Interim Report - Report No 236, November 1984

Case No 1267 (Papua New Guinea) - Complaint date: 26-MAR-84 - Closed

1. 579. Dans une communication en date du 26 mars 1984, la, Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante a présenté une plainte contre le gouvernement de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, alléguant la violation des droits syndicaux dans ce pays. Le gouvernement a présenté ses observations dans une communication du 25 mai 1984.
2. 580. La Papouasie-Nouvelle-Guinée a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949; elle n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté. syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention., (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations du plaignant

1. 581. Dans sa communication du 26 mars 1984, la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) fait état, au nom de l'Association des enseignants de la, Papouasie-Nouvelle-Guinée, organisation qui lui est affiliée, de sa préoccupation au sujet de l'amendement de l'article 52 de la loi sur la conciliation et l'arbitrage dans la fonction publique/enseignement, introduit par la loi de 1983.
2. 582. Le plaignant allègue, en particulier, que cet amendement a deux effets: il énonce les raisons pour lesquelles le gouvernement peut rejeter une décision relative aux salaires, arrêtée par voie de conciliation et d'arbitrage; et il permet ce rejet à n'importe quel moment de la durée d'application d'une convention salariale, alors que, la disposition initiale disposait que ce rejet ne pouvait intervenir que dans les 14 jours de la date à laquelle le ministre en informait le Conseil exécutif national.
3. 583. Le plaignant considère l'amendement comme inopportun et inapproprié pour deux motifs: en premier lieu, il perpétue la limitation des droits de négociation que la disposition initiale instaurait déjà, ce qui est inacceptable, dans la mesure où le pouvoir du gouvernement de revenir sur la totalité ou sur une partie d'une convention salariale et d'y opposer son veto se trouve ainsi renforcé. Il fait observer que, depuis l'adoption de l'amendement, ce pouvoir a déjà été exercé à deux reprises. En second lieu, le plaignant estime que l'amendement, en supprimant le délai de 14 jours qui existait au préalable et qui, à son avis, assurait, à tout le moins, que la décision relative aux salaires serait confirmée ou ferait l'objet d'un veto, dans un délai déterminé, compromet les accords salariaux de façon permanente et inacceptable.
4. 584. Le plaignant ajoute en outre que l'amendement permet d'annuler une décision relative aux salaires, à n'importe quel moment de la durée d'application d'une convention, si le chef de l'Etat, après avoir pris conseil, estime que cette convention est "contraire à la politique du gouvernement" ou "dessert les intérêts de la Papouasie-Nouvelle-Guinée" (ces deux motifs étant stipulés dans le nouveau sous-paragraphe 52A 1) introduit par l'amendement). Selon le plaignant, comme le gouvernement au pouvoir est l'arbitre de l'intérêt national et l'instigateur de la politique officielle, il est évident que des événements étrangers à la question, tels que la modification de la politique au sein du Conseil exécutif national ou le changement de gouvernement ou une élection, pourraient, à tout moment, conduire à l'invalidation d'une convention collective. Le plaignant estime que, dans ces conditions, le seul recours ou moyen dont disposent les syndicats pour remédier à la situation consiste à essayer d'infléchir la politique, ce qui, à son avis, ne devrait pas constituer le seul moyen d'appliquer une convention collective.
5. 585. Pour le plaignant, le seul amendement qui eût satisfait le principe de la négociation collective qui est fondamentale pour la, liberté syndicale eût été la suppression de tous les sous-paragraphes de l'article 52 de la loi qui ont trait au rejet des décisions relatives aux salaires; l'amendement qui fait l'objet de la plainte fait fi du mécanisme tout entier de conciliation et d'arbitrage, ce qui est confirmé et aggravé par une modification des procédures équivalant au reniement du principe fondamental de droit selon lequel: les engagements doivent être tenus.

