una ley (con disposiciones penales en caso de transgresión). Estos convenios colectivos concluidos en el seno del Consejo Nacional del Trabajo (actualmente en número de 40) se ocupan de materias esenciales de la vida social y se aplican a todas las empresas del sector privado. Cuestiones tan esenciales como el salario mínimo garantizado, el trabajo a tiempo parcial, el trabajo interino, el sistema de ajuste de salarios, la jubilación anticipada, etc., se tratan en Bélgica por esta via. El Consejo Nacional del Trabajo es, pues, una especie de "parlamento social".
3. 38. Agrega que el mecanismo de unanimidad es la norma en el Consejo Nacional del Trabajo ya que en ausencia de la firma de una organización representativa le es imposible hacer obligatorio el convenio. Este poder considerable de bloqueo es completamente desmesurado en relación con lo que la UNSI representa en la situación actual. Según el Gobierno, es impensable que el poder ejecutivo asuma tales riesgos en atención al interés general y la paz social.
4. 39. Precisa, además, que la ley de 5 de diciembre de 1968 sobre los convenios colectivos de trabajo y las comisiones paritarias aumentó considerablemente la importancia del Consejo Nacional del Trabajo y extendió su mandato, porque el artículo 10 de esta ley estipula que son nulas las disposiciones de un convenio colectivo concluido en el seno de una comisión paritaria que sean contrarias a un convenio concluido en el seno del Consejo Nacional del Trabajo.
5. 40. El Gobierno prosigue explicando que, si el legislador descartó una disposición que preveía un cierto número de miembros, en este caso 100 000, como condición de representatividad, no era porque estimara que el número de afiliados no fuera un criterio válido para juzgar la representatividad de una organización, sino porque no quiso limitar el poder de apreciación del Gobierno. Añade que la apreciación del carácter de representatividad se basa en la realidad social y el conocimiento que el Gobierno puede adquirir de la organización candidata a partir de criterios que constituyen práctica constante desde hace 40 años.
6. 41. El Gobierno estima haber tenido en cuenta criterios cuantitativo (número de afiliados) y cualitativo (estabilidad de la organización, materialidad de su existencia y exteriorización de los trabajos de sus órganos estatutarios) para designar en el Consejo Nacional del Trabajo a los representantes de las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores del sector privado, organizadas en el ámbito interprofesional desde hace un cierto número de años. Por otra parte, afirma que el Consejo Nacional del Trabajo sólo tiene competencia para los problemas que conciernen a los empleadores y trabajadores del sector privado.
7. 42. En lo que se refiere a los criterios cuantitativos, las organizaciones afiliadas a la UNSI, según el Gobierno, cuentan en total con menos de 100 000 miembros, de los cuales una parte muy importante pertenece al sector público, que no incumbe al Consejo Nacional del Trabajo. El Gobierno explica que las organizaciones siguientes pertenecen al sector público: la Unión Nacional de la Policía Belga; la Unión General del Personal Docente; el Sindicato Unido del Personal de Finanzas; el Sindicato Independiente de Ferroviarios, y que, en consecuencia, desde el punto de vista numérico, la representatividad de la UNSI es muy discutible.
8. 43. En lo que se refiere a criterios cualitativos: estabilidad de la organización; materialidad de su existencia y de su acción; exteriorización de los trabajos de sus órganos estatutarios, según el Gobierno, la UNSI sólo fue fundada el 9 de noviembre de 1982 bajo la forma de una asociación de hecho. Estima que, si bien no se puede exigir de una nueva organización una duración de vida comparable a la de las organizaciones sindicales tradicionales, debe aceptarse que un plazo de funcionamiento de tres años es demasiado corto para persuadir del carácter estable de una asociación. Una organización de trabajadores que ocupa un puesto en el Consejo Nacional del Trabajo debe dar también prueba de la materialidad de su existencia y de su acción, es decir, debe poseer una infraestructura sólida. Según el Gobierno, las respuestas al cuestionario enviado a la UNSI a raíz de la presentación de su candidatura ponen de relieve que su infraestructura es bastante modesta y que no puede compararse con la de las otras tres organizaciones con escaño en el Consejo Nacional del Trabajo. Por el momento, a juicio del Gobierno, se trata todavía de una organización en crecimiento, de un núcleo que aún debe formarse y materializarse durante años antes de que sea posible considerarlo como un valor constante en las relaciones sociales. Por último, el sindicato que pretende ser representativo para ocupar un puesto en el Consejo Nacional del Trabajo debe dar también prueba de la exteriorización de sus trabajos y de sus órganos estatutarios. Sus relaciones con el exterior deben ser frecuentes. La edición de una o varias revistas es muy importante como prueba de exteriorización, porque los sindicatos representativos deben informar a sus miembros e influir sobre ellos para que respeten los convenios y decisiones concluidos en el seno de organismos paritarios. Además, tiene importancia que sean realmente representativos de todos los trabajadores y sean capaces de informarlos de manera rápida y correcta (que den conferencias de prensa, que exista una publicidad bastante intensa, etc.). De la lectura de los estatutos de la UNSI, parecería que esta exteriorización aún no está establecida, afirma el Gobierno.
9. 44. Estima, pues, que la Unión Nacional de Sindicatos Independientes (UNSI) no satisface los tres criterios (estabilidad, materialidad, exteriorización) objetivos y preestablecidos derivados de su aplicación permanente desde 1945, y que en consecuencia su negativa a reconocer a la UNSI como representativa es imparcial y no abusiva.
10. 45. Afirma, por otra parte, que la libertad sindical está absolutamente garantizada en Bélgica, a todos los niveles, que la libertad de crear organizaciones de trabajadores no está sometida a restricción alguna, que todas las organizaciones tienen el derecho y el poder de concluir convenios colectivos y de negociar con miras a defender los intereses de sus miembros en todos los planos. Explica que los criterios de representatividad, objetivos y predeterminados, y que establecen una distinción entre los diferentes sindicatos, sólo tienen consecuencias en el régimen instituido por la ley de 5 de diciembre de 1968, y que este régimen particular asocia precisamente las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores a un sistema de negociación y de conclusión de convenios colectivos del trabajo instituido por la ley y sancionado por ella.
11. 46. Según el Gobierno, el Convenio núm. 87 obliga al Estado a no imponer ninguna restricción a la creación o al funcionamiento de organizaciones sindicales, pero de ningún modo le impone la obligación de organizar la negociación colectiva, garantizando la participación de todas las organizaciones sindicales en todas las negociaciones.
12. 47. El sistema instituido por la ley de 5 de diciembre de 1968, declara el Gobierno, se superpone a la posibilidad que tienen todas las organizaciones sindicales de negociar a todos los niveles, tanto nacional como sectorial. De ahí que todas las organizaciones sindicales pueden concluir convenios colectivos en un sector determinado o para una categoría determinada de trabajadores. Sin embargo, estos convenios poseen el valor que les concede el derecho común, no el que les concede la ley de 5 de diciembre de 1968. El Gobierno admite que existe una dualidad de regímenes, pero estima que el Convenio núm. 87 sigue siendo respetado en su espíritu y en su letra, habida cuenta de que la distinción establecida entre las organizaciones sindicales no tiene por resultado privar a las organizaciones sindicales no reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales de defensa de los intereses profesionales de sus afiliados y del derecho a organizar su gestión y su actividad y a formular su programa de acción previsto por el Convenio núm. 87.
13. 48. Por otra parte, el Gobierno agrega a su respuesta copia del recurso interpuesto por la UNSI ante el Consejo de Estado; del texto se desprende que la UNSI hace valer que es una coalición de los sindicatos siguientes:
14. 1. Sector privado Afiliados
    • Asociación General de Sindicatos Flamencos 3 165
    • Sindicato General Independiente 3 732
    • Unión General Belga de Representantes de Comercio 4 031
    • Confederación Nacional de Mandos 17 502
15. 2. Sector público
    • Unión Nacional de la Policía Belga 7 995
    • Unión General del Personal Docente 3 784
    • Sindicato Unido del Personal de Finanzas 5 014
    • Sindicato Independiente de Ferroviarios 1 624
16. 3. Cartel de los sindicatos independientes de Bélgica
17. 39 872 afiliados, de los cuales 23 485 del sector privado y 16 387 del sector público.
18. 49. La UNSI declara en su recurso que, si en la tesis del ministro hay que separar el sector privado del sector público, la organización reagrupa en total 51915 afiliados en el sector privado y 34 804 afiliados en el sector público, y que de la lectura de los estatutos de la UNSI y de las organizaciones afiliadas, así como de la correspondencia con las autoridades, se observa no sólo que se alcanza la cifra de 50 000 miembros, sino también que está establecido el carácter interprofesional. Agrega que, si se tiene en cuenta el estatuto sindical de los servicios públicos (ley de 19 de diciembre de 1974), se observa también que este sector debe tenerse en cuenta para constituir el carácter interprofesional de sindicato representativo, porque para poder participar en los comités de negociación y de concertación es necesario ser miembro del Consejo Nacional del Trabajo. Al remitirse al Consejo Nacional del Trabajo para los servicios públicos, se establece el vínculo entre el sector público y el sector privado. Sin embargo, es impensable que, vistos los lazos entre el sector público y el sector privado, se tenga en cuenta para el Consejo Nacional del Trabajo únicamente las cifras del sector privado. El campo de actividad en lo que se refiere al número de afiliados se extendió en virtud de las leyes de 1974 y 1984 sobre el estatuto sindical de los servicios públicos. De otro modo, seria vano ligar la calidad de miembro del Consejo Nacional del Trabajo como condición de representatividad en los servicios públicos o, como el ministro erróneamente pretende, que hubiera una separación absoluta entre el sector privado y el sector público, indica la UNSI en su recurso.
19. 50. Volviendo a su propia respuesta a la queja, el Gobierno señala, a propósito de la cuestión de saber si la UNSI ha sido autorizada a ocupar un puesto en los comités particulares o de sector, que la organización querellante sólo es representativa en una pequeña parte de los servicios públicos sometidos a la ley de 1974, que no solicitó acceso a ninguno de los comités particulares y que no puede considerarse como suficientemente representativa para participar en los comités de los servicios públicos provinciales o locales. Admite, en cambio, que la organización probó su representatividad en dos de quince comités de sector creados por estos servicios, a saber Finanzas y Administración de telégrafos y teléfonos, y que se le permitió presentar una solicitud en lo que atañe a los comités de sector para los servicios públicos comunitarios y regionales. El Gobierno explica que la UNSI se desistió de estas peticiones en otros sectores a causa de que "la cotización sindical pagada hasta el 30 de junio de 1983 por los afiliados correspondientes a estos sectores no alcanzaba el mínimo previsto por el artículo 51, 3) del real decreto de 28 de agosto de 1984". El Gobierno agrega que, en consecuencia, la UNSI renunció a su desistimiento al tener conocimiento de que ya no le era posible prevalerse, en el futuro, del resultado del examen de las condiciones de representatividad en lo que se refiere a estos trece sectores y que solicitó se procediera a un cómputo de sus afiliados no cotizantes en el sentido de la ley. El Gobierno explica que las autoridades públicas se negaron, indicando que un examen de los criterios de representatividad no tendría objeto puesto que la UNSI afirmaba no contar en los trece sectores en cuestión con ningún afiliado que satisfaciera estos criterios. Por otra parte, según el Gobierno, ninguna disposición legal permite proceder al cómputo de afiliados que no cotizan. Indica que una solicitud de cómputo que tuviera por objeto un nuevo control constituiría una violación de la ley de 1974, que impone un control periódico cada seis años y que no autoriza el cómputo del contingente sindical total de todas las organizaciones sindicales del sector público, lo pidan éstas o no. Según el Gobierno, sólo la Comisión de control de la representatividad tiene el poder de apreciar lo que debe entenderse por "afiliado cotizante" en el sentido de la ley de 1974.
20. 51. El Gobierno indica también que la representatividad de la organización querellante, establecida para dos comités de sector (basándose en datos relativos a los efectivos de junio de 1983), podría revelarse provisional en lo que atañe a uno de estos sectores, a saber el de la Administración de telégrafos y de teléfonos, habida cuenta de que el Sindicato Libre de la Función Pública solicitó, por carta de 23 de diciembre de 1985, un nuevo examen de representatividad basándose en datos relativos a los efectivos de junio de 1984, en aplicación del artículo 14, párrafo 2, de la ley de 1974. El Gobierno precisa que la ley estipula que una organización puede solicitar un nuevo examen antes de la expiración del período de seis años, si cree que, desde que su representatividad fue puesta en tela de juicio, ella responde a las condiciones y criterios impuestos en materia de "afiliados cotizantes" en función de datos sobre efectivos más recientes.
21. 52. Para el Gobierno, la organización querellante, que no ha probado su representatividad en los comités particulares y que sólo la ha probado en dos de quince comités de sector, no debe ser admitida en los comités comunes al conjunto de los servicios públicos ni, a fortiori, en los comités de los servicios públicos nacionales, comunitarios y regionales ni en los comités de los servicios públicos provinciales y locales.
22. 53. El Gobierno estima que los alegatos, muchas veces repetidos por la organización querellante, según los cuales el régimen establecido por la ley de 19 de diciembre de 1974 reconocía poderes de monopolio a las organizaciones sindicales que la UNSI califica de "políticas" en detrimento de las organizaciones sindicales llamadas "apolíticas" deben considerarse indiscutiblemente desprovistos de todo fundamento, porque la organización querellante pudo establecer su representatividad en dos comités de sector y además podía hacerlo para el conjunto de los comités de sector, pero finalmente se desistió.
23. 54. El Gobierno concluye que la organización querellante no ha demostrado que el régimen instituido por la ley de 19 de diciembre de 1974 la priva del derecho de participar en los tres comités generales de negociación a que se refiere el artículo 3 de esta ley, ya que la UNSI no ha establecido que se trata de una organización sindical "suficientemente representativa", y menos aún que es la organización sindical "más representativa". Por lo que se refiere al derecho de celebrar reuniones y percibir cotizaciones sindicales en los locales de trabajo y al derecho de asistir a los exámenes organizados por los miembros del personal, cabe hacer notar que dicha organización sindical puede ejercerlos en el ámbito de los comités de sector de Finanzas y de la Administración de telégrafos y de teléfonos, puesto que allí ella probó una representatividad "suficiente" para ocupar un puesto, explica el Gobierno.
24. 55. Por añadidura, recuerda que la condición de acceso a los comités generales de negociación, refrendada en el artículo 7, párrafo 3, de la ley de 19 de diciembre de 1974, según la cual las organizaciones sindicales candidatas deben estar afiliadas a una organización sindical representada en el Consejo del Trabajo, no tiene por fin, como alega la organización querellante, asegurar el monopolio de la representatividad a las organizaciones sindicales que ella califica de "políticas". Por el contrario, esta condición se basa en la circunstancia de que, con motivo de la amplitud del campo de aplicación de las medidas sometidas a los comités generales de negociación y la importancia de las cargas presupuestarias que éstas traen consigo, seria poco afortunado arreglar a este nivel cuestiones que interesan a los agentes de los servicios públicos sin tener en cuenta la política destinada a los trabajadores de las empresas privadas y que incumbe al Consejo Nacional del Trabajo. El Gobierno agrega que, por otra parte, en materia de derecho social existe una tendencia a la aproximación entre las disposiciones aplicables a los agentes de los servicios públicos y las disposiciones aplicables a los trabajadores de las empresas privadas.
25. 56. En lo que se refiere a la petición del Comité de que se le mantenga informado sobre el alcance y la amplitud de la esfera de negociación colectiva en los comités de sector de Finanzas y de la Administración de telégrafos y de teléfonos, en los cuales la organización querellante fue admitida a ocupar un puesto, el Gobierno suministra las explicaciones siguientes:
    • - por lo que se refiere al alcance de la negociación, constituye de manera general una discusión y un intercambio detenido de puntos de vista, que deben preceder, en virtud de la ley, a toda medida relativa a las materias contempladas por el artículo 2, párrafo 1, de la ley de 19 de diciembre de 1974, a saber las reglamentaciones de base relativas a los estatutos administrativo y pecuniario, el régimen de pensiones, las relaciones con las organizaciones sindicales y los servicios sociales, las disposiciones reglamentarias relativas a la determinación ulterior de los mandos del personal, a la duración del trabajo y a su organización, y por el real decreto de 29 de agosto de 1985, que determina la reglamentación de base en el sentido del artículo 2, párrafo 1, apartado primero, de la ley. La negociación se termina sea por un protocolo de acuerdo entre las partes, sea por sus posiciones respectivas. En caso de acuerdo, la autoridad está obligada políticamente a adoptar o hacer adoptar las medidas que motivaron este acuerdo;
    • - en lo que se refiere a su amplitud, cabe hacer una distinción entre el sector de Finanzas y el sector de la Administración de correos y teléfonos.
26. 57. El sector de Finanzas comprende el Ministerio de Hacienda (38 809 personas), la Donación Real (111 personas), la Lotería Nacional (433 personas), la Caja Nacional de Crédito Profesional (279 personas), el Instituto Nacional de Crédito Agrícola (439 personas), la Oficina Central de Crédito Hipotecario (144 personas) y la Oficina Nacional Aseguradora del Crédito (203 personas). La negociación en este sector se extiende a las materias arriba mencionadas, pero está limitada por diferentes factores: la determinación de las reglamentaciones de base en materia de estatutos administrativo y pecuniario y de régimen de pensiones no es aplicable al personal contractual; sí lo es a los miembros del personal del Ministerio de Hacienda, que son agentes del Estado. Sin embargo, las reglas aplicables a los agentes del Estado competen a los comités de los servicios públicos nacionales, comunitarios y regionales. El Gobierno explica que, en la medida que las reglas específicas del Ministerio de Hacienda se elaboran en el marco de las materias anteriormente citadas, se someten a negociación a nivel del comité del sector, lo mismo que las reglas relativas a la organización de los servicios sociales en ese sector. Además, cabe agregar que la organización querellante tiene acceso a los comités de concertación creados a nivel de comité de sector o de los diferentes servicios públicos allí comprendidos; estos comités tienen competencia para las medidas propias a dichos sectores y servicios no definidas como reglamentadas por el real decreto de 29 de agosto de 1985. Además, la organización querellante tiene participación, por su presencia en el seno de los comités de concertación, en la aplicación y elaboración de medidas en materia de seguridad, higiene y ornato de los lugares de trabajo para los servicios en cuestión. Por último, los miembros del personal de la Caja Nacional de Crédito Profesional, del Instituto Nacional de Crédito Agrícola, de la Oficina Central de Crédito Hipotecario y de la Oficina Nacional Aseguradora del Crédito, no son agentes del Estado. Corresponde a los órganos de gestión de estos organismos fijar el marco y el estatuto del personal de los mismos: estas medidas se someten al comité de sector o a los comités de concertación creados en la esfera de éste.
27. 58. En lo que atañe al sector de la Administración de telégrafos y teléfonos que comprendía 29 768 personas el 30 de junio de 1983, buena parte de las consideraciones desarrolladas en lo que se refiere al sector de Finanzas siguen siendo pertinentes para este sector, en particular el régimen de los miembros del personal empleados por contrato. Sin embargo, los miembros del personal de la administración citada no son agentes del Estado, cuyo estatuto incumba al comité de los servicios públicos nacionales, comunitarios y regionales; el estatuto de los empleados de la Administración de telégrafos y teléfonos incumbe al comité del sector. El conjunto de las medidas contempladas en los artículos 2 (negociación) y 11 (concertación) de la ley de 19 de diciembre de 1974, así como las relativas a los estatutos administrativo y pecuniario, será, pues, competencia de este comité de sector o de los comités de concertación creados en la esfera de éste, a excepción de los que se refieren a la vez a los agentes de la administración y a los agentes del Estado o de otros agentes de un servicio público sometido a la ley de 19 de diciembre de 1974. En esta hipótesis, estas medidas incumbirán a uno de los comités generales de negociación contemplados por el artículo 3 de la ley.
28. 59. Para el Gobierno, se desprende de estas consideraciones que la organización querellante está en condiciones de ejercer los derechos de negociación colectiva y las prerrogativas de las organizaciones sindicales representativas en materia de reunión y de percepción de cotizaciones sindicales en los lugares de trabajo y de control de exámenes en los sectores en donde ella ha establecido que es una organización sindical suficientemente representativa. Sobre este último punto, el Gobierno no obstante recuerda que la representatividad de la organización querellante para el acceso al comité de sector de la Administración de telégrafos y de teléfonos es impugnada por el Sindicato Libre de la Función Pública. Estima que cabe esperar los resultados del nuevo examen antes de extraer conclusiones definitivas en lo referente a la representatividad actual de la organización querellante en el sector en cuestión.
29. 60. Por el contrario, según el Gobierno, no podría sostenerse que la organización querellante, que no está asociada a una de las grandes tendencias del movimiento sindical belga, esté privada del lugar que ella reivindica en el seno de los comités generales de negociación, ya que el examen de su representatividad demostró que no era el sindicato que aparecía como el más representativo de los agentes de los servicios públicos (ni tampoco como un sindicato suficientemente representativo del conjunto de éstos) y que por lo tanto no disfrutaba ni remotamente del apoyo de una mayoría de los trabajadores directamente interesados.
30. 61. En lo que se refiere al pago de primas sindicales, el Gobierno declara que desde hace muchos años un gran número de sectores conceden una prima a los trabajadores sindicados. Esta prima puede llevar diversos nombres: asignación social complementaria, prima de paz social, prima de fidelidad, etc. Este beneficio se concede generalmente a los trabajadores mediante convenios colectivos de trabajo concluidos en comisiones paritarias y que muy a menudo se hacen en obligatorios por real decreto. A veces estas primas se deciden por medio de convenios concluidos en el ámbito de la empresa. Decenas de sectores conceden así, por convenio colectivo de trabajo, una prima sindical a los obreros. Más de una decena de comisiones paritarias para empleados prevén igualmente el otorgamiento de este beneficio.
31. 62. Para el Gobierno, la legalidad de los convenios colectivos de trabajo, concluidos en el ámbito de la empresa y en el ámbito de los sectores, y que reservan la concesión de una prima a los solos miembros de una organización sindical, ha sido reconocida en repetidas ocasiones por las cortes y los tribunales, y cita especialmente una sentencia del Consejo de Estado de 4 de marzo de 1982 en que el Consejo considera que el principio de igualdad de los belgas ante la ley no se opone a un trato diferenciado de personas que se encuentran en circunstancias diferentes, a base de criterios objetivos o generales que tienen en vistas el interés general, que la pertenencia a un sindicato puede ser un criterio objetivo para el otorgamiento de beneficios sociales y puede justificar el trato diferenciado de los no sindicados, porque la paz social y la productividad de la empresa pueden así mejorarse, y que los medios utilizados son proporcionados al objetivo deseado. Además, los importes de la asignación de desempleo y de la prima sindical que se conceden a los sindicados constituyen medios que pueden estimular de manera apropiada la afiliación al sindicato, favoreciendo así la paz social y la productividad en la empresa.
32. 63. El Gobierno considera que no es contrario al artículo 20 de la Constitución ni al artículo 1.o de la ley de 24 de mayo de 1921 conceder beneficios sociales a los afiliados a las organizaciones representativas de trabajadores cuando el valor de estas ventajas no es de una importancia tal que el trabajador se sienta obligado a afiliarse a este sindicato.
33. 64. En comunicaciones ulteriores de 21 de agosto y 16 de septiembre de 1986, el Gobierno transmite tres sentencias del Consejo de Estado relativas a los recursos interpuestos por la Federación Postal. Indica que la petición de la Federación fue rechazada en dos casos de tres. La anulación del decreto núm. 182 de 30 de diciembre de 1982 relativo a las medidas de saneamiento aplicables a la administración de correos que crea un órgano de concertación denominado "de vigilancia" y la anulación del decreto de 30 de noviembre de 1983 que instituye un comité de contacto en la sede de cada región postal y ante la administración general y central de la Administración de Correos, fueron rechazadas por las sentencias núm. 26282 de 19 de marzo de 1986 y núm. 26284 de 27 de abril de 1986, respectivamente. En cambio, la sentencia núm. 26283 de 19 de marzo de 1986 acoge favorablemente la petición de la Federación Postal querellante al anular el decreto ministerial de 28 de octubre de 1983 por el que se reconoce al personal de la administración de correos en calidad de asociación sin fines lucrativos que persigue un fin de asistencia social.

C. Nuevos alegatos

1. 65. Por otra parte, el Sindicato Independiente de Ferroviarios (SIC), afiliado a la UNSI, indicó en comunicaciones de noviembre de 1986 y de enero de 1987 que la Sociedad Nacional de Ferrocarriles belga le niega toda actividad sindical, hasta el punto que los dirigentes del SIC se exponen a medidas disciplinarias si osan intervenir en nombre del sindicato. El querellante cita en especial el caso del presidente del SIC, Sr. de Rycke, quien, en su calidad de jefe de estación, intervino en favor de un Sr. Pauwels en una carta dirigida a la Dirección de ferrocarriles, en papel con membrete de su sindicato, con motivo de una prima de productividad no concedida al trabajador en cuestión por causa de accidente del trabajo. El interesado indicó en su carta que se trataba de una cuestión sindical. Se le respondió que la reclamación no había sido presentada por una organización "aceptada" El Ministro de Transportes, a quien se sometió la cuestión del reconocimiento del sindicato, habría declarado, según el sindicato querellante, que nada podía hacer ante la actitud negativa de la empresa.
2. 66. El SIC explica que fue creado el 28 de enero de 1983 y que solicita solamente el estatuto de organización aceptada en la sociedad nacional y no el de organización "reconocida para ocupar un puesto en la comisión paritaria". Agrega a su queja copia de una carta de la Dirección general de la Sociedad Nacional de Ferrocarriles belga de 30 de diciembre de 1986, firmada por el Sr. S. Choupe, con la mención "Relaciones sindicales" y que indica: "En la esfera de las relaciones con las autoridades, deseo señalar a su atención el hecho que todas las reclamaciones o demandas de orden colectivo son de competencia exclusiva de las organizaciones sindicales reconocidas o aceptadas; las peticiones de orden individual sólo pueden ser presentadas por el interesado mismo o por una de las organizaciones recién citadas. Se trata en este caso de la aplicación de las disposiciones del RGPS - fascículo 548 -, párrafos 36 y 8, y anexo I. Sírvase recordar estas disposiciones a los servicios a su cargo, entre ellos los regionales, insistiendo en su estricta aplicación." Según el querellante, esta carta habría sido distribuida a todos los jefes de zona.

D. Nueva respuesta del Gobierno

1. 67. En una respuesta de 14 de enero de 1987, el Gobierno declaró que no disponía de informaciones sobre estos asuntos y que no presentaría nuevas observaciones. Agregó que los procesos pendientes ante el Consejo de Estado, en vista de su carácter formal y preciso, tardan generalmente un tiempo bastante largo y que es dificil precisar en qué momento se pronunciarán los fallos.
2. 68. En comunicación de 8 de mayo de 1987, el Gobierno transmite copia del informe del auditor del Consejo de Estado que examinó el recurso de la Unión Nacional de Sindicatos Independientes, considerando que la queja es infundada de hecho como de derecho y declarándola inadmisible. Añade el Gobierno, sin embargo, que dicho informe no constituye el fallo del Consejo de Estado, pero que representa una etapa importante en el desarrollo del procedimiento.

E. Conclusiones del Comité

1. 69. Conforme a la decisión contenida en el párrafo 9 de su 248.o informe, el Comité se propone examinar el fondo de este asunto teniendo en cuenta todos los elementos de información de que dispone actualmente.
   • a) Representatividad de las organizaciones profesionales para ocupar un escaño en el Consejo Nacional del Trabajo
2. 70. En lo que se refiere a los criterios sobre los cuales el Gobierno se basa para rehusar a la UNSI el derecho a ocupar un puesto en el Consejo Nacional del Trabajo y a las organizaciones que le son afiliadas el de sentarse en los comités generales de negociación del sector público, el Comité observa que el Gobierno afirma que se trata de criterios objetivos y preestablecidos, pero reconoce que el legislador no adoptó un criterio numérico para no limitar "la amplia facultad de apreciación" del Gobierno. Indica solamente que los criterios mantenidos son la estabilidad de la organización, a la que reprocha que sólo fue fundada en 1982, la materialidad de su existencia, a la que reprocha la modestia de su infraestructura comparada con la de otras tres organizaciones que tienen un puesto en el Consejo Nacional del Trabajo, y la exteriorización de sus trabajos y de sus órganos estatutarios, a la que reprocha la insuficiencia de sus relaciones con el exterior (insuficiencia de revistas publicadas, de conferencias de prensa celebradas, de publicidad).
3. 71. El Comité observa pues que los criterios citados por el Gobierno sobre la representatividad de esta organización que reagrupa a sindicatos de los sectores privado y público y que cuenta con un número importante de trabajadores (casi 100 000 afiliados según reconoce el propio Gobierno) si existen en la realidad no están inscritos en la legislación. El Comité reitera la necesidad de que existan criterios objetivos y preestablecidos inscritos en la legislación para evitar toda posibilidad de parcialidad y de abuso. Recuerda, en efecto, como lo ha indicado anteriormente que aun cuando no sea necesariamente incompatible con el Convenio núm. 87 acordar privilegios de negociación a los sindicatos más representativos habría que prever al mismo tiempo una serie de garantías tales como que: a) la certificación sea hecha por un organismo independiente; b) las organizaciones representativas sean elegidas por el voto de la mayoría de los trabajadores; c) la organización que no obtenga un número de votos suficiente tenga derecho a solicitar una nueva elección después de un período dado; d) toda organización que no sea la que hubiera obtenido el certificado tenga derecho a solicitar nueva elección una vez transcurrido, desde la elección anterior, un período determinado, a menudo de 12 meses (véase 187.o informe, caso núm. 796, Bahamas y 222.o informe, caso núm. 1163, Chipre). El hecho de descartar el criterio numérico (casi 100 000 miembros) y de no retener sino criterios no inscritos en la legislación sobre la estabilidad de la organización, la materialidad de su existencia y la exteriorización de sus trabajos no aparece como un criterio preestablecido ya que el Gobierno mismo se refiere a la voluntad del legislador de no limitar la amplia facultad de apreciación del Gobierno para decidir cuáles son las organizaciones más representativas que deben ser invitadas a presentar candidatos para representarlas en el Consejo Nacional del Trabajo. El Comité insiste tanto más sobre este punto cuanto que, en los términos de la legislación en vigor en Bélgica, la negativa opuesta a la UNSI de sentarse en el Consejo Nacional del Trabajo tiene por consecuencia, en el sector privado, la posibilidad de imponer a las organizaciones afiliadas a la UNSI la nulidad de las disposiciones de convenios colectivos que concluyeran con los empleadores y que fueran contrarias a un convenio concluido en el seno del Consejo Nacional del Trabajo en aplicación de la ley de 1968 y, en el sector público, de imponer a las organizaciones afiliadas a la UNSI una negativa de ocupar un puesto en los comités generales de negociación que tienen preeminencia sobre los comités de sector en materia de negociación colectiva, en virtud de la ley de 1974.
   • b) Representatividad de las organizaciones profesionales para ocupar un puesto en los comités de sector del sector público
4. 72. El Comité toma nota de que ciertas organizaciones afiliadas a la UNSI pudieron hacer valer su derecho de organización representativa en dos de quince comités de sector, pese a que en uno de los dos casos está pendiente una verificación. Sin embargo, el Gobierno ha rehusado a las otras organizaciones afiliadas a la UNSI, que hacían la demanda por segunda vez, el derecho de intentar ser aceptadas en los demás sectores, arguyendo que no eran representativas, tanto más cuanto que el control periódico de los efectivos no puede tener lugar sino cada seis años.
5. 73. En efecto, el Comité toma nota que según los términos de la ley belga, se adoptaron medidas transitorias a propósito de la cotización sindical mínima y que en virtud del artículo 96 del decreto de 28 de septiembre de 1984, publicado el 20 de octubre de 1984, estaba previsto que, para la primera aplicación del artículo 51.4, debía satisfacerse la condición relativa a la cotización sindical mínima en el curso del cuarto mes siguiente a la publicación de dicho artículo, es decir, el 20 de febrero de 1985. En consecuencia, las organizaciones afiliadas a la UNSI, contrariamente a lo que declaró el Gobierno cuando les rehusó un nuevo cómputo indicando que un examen de los criterios de representatividad no tenía objeto desde el momento que la UNSI afirmaba no contar en 1983 en los trece sectores en cuestión con ningún miembro que satisfaciera estos criterios, tenían derecho a hacer valer de nuevo el número de sus afiliados cotizantes en los diferentes comités de sector con fecha 20 de febrero de 1985 ante la comisión de control. Sin embargo, habida cuenta de que la ignorancia de la ley no excusa su cumplimiento y que las organizaciones afiliadas a la UNSI no hicieron valer su derecho en materia de representatividad ante la comisión de control hasta la fecha de 20 de febrero de 1985, el Comité estima que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
6. 74. Por otra parte y más generalmente a propósito de los criterios establecidos en la legislación belga sobre la necesidad de reagrupar un número suficiente de "afiliados cotizantes" y de abonar una "cotización sindical mínima", en este caso 0,77 por ciento del salario mensual (artículos 8 y 51 de la ley de 19 de diciembre de 1974 con su tenor modificado por los subsiguientes decretos), para poder satisfacer las condiciones de representatividad en los comités de sector, el Comité estima que la exigencia de la prueba del pago de una débil "cotización sindical mínima" puede constituir un criterio objetivo y preestablecido para hacer valer su representatividad. Por el contrario, el Comité señala a la atención del Gobierno que la expresión "un número suficiente de afiliados cotizantes", puede dar lugar al ejercicio de una facultad discrecional de las autoridades en la materia, lo cual no sería compatible con la necesidad de criterios objetivos y preestablecidos para evitar toda posibilidad de parcialidad y de abuso, en la medida en que la noción de "número suficiente de afiliados cotizantes" permanece vaga ya que la ley no contiene criterios objetivos preestablecidos y precisos.
   • c) Campo de la negociación colectiva en los comités de sector
7. 75. En lo que se refiere al alcance y amplitud de la negociación colectiva en los comités de sector, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, la negociación colectiva puede desarrollarse en ese ámbito sobre ciertas materias y para ciertas categorías de agentes. Observa, sin embargo, que la negociación está limitada en su alcance y amplitud en el sentido de que los comités de sector tienen competencia para las cuestiones relativas al personal del servicio o de los servicios para los que han sido creados, con exclusión de aquellas sometidas a negociación en uno de los comités generales de negociación del sector público (artículo 4, párrafo 3, de la ley de 19 de diciembre de 1974) en los cuales no es posible ocupar un puesto sino a condición de ser una organización afiliada a una organización interprofesional con escaño en el Consejo Nacional del Trabajo.
   • d) Primas sindicales
8. 76. Por lo que se refiere a las primas sindicales, el Comité se remite a sus conclusiones anteriores sobre el nivel simbólico que éstas deberían mantener a fin de asegurar que en ningún caso un beneficio pueda llegar a influir de forma indebida en la decisión de los trabajadores respecto de la organización a la que desean pertenecer. El Comité insiste tanto más sobre este principio cuanto que el Gobierno declara en su respuesta que el importe del subsidio de desempleo y de la prima sindical que se conceden a los sindicados constituyen medios que pueden estimular de manera adecuada la afiliación a un sindicato. Sin embargo, el Comité observa que el propio Gobierno admite que, para ser legales, los beneficios sociales otorgados a quienes están afiliados a organizaciones representativas de trabajadores no deben ser de una importancia tal que el trabajador se sienta obligado a afiliarse a este sindicato.
   • e) Otras cuestiones
9. 77. En lo que se refiere a las consecuencias negativas del no reconocimiento del Sindicato Independiente de Ferroviarios (SIC) afiliado a la UNSI, como organización sindical reconocida para ocupar un puesto en las comisiones paritarias o aceptada por la Dirección de Ferrocarriles y de la negativa de esta misma Dirección de examinar la reclamación del presidente del SIC, a propósito de una petición individual relativa a un afiliado a este sindicato, bajo pretexto de que en virtud de los reglamentos de ferrocarriles, las reclamaciones de orden colectivo son de competencia exclusiva de las organizaciones sindicales reconocidas o aceptadas y que las reclamaciones individuales sólo pueden ser presentadas por el interesado mismo o por una de las organizaciones antes citadas, el Comité estima que estas disposiciones del reglamento de ferrocarriles son contrarias al artículo 3 del Convenio núm. 87. En efecto, el Comité señala la importancia que siempre ha concedido a que las organizaciones sindicales minoritarias, a las cuales se niegan los derechos de negociación colectiva, puedan desempeñarse y tengan por lo menos el derecho de hacerse portavoces de sus miembros y de representarlos en caso de reclamación individual.

Recomendación del Comité

1. 78. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) A propósito de la ausencia de criterios de representatividad en la legislación para regir las normas de acceso al Consejo Nacional del Trabajo, el Comité pide al Gobierno que tome medidas con el fin de adoptar en el plano legislativo criterios objetivos, preestablecidos y precisos, a fin de asegurar que las organizaciones estructuradas a nivel nacional e interprofesional puedan hacer valer su derecho en materia de representatividad.
   • b) En lo que se refiere a la cuestión de la representatividad de las organizaciones en los comités de sector o en los comités particulares, que en virtud de la ley deben agrupar un número suficiente de afiliados cotizantes, el Comité pide igualmente al Gobierno que inscriba en la legislación criterios objetivos y precisos, para hacerlos valer ante la comisión de control.
   • c) A propósito de la libertad de negociación colectiva de las organizaciones sindicales representativas y, en particular, eventualmente de la organización sindical más representativa de un sector determinado, público o privado, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación, a fin de asegurar que esta organización, si consigue demostrar una representatividad más grande, pueda disponer del derecho de negociar sin trabas las condiciones de empleo de sus afiliados, es decir, sin tener que tropezar con las decisiones de los comités generales de negociación del sector público (en los cuales no puede sentarse por no estar afiliada a una organización representada en el Consejo Nacional del Trabajo) o con las disposiciones de convenios colectivos negociados en el seno del Consejo Nacional del Trabajo (en donde ella tampoco podría ocupar un escaño).
   • d) Sobre el tema de las incidencias negativas del no reconocimiento del estatuto de organización sindical reconocida o aceptada, el Comité pide al Gobierno garantías de que esta situación no significará, para la organización sindical en cuestión, la pérdida de otros derechos que las organizaciones, incluso minoritarias, deben poder disfrutar principalmente en materia de presentación de reclamaciones individuales de sus propios afiliados.
   • e) El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos los aspectos legislativos de este caso.