Definitive Report - Report No 236, November 1984

Case No 1256 (Portugal) - Complaint date: 30-DEC-83 - Closed

1. 48. La queja del Comité para la Creación de una Asociación Sindical de Policía de Seguridad Pública figura en tres comunicaciones fechadas el 30 de diciembre de 1983, y 21 de febrero y 20 de junio de 1984 respectivamente. El Gobierno de Portugal envió sus observaciones en dos comunicaciones de 17 de mayo y 4 de octubre de 1984.
2. 49. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 50. El Comité querellante declara que se creó el 6 de febrero de 1982 con el fin de fundar una asociación sindical de la policía de seguridad pública de acuerdo con la legislación en vigor (decreto-ley 215-B/75, de 30 de abril de 1975, por el que se promulgan los reglamentos sindicales). Se añade que dicho Comité reagrupa oficiales del ejército de tierra en situación de destino, agentes de policía y funcionarios administrativos. Se alega que el Gobernador del Distrito de Lisboa y la Dirección de la Policía de Seguridad impidieron la celebración de la asamblea constituyente de la Asociación, que había sido regularmente convocada, y el desarrollo de las operaciones de voto entre el 8 y el 26 de noviembre de 1983, al confiscar las urnas, saquear las oficinas provisionales, apoderarse de los documentos y conducir a los miembros de las oficinas de voto a las comisarías de policía para verificación de identidad. Además, algunos miembros del comité fundador fueron víctimas de medidas de discriminación y de represión, incluidas multas, traslados y paso forzoso al retiro por haber organizado colectas de fondos destinados a la asociación o comidas en las que se reunieron agentes de policía. Algunos funcionarios fueron objeto de medidas disciplinarias por haber participado en la votación. Por otra parte, el Ministerio de Trabajo denegó el registro y la publicación de los estatutos de la Asociación Sindical de la Policía de Seguridad Pública, constituida en Madera, donde la votación se pudo desarrollar normalmente.
2. 51. El Comité querellante pretende que la asamblea constituyente de noviembre de 1983 era legal, por haber sido convocada más de seis meses después de la entrada en vigor de la ley núm. 29/82, de 11 de diciembre de 1982, sobre la defensa nacional y las fuerzas armadas, cuyo artículo 69, 2), contenía disposiciones restrictivas, aunque de carácter temporal (de seis meses de duración), en cuanto a la constitución de una asociación por parte de los militares. El comité señala que ha presentado recurso de inconstitucionalidad contra el decreto-ley núm. 440, de 4 de noviembre de 1982, por el que se aprueba el reglamento disciplinario de la policía de seguridad pública, y contra la ley núm. 41/83, de 20 de diciembre de 1983, que modifica el articulo 69, 2), de la ley sobre la defensa nacional y las fuerzas armadas. Según el querellante, el legislador ha dado un carácter retroactivo a este segundo texto, ampliando las disposiciones restrictivas a la constitución de un sindicato y haciéndolas aplicables a la policía de seguridad pública hasta la publicación de la nueva normativa a partir del 15 de junio de 1984, para poder sancionar así a los que habían tomado parte en la votación sobre la constitución de la Asociación sindical, toda vez que el artículo 69, 2), de la ley sobre la defensa nacional y las fuerzas armadas había dejado de ser aplicable a la policía de seguridad pública desde el 16 de junio de 1983.