B. Réponse du gouvernement

1. 586. Dans sa réponse, le gouvernement déclare que, le 15 août 1983, le Conseil exécutif national a approuvé les amendements visant à permettre l'annulation de l'enregistrement de décisions, dans le cadre de la loi sur la conciliation et l'arbitrage dans la fonction publique et de la loi sur la conciliation et l'arbitrage dans l'enseignement. Il déclare avoir agi ainsi pour un certain nombre de raisons qui visaient, principalement, à maintenir une uniformité et à sauvegarder les intérêts publics.
2. 587. Le gouvernement explique que trois textes législatifs définissent les procédures à suivre en matière de différends du travail et d'enregistrement des conventions, sentences et décisions dans le domaine du travail: la loi sur les relations professionnelles, qui a trait essentiellement au secteur privé; la loi sur la conciliation et l'arbitrage dans la fonction publique, qui porte sur le secteur public et certaines institutions statutaires déterminées; et la loi sur la conciliation et l'arbitrage dans l'enseignement, qui concerne les enseignants.
3. 588. La première de ces lois s'applique à 75 pour cent de l'effectif des travailleurs et contient une disposition en vertu de laquelle le chef de l'Etat peut rejeter une décision ou une convention enregistrée, à tout moment, soit lorsqu'elle va à l'encontre de la politique du gouvernement, soit parce qu'elle ne répond pas au meilleur intérêt de la Papouasie-Nouvelle-Guinée; l'objet de l'amendement apporté au deuxième texte de loi (et cela est aussi entièrement vrai du troisième texte) était d'insérer une telle disposition dans ces textes, en partie afin d'introduire une certaine uniformité dans la législation et les pratiques du pays dans le domaine du travail.
4. 589. Selon le gouvernement, une deuxième considération importante qui a conduit à introduire ces amendements était que les négociations avec les syndicats du secteur public ne se déroulaient pas, comme il avait été prévu, conformément à la décision du Conseil des salaires minimums qui, comme d'autres décisions antérieures, prévoyait des "références" nationales en matière de salaires et des méthodes d'ajustement; il était fort probable qu'un tribunal d'arbitrage devrait être constitué pour statuer sur la question. Le gouvernement ajoute que le maintien en vigueur d'une convention, après sa date d'expiration, offre l'avantage de ne pas avoir à modifier une convention de travail conclue précédemment avec des syndicats du secteur public; comme la convention de travail précédente prévoyait des dispositions sur les ajustements de salaires beaucoup plus favorables que celles qui sont prescrites par la décision du Conseil des salaires minimums, elle n'aurait pas servi le meilleur intérêt de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, et il n'aurait pas non plus été sensé, pour de bonnes relations professionnelles, de permettre à des fonctionnaires, y compris des enseignants, de bénéficier de dispositions meilleures en matière d'ajustement de salaires que celles qui sont applicables à l'ensemble des travailleurs; agir ainsi aurait créé une tension dans le monde du travail.
5. 590. Le gouvernement conclut en soulignant que, selon lui, les amendements ne contrevenaient en rien à aucune convention ratifiée de l'OIT, qu'ils étaient justes et n'enfreignaient pas directement les droits des syndicats à négocier avec les employeurs.

C. Conclusions du comité

1. 591. Le comité note que le présent cas a trait à des dispositions législatives qui confèrent au gouvernement le pouvoir de rejeter des sentences ou des décisions relatives aux employés de la fonction publique et de l'enseignement de la Papouasie-Nouvelle-Guinée.
2. 592. Le comité note, en outre, qu'avant son abrogation et son remplacement en 1983 ce pouvoir existait en application de l'article 52 de la loi sur la conciliation et l'arbitrage dans la fonction publique qui était ainsi conçu:
3. 52. Présentation et rejet des décisions
4. 1) Lorsqu'une décision a été enregistrée, conformément à l'article 51, le greffier doit, sans délai, envoyer au ministre, sous pli recommandé, une copie certifiée de la décision.
5. 2) Dès réception, le ministre devra soumettre au Conseil exécutif national la copie certifiée de la décision, ainsi que toute observation du président du tribunal, conformément à l'article 43 3).
6. 3) Le chef de l'Etat, après avoir pris conseil, peut, dans les 14 jours qui suivent la présentation d'une décision, conformément au sous-paragraphe 2), rejeter la totalité ou une partie de cette décision.
7. 4) Lorsque le chef de l'Etat, après avoir pris conseil, a rejeté, conformément à cet article, la totalité ou une partie d'une décision, la décision ou la partie rejetée, selon le cas, ne sera pas appliquée et sera nulle et non avenue.
8. 5) Une notification du rejet ou non d'une décision par le chef de l'Etat, après avoir pris conseil, devra être publiée dans la gazette officielle.
9. 593. L'amendement en vertu duquel l'article ci-dessus a été abrogé remplace cet article par un nouvel article 52 relatif à la présentation des décisions et reprend les termes des deux premiers sous-paragraphes cités ci-dessus, et ajoute un nouvel article 52A qui prévoit ce qui suit:
10. 52A. Rejet des décisions
11. 1) Le chef de l'Etat, après avoir pris conseil, peut, à tout moment, rejeter une décision ou n'importe quelle partie d'une décision, au motif:
    • a) qu'elle est contraire à la politique du gouvernement; ou
    • b) qu'elle n'est pas conforme aux intérêts de la Papouasie-Nouvelle-Guinée.
12. 2) La notification du rejet d'une décision ou d'une partie d'une décision devra être publiée dans la gazette officielle, et la décision ou une partie de la décision cessera d'avoir effet, dès la publication de la notification.
13. 3) Le rejet d'une décision ou d'une partie d'une décision:
    • a) n'affecte aucun droit acquis ni aucune obligation contractée avant la date de la publication de la décision de rejet; et
    • b) redonne effet, à compter de la date de publication de la notification du rejet, à toute décision qui a été, en totalité ou en partie, remplacée ou abrogée, soit expressément soit implicitement, par la décision rejetée.
14. 594. Il semblerait, d'après un examen de ces textes, que la modification de la législation a introduit trois principaux changements, à savoir: 1) la suppression du délai de 14 jours durant lequel le rejet d'une sentence ou d'une décision pouvait avoir lieu, et son remplacement, dans l'article 52A 1), par une disposition permettant un tel rejet à n'importe quel moment; 2) la spécification, dans le même article, de deux motifs qui, séparément ou ensemble, peuvent justifier un rejet; et 3) la spécification, dans l'article 52A 3), d'autres effets entraînés par la notification d'un avis de rejet, en dehors de ceux qui sont prévus dans l'article 52A 2) (qui ne fait que reprendre les dispositions antérieures de l'ancien article 52 4)).
15. 595. Le comité estime qu'il est indubitable que ces changements ont pour effet de renforcer le pouvoir du gouvernement de rejeter des sentences et des décisions, en supprimant le délai durant lequel il était déjà possible de le faire et il relève que, conformément à la disposition modifiée, cette mesure peut s'appliquer à des sentences ou des décisions déjà en vigueur.
16. 596. Le comité note l'explication donnée par le gouvernement selon laquelle les principales raisons qui ont conduit à l'adoption des dispositions modifiées sont de placer tous les travailleurs, du secteur public comme du secteur privé, sur un pied d'égalité; il note que les nouvelles dispositions sont en fait identiques à celles qui s'appliquent au secteur privé, en vertu de l'article 42 de la loi sur les relations professionnelles. Le comité tient à relever, à cet égard, qu'il a toujours estimé que la convention no 98, et en particulier son article 4, relatif à l'encouragement et à la promotion de la négociation collective, est applicable au secteur privé comme aux organismes publics, à l'exception éventuellement des fonctionnaires [voir 141e rapport, cas no 729 (Bangladesh), paragr. 15], expression qu'il a essayé de définir avec précision au fil des ans, afin d'en limiter l'application aux catégories d'agents de la fonction publique auxquelles elle peut strictement s'appliquer.
17. 597. Le comité a également pris note de l'explication du gouvernement relative à la deuxième raison importante de l'adoption des amendements législatifs, à savoir que les négociations avec les syndicats du secteur public ne se déroulaient pas comme il avait été prévu, conformément à la décision du Conseil des salaires minimums qui devait fixer des références pour les niveaux de salaires. Le comité a déjà examiné dans le passé des cas où l'intervention des pouvoirs publics visait essentiellement à garantir que les parties qui négocient subordonnent leurs intérêts à la politique économique nationale du gouvernement, que celle-ci recueille ou non leur agrément. Il a estimé qu'une situation de ce type n'est pas compatible avec les principes généralement acceptés, selon lesquels les organisations de travailleurs et d'employeurs devraient avoir le droit d'organiser librement leurs activités et de formuler leurs programmes, les autorités publiques devant s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal, et la législation nationale ne devant pas être de nature, ou ne devant pas être appliquée de façon à compromettre la jouissance de ce droit.. [Voir 65e rapport, cas no 266 (Portugal), paragr. 70.]
18. 598. Le comité observe que cette explication semble renforcer la conