Interim Report - Report No 236, November 1984

Case No 1267 (Papua New Guinea) - Complaint date: 26-MAR-84 - Closed

1. 579. En una comunicación de fecha 26 de marzo de 1984, la Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza presentó una queja contra el Gobierno de Papua Nueva Guinea por violación de los derechos sindicales. El Gobierno formuló sus observaciones en una comunicación de 25 de mayo de 1984.
2. 580. Papua Nueva Guinea ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98); no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública 1978, (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 581. En su comunicación de 26 de marzo de 1984, la CMOPE expresa su preocupación en nombre de su afiliada, la Asociación de Maestros de Papua Nueva Guinea, con relación a la reciente enmienda del artículo 52 de la ley de conciliación y arbitraje del servicio público (servicio docente), que figura en la ley revisada de Conciliación y Arbitraje de los Servicios Públicos, 1983.
2. 582. En particular, el querellante alega que la enmienda tiene dos efectos: l) formula las razones por las que el Gobierno puede revocar un acuerdo salarial al que se llegó mediante la conciliación y el arbitraje y 2) permite esa revocación en cualquier momento durante la vigencia de un acuerdo salarial, mientras que en la disposición original se requería que esa revocación se hiciera en un plazo de 14 días a partir de su comunicación por el Ministro al Consejo Ejecutivo Nacional.
3. 583. La organización querellante afirma que considera que la enmienda es improcedente e inadecuada por dos razones. en primer lugar, dado que perpetúa una limitación de los derechos de negociación que ya estaban en vigor en la disposición original, que considera que es inaceptable, es decir, la confirmación de la facultad permanente del Gobierno de revisar y vetar un acuerdo salarial o cualquier parte del mismo. Señala que desde la introducción de la enmienda esta facultad ya se ha ejercido en dos ocasiones. En segundo lugar, la organización querellante considera que la supresión mediante la enmienda del plazo preexistente de 14 días, que en su opinión aseguraba, por lo menos, que un acuerdo salarial se confirmaría o se vetaría dentro de un período de tiempo determinado, supone un peligro permanente e inaceptable para las negociaciones saláriales.
4. 584. La organización querellante afirma además que la enmienda permite la anulación de un acuerdo salarial en cualquier momento durante la vigencia de un acuerdo si el Jefe del Estado, después de solicitar consejo, considera que el acuerdo es "contrario a la política gubernamental" o "no está de acuerdo con los principales intereses de Papua Nueva Guinea" (éstas son las dos razones prescritas por el nuevo párrafo l) del artículo 52A introducido por la enmienda). La organización querellante argumenta que dado que el Gobierno en el poder es el árbitro del interés nacional y el autor de la política gubernamental, esto supone que cualquier acontecimiento ajeno a la cuestión como un cambio de política en el Consejo Ejecutivo Nacional o un cambio de gobierno o una elección podría, en cualquier momento, conducir a la invalidación de un acuerdo salarial. La organización querellante opina que en estas circunstancias el único recurso o remedio que tiene un sindicato es intentar que se produzca un cambio político y cree que ésta no debería ser la única forma de aplicar un acuerdo salarial.
5. 585. La organización querellante mantiene que la única enmienda que hubiera respetado el principio de negociación colectiva, que es fundamental para la libertad sindical, hubiera sido la derogación de todos los párrafos del artículo 52 de la ley que están relacionados con las revocaciones de los acuerdos saláriales; que la enmienda que es objeto de la queja hace caso omiso de todo el mecanismo de conciliación y arbitraje, lo cual ha sido confirmado y agravado en una modificación del procedimiento que equivale a un repudio del principio jurídico básico "pacta sunt servanda".

B. Respuesta del Gobierno

1. 586. En su respuesta, el Gobierno afirma que el 15 de agosto de 1983, el Consejo Ejecutivo Nacional aprobó la redacción de enmiendas para permitir la anulación del registro de acuerdos previsto en la ley de conciliación y arbitraje de los servicios públicos y la ley de conciliación y arbitraje de los servicios docentes. Afirma que actuó de esta forma por varias razones que se basaban principalmente en el mantenimiento de la uniformidad y la salvaguardia de los intereses públicos.
2. 587. El Gobierno explica que existen tres normas que enuncian los procedimientos que se deben seguir para ocuparse de los conflictos laborales y del registro de los acuerdos, laudos. y convenios laborales: la ley sobre relaciones laborales, que se refiere esencialmente al sector privado; la ley sobre conciliación y arbitraje de los servicios públicos, que abarca al sector público y a algunas instituciones reglamentarias prescritas y la ley sobre conciliación y arbitraje de los servicios docentes, que se ocupa del profesorado.
3. 588. La primera de estas leyes se aplica al 75 por ciento de los trabajadores y contiene una disposición según la cual el Jefe del Estado puede en cualquier momento revocar un Laudo o Acuerdo registrado si está en contra de la política gubernamental o de los intereses principales de Papua Nueva Guinea; el objeto de la enmienda a la segunda ley (que también se aplica con efectos plenos a la tercera) era insertar esa disposición en esas leyes, en parte para introducir algún tipo de uniformidad en las leyes y prácticas laborales del país.
4. 589. El Gobierno añade que una segunda consideración importante que condujo a las enmiendas era la de que las negociaciones con los Sindicatos del Sector Público no se estaban desarrollando como se esperaba con relación a la Conclusión de la Junta sobre Salarios Mínimos que, de acuerdo con las decisiones anteriores, tenía que haber establecido "puntos de referencia" nacionales para los salarios y su método de reajuste; era muy probable que un tribunal de arbitraje tuviera que ser convocado para resolver este asunto. Añade que la cuestión de la prolongación de un acuerdo después de su fecha de expiración hacía posible que un acuerdo laboral anterior con los sindicatos del sector público se dejase intacto y de que, por consiguiente, continuase estando en vigor; dado que el anterior acuerdo laboral contenía disposiciones mucho más amplias sobre los reajustes saláriales que las contenidas en la Conclusión de la Junta sobre Salarios Mínimos estaría en contra de los principales intereses de Papua Nueva Guinea así como de la sensatez industrial, permitir que los funcionarios públicos, incluidos los profesores, disfrutaran de mejores disposiciones sobre reajustes saláriales que las que se aplican a la mayor parte de los trabajadores; en tal caso, hubieran surgido problemas en todo el sector laboral.
5. 590. El Gobierno concluye poniendo de relieve que, a su juicio, las enmiendas no infringían, de ningún modo, ninguno de los Convenios de la OIT ratificados, que son justas y que no infringen directamente los derechos de negociación de los sindicatos con los empleadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 591. El Comité observa que el presente caso se refiere a las disposiciones reglamentarias que confieren al Gobierno la facultad de revocar los laudos o acuerdos relativos a los empleados en el servicio público y el servicio docente de Papua Nueva Guinea.
2. 592. El Comité también nota que estas facultades existían, hasta que fueron revocadas y sustituidas en 1983, por lo que se refiere al artículo 52 de la ley de conciliación y arbitraje de los servicios públicos, que establecía lo siguiente:
3. 52. Presentación y revocación de acuerdos
   • l) Cuando se ha registrado un acuerdo con arreglo al artículo 51, el registrador enviará al Ministro, sin demora, mediante correo certificado, una copia legalizada del mismo.
4. 2) Tan pronto como sea posible después de su recibo, el Ministro hará que la copia legalizada del acuerdo, junto con cualquier declaración del Presidente del Tribunal con arreglo al párrafo 3) del artículo 43, sea presentada al Consejo Ejecutivo Nacional.
5. 3) El Jefe del Estado, después de solicitar consejo, tiene un plazo de 14 días después de la presentación con arreglo al párrafo 2) de un acuerdo, para anularlo totalmente o en parte.
6. 4) Si el Jefe del Estado, después de solicitar consejo, ha anulado con arreglo a este artículo un acuerdo o parte del mismo, el acuerdo o la parte anulada, según sea el caso, no se aplicará y no tiene validez ni efecto.
7. 5) La notificación de la revocación de un acuerdo o de cualquier otra medida sobre el mismo por el Jefe del Estado, después de solicitar consejo, se publicará en el Boletín Nacional.
8. 593. La enmienda con arreglo a la cual se revocaba el artículo citado anteriormente, reemplazaba ese artículo por lo siguiente.
   • l) un nuevo artículo 52, relativo a la presentación de acuerdos, que era idéntico a los dos primeros apartados citados anteriormente y 2) añadía un nuevo artículo, es decir, el 52A que establecía lo siguiente:
9. 52A. Revocación de acuerdos
   • l) El Jefe del Estado, después de solicitar consejo, puede en cualquier momento revocar un acuerdo o cualquier parte del mismo en caso de que.
   • a) sea contrario a la política gubernamental, o
   • b) no esté de acuerdo con los principales intereses de Papua Nueva Guinea.
10. 2) La notificación de la revocación de un acuerdo o de una parte del mismo se publicará en el Boletín Nacional y el acuerdo o parte del mismo dejará de estar en vigor cuando se publique la notificación.
11. 3) La revocación de un acuerdo o de una parte del mismo.
    • a) no afecta a ningún derecho ni obligación acumulados o contraídos antes de la fecha de la publicación de la revocación, y
    • b) restablece a partir de la fecha de publicación de una notificación de revocación, cualquier acuerdo que hubiera sido invalidado o revocado, totalmente o en parte (ya sea de forma expresa o tácita) por el acuerdo revocado.
12. 594. De un examen de estos textos se desprendía que se introdujeron tres cambios principales como resultado de la enmienda de la legislación, es decir: l) la eliminación del período de tiempo de 14 días durante el cual se podía producir la revocación de un laudo o acuerdo y su sustitución en el párrafo 1) del artículo 52A por una disposición que permitía que esa anulación se hiciera en cualquier momento; 2) la introducción, en el mismo párrafo de dos motivos en cualquiera de los cuales se debe basar toda revocación y 3) la especificación en el párrafo 3) del artículo 52A de los efectos suplementarios que se derivan de la publicación de una notificación de revocación, además de los que figuran en el párrafo 2) del articulo 52A (que simplemente reproduce la disposición anterior del antiguo párrafo 4) del artículo 52).
13. 595. El Comité considera que el primero de estos cambios tiene, sin duda, el efecto de ampliar los poderes que permiten la revocación de laudos y acuerdos, eliminando el límite de tiempo durante el cual era posible ejercer esos poderes y toma nota de que con arreglo a la disposición enmendada esto podría producirse respecto de los laudos o acuerdos que ya están en vigor.
14. 596. El Comité toma nota de la explicación del Gobierno de que una de las principales razones para la introducción de las disposiciones enmendadas es un deseo de poner a todos los empleados, en el sector público así como en el privado, en un mismo pie de igualdad; toma nota igualmente de que las nuevas disposiciones sean, en realidad, idénticas a las que se aplican al sector privado por lo que se refiere al artículo 42 de la ley de relaciones laborales. El Comité desea señalar a este respecto que desde hace mucho tiempo ha opinado que el Convenio núm. 98 y, en particular, el artículo 4 del mismo, relativo al estímulo y fomento de la negociación colectiva, se debería aplicar al sector privado y a los organismos públicos, pudiendo exceptuarse de esa aplicación solamente a los funcionarios públicos al servicio del Estado [141.er informe, caso núm. 729 (Bangladesh), párrafo 15], y, a través de los años, ha intentado definir estrechamente este término a fin de limitar su utilización respecto de las categorías de funcionarios públicos a las que se puede estrictamente aplicar.
15. 597. El Comité también ha tomado nota de la explicación del Gobierno de la segunda razón importante para la introducción de la enmienda de la legislación, es decir, de que las negociaciones con los sindicatos del sector público no se estaban desarrollando como se esperaba con relación a la Conclusión de la Junta sobre Salarios Mínimos que había supuesto que proporcionaría puntos de referencia para los niveles saláriales. El Comité ha considerado en el pasado casos en los cuales la intervención de las autoridades públicas tenía por objetivo esencial asegurar que las partes en las negociaciones subordinasen sus intereses a la política económica nacional del Gobierno, independientemente del hecho de que estuviesen o no de acuerdo con dicha política. Estimó que una situación de este tipo no es compatible con el principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción, que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal, y que la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de manera que menoscabe el goce de dicho derecho [65.° informe, caso núm. 266 (Portugal), párrafo 70].
16. 598. El Comité observa que esta explicación parece que refuerza la conclusión de que el descontento del Gobierno con las negociaciones significaba que tampoco se contentaba con permitir que el proceso de negociación colectiva continuara en la forma anteriormente prescrita. En opinión del Comité, al actuar de esta manera, y aumentar sus poderes para revocar totalmente, discrecionalmente y en cualquier momento laudos o acuerdos, el Gobierno actuó de forma que restringe los principios de la libre negociación colectiva lo cual no está de acuerdo con la obligación establecida por el artículo 4 del Convenio núm. 98 de "estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo". El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno le informará de las medidas que tome para remediar esta situación.
17. 599. A este respecto, el Comité observa con cierta preocupación la posterior declaración del Gobierno en el sentido de que existían muchas posibilidades de que la cuestión que se estaba negociando tuviera que someterse al arbitraje, lo cual era también una de las razones de su decisión de promulgar la enmienda de la legislación. En el artículo 8 del Convenio núm. 151 se establece bastante claramente que "la solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados". Por consiguiente, el Comité expresa la esperanza de que el Gobierno se servirá de todas las vías posibles para la resolución de los conflictos relativos a las condiciones de empleo en el servicio público y el servicio docente incluida, en caso necesario, la referencia a los procedimientos independientes e imparciales del arbitraje.
18. 600. Con respecto al segundo de los cambios introducidos por la enmienda, es decir, la inclusión de las dos razones por las que se puede producir la revocación de los laudos y acuerdos, el Comité observa que la especificación de los motivos en los que debe basarse, de aquí en adelante, la acción gubernamental se podría considerar como una limitación de la facultad del Gobierno de revocar los laudos y acuerdos, especialmente dado que no existía ninguna referencia en absoluto en la anterior legislación a las razones que se deben citar como fundamento de la acción gubernamental. Sin embargo, el Comité considera que el carácter amplio y general de cada uno de los dos motivos incorporados a través de la enmienda podría servir, por el contrario, para ampliar el campo de aplicación de la acción gubernamental y, por consiguiente, expresa la esperanza de que el Gobierno tendrá debidamente en cuenta cuando ejerza sus poderes los principios de libertad sindical en general y, en particular, los que figuran en el Convenio núm. 98 sobre el fomento de la negociación colectiva voluntaria. El Comité, a este respecto, llama la atención sobre su opinión de que cuando la legislación implica que el registro de un convenio colectivo se puede rehusar argumentando su incompatibilidad con la política general del Gobierno, ello equivaldría a exigir que se obtenga la aprobación previa del convenio colectivo antes de su entrada en vigor, y violaría los principios de la negociación voluntaria enunciados en los instrumentos antes mencionados [85.° informe, caso núm. 341 (Grecia), párrafos 185 y 186].
19. 601. Por último, el Comité ha tomado nota de la declaración que figura en la respuesta del Gobierno relativa a la prolongación de los acuerdos que estaban anteriormente en vigor. A este respecto, el Comité recuerda y reitera la opinión que ya expresó en otra ocasión de que una disposición legal que pudiera aplicarse para invalidar las condiciones establecidas en los convenios colectivos o para impedir que los trabajadores negocien esas condiciones como ellos deseen en los convenios colectivos futuros, infringiría los derechos de los trabajadores interesados a negociar colectivamente [15.° informe, caso núm. 102 (República Sudafricana), párrafo 185]. Sin embargo, toma nota de que la tercera de las nuevas disposiciones introducidas por la enmienda de la legislación, como figura en el párrafo 3) del artículo 52A, tendría el efecto de preservar los derechos adquiridos antes de la publicación de una notificación de revocación y de restablecer los acuerdos anteriores que pudieran haber sido invalidados o modificados por un laudo o acuerdo que han sido revocados. Como resultado, parece que e n el presente caso las ventajas de que disfrutan los empleados en los servicios públicos y docentes continuarán después de la revocación de cualesquier laudo o acuerdo nuevos. En estas circunstancias, el Comité opina que no necesita proceder a un examen más detenido de este aspecto de la cuestión, si bien recomienda que la legislación de que se trata sea señalada a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones que tal vez desee examinar sus principales implicaciones.

Recomendación del Comité

1. 602. En estas condiciones, El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe este informe provisional y, en particular, las conclusiones siguientes.
   • a) El aumento de las facultades del Gobierno para revocar totalmente, discrecionalmente y en cualquier momento laudos o acuerdos restringe los principios de la libre negociación colectiva de manera que no está en conformidad con las obligaciones establecidas por el artículo 4 del Convenio núm. 98. El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno le informará de las medidas que tome para remediar esta situación.
   • b) El Comité expresa la firme esperanza de que el Gobierno se servirá de todas las oportunidades posibles para la resolución de los conflictos relativos a las condiciones del empleo en el servicio público y el servicio docente incluida, en caso necesario, la referencia a los procedimientos independientes e imparciales de arbitraje.
   • c) El Comité recomienda que la legislación de que se trata sea señalada a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones para que examine sus principales implicaciones.