B. Respuesta del Gobierno

1. 52. Por su parte, el Gobierno explica que el personal de la policía de seguridad pública queda incluido en el personal militarizado y en el de las fuerzas de seguridad a que hacen referencia los artículos 270 y 272 de la Constitución portuguesa, y a los que se pueden aplicar restricciones al ejercicio de los derechos de expresión, reunión, manifestación y asociación en la estricta medida de las exigencias de sus funciones. En apoyo de sus afirmaciones sobre el carácter jurídico de esta categoría de asalariados, se hace referencia a diversos decretos-leyes específicos sobre la policía de seguridad pública, especialmente textos de 1978 y 1980 por los que se crea la tarjeta de identidad del "personal militarizado" de la policía de seguridad pública, textos de 1976, 1977, 1978 y 1980 sobre ajustes de salarios y complementos de remuneración aplicables al personal militar y militarizado de la policía de seguridad, y textos de 1977 y 1979 por los que se crea dentro de la policía de seguridad pública un cuerpo de intervención y un grupo de operación especial cuya contratación y preparación tienen carácter eminentemente militar. Se añade que el decreto-ley núm. 440/82, por el que se aprueba el reglamento disciplinario de la policía de seguridad, confirma en su preámbulo el carácter híbrido de esta corporación que, con una estructura militarizada, ejerce atribuciones de carácter civil, y que la ley núm. 29/82, de 11 de diciembre de 1982, sobre la defensa nacional y las fuerzas armadas reafirma expresamente que los agentes de la policía de seguridad pública están sujetos a las reglas especiales establecidas para el personal militar. Por otra parte, el Tribunal Supremo de Justicia califica a la policía de "fuerza militarizada" (sentencias de 23 de junio de 1982 y 22 de febrero de 1983). Sobre este último punto, el Gobierno explica, en su comunicación de 4 de octubre de 1984, que la sentencia del Tribunal Supremo del 29 de julio de 1983 indicando que "los agentes de la Policía de Seguridad Pública no son militares y que la Policía de Seguridad Pública es un cuerpo civil", estaba relacionada con un conflicto de competencia entre las autoridades judiciales civiles y las autoridades judiciales militares. En efecto, el Tribunal Supremo decidió en dicho asunto que un proceso incoado contra un agente de la Policía de Seguridad Pública por actos ocurridos en el ejercicio de sus funciones era de la competencia de los tribunales civiles y no militares. El "alcance de la decisión del Tribunal Supremo tenía, pues, un carácter limitado y no contradecía su jurisprudencia anterior.
2. 53. El Gobierno afirma que los derechos sindicales del personal de policías quedan comprendidos en los derechos susceptibles de ser sometidos a restricciones. Para aclarar la situación de la policía de seguridad pública, explica el Gobierno, el legislador adoptó el decreto núm. 440/83, de 4 de noviembre de 1982, por el que se aprueba el reglamento disciplinario de la policía de seguridad pública. Además, a la espera de una normativa específica sobre la policía, se ha previsto la aplicación a este cuerpo, a título transitorio, del régimen establecido por la ley núm. 29/82, de 11 de diciembre de 1982, sobre la defensa nacional y las fuerzas armadas, cuyo artículo 69, 2), establece en sustancia que, hasta la publicación de las nuevas normas que el Gobierno presentará a la Asamblea Nacional en un plazo de seis meses, se podrá aplicar a título transitorio a la policía de seguridad pública el régimen aplicable a los militares en materia de restricción de los derechos de expresión, reunión, manifestación y asociación.
3. 54. El Gobierno prosigue explicando que, aunque la legislación específica anunciada en el artículo 69 de la ley sobre la defensa nacional y las fuerzas armadas no se ha adoptado todavía, esto se debe a la caída del Gobierno y a la disolución de la Asamblea, pues el nuevo Gobierno sólo entrará en funciones el 6 de junio de 1983 tras las elecciones legislativas. Por otra parte, la validez del régimen transitorio fue prorrogada por ley núm. 41/83, de 21 de diciembre de 1983, en la que se reafirma que el régimen aplicable a la policía de seguridad pública era el régimen previsto para los militares y los agentes militarizados del personal permanente y contractual en servicio activo, hasta la publicación de la legislación específica para la que se establecía un plazo concreto. En su comunicación del 4 de octubre de 1984, el Gobierno precisa que ha presentado a la Asamblea un proyecto de ley sobre la seguridad interna y la protección civil que fue discutido y aprobado de una manera general. Sin embargo, según los términos de la legislación nacional los proyectos y proposiciones de ley se deben someter a dos debates parlamentarios. uno general sobre su oportunidad, lo que se hizo, y otro específico con votación artículo por artículo que tendrá lugar y que deberá reunir la mayoría de los dos tercios de los diputados presentes. El Gobierno declara no poder indicar cuál será el contenido del proyecto al final de la discusión ya que se presentarán a la Asamblea dos proposiciones de ley parlamentarias que divergen del proyecto gubernamental en aspectos de substancia.
4. 55. El Gobierno justifica las restricciones introducidas por la ley al ejercicio del derecho sindical por parte de la policía invocando el artículo 9 del Convenio núm. 87 en el que se establece que la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas en el Convenio, y recuerda que tanto la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones como el Comité de Libertad Sindical siempre se han ajustado a la simple interpretación literal de dicha disposición.
5. 56. En cuanto a la negativa de registro de los estatutos de la Asociación Sindical de Profesionales de la Policía de Seguridad Pública, el Gobierno reconoce que se presentó tal solicitud el 2 de diciembre de 1983, pero arguye que, dado el artículo 69, 2), de la ley núm. 29/82, confirmado por la ley núm. 41/83, por la que se prohíbe a título transitorio el ejercicio de los derechos de reunión, afiliación y asociación sindical a la policía de seguridad pública, el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social no tenía fundamento legal alguno para dar curso a la demanda. En efecto, para el Gobierno, el recurso de inconstitucionalidad contra la ley núm. 41/83, al que hacen referencia los querellantes, no es admisible hasta que el Tribunal Constitucional no se haya pronunciado sobre el tema.
6. 57. Respecto a las medidas disciplinarias adoptadas contra los agentes que intentaron crear dicha Asociación, el Gobierno recuerda que la ley prohíbe a los militares y a los agentes militarizados del personal permanente y contractual que presta sus servicios en la policía de seguridad pública proceder a manifestaciones públicas, convocar reuniones y afiliarse a asociaciones de carácter sindical. En tales condiciones, el Comandante General de la Corporación llama la atención de los interesados sobre tales prohibiciones, y todos aquellos que desarrollaron tales actividades han sido sancionados en procesos disciplinarios en los que se han respetado los derechos de la defensa. Los interesados han presentado recursos ante el Ministro del Interior, que ha confirmado las sanciones. Asimismo, han recurrido contra la decisión ministerial ante el Tribunal Supremo Administrativo, que no se ha pronunciado aún.

C. Conclusiones del Comité

1. 58. El Comité toma nota de los alegatos del Comité querellante así como de las observaciones del Gobierno al respecto. Sin embargo, observa que la queja emana de un comité cuyo objetivo era fundar una Asociación Sindical de la Policía de Seguridad Pública, y cuyos miembros eran agentes de dicho cuerpo policial. A este respecto, el Comité debe señalar que el párrafo 1 del artículo 9 del Convenio núm. 87 prevé que "la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio".
2. 59. El Comité señala que, según los términos de la legislación transitoria vigente en Portugal, los miembros de la policía de seguridad pública no disfrutan del derecho de asociación sindical, y que está en curso el proceso legislativo mediante el cual sea reglamentará tal derecho. El Comité confía en que tal proceso culminará en la adopción de disposiciones en las que se establezca con precisión el alcance de los derechos sindicales de esta categoría de trabajadores. Entre tanto, el Comité considera que, dada la actual' fase de la legislación, no le compete pronunciarse sobre los alegatos) contenidos en la presente queja.
3. 60. Por otra parte, el Comité observa que se han presentado ante los tribunales recursos de inconstitucionalidad, y que la legislación portuguesa prevé asimismo vías de recurso en materia de sanciones disciplinarias.

Recomendación del Comité

1. 61. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que, en la fase actual de la legislación portuguesa sobre restricciones del derecho sindical de los miembros de la policía, el presente caso no requiere un examen más detenido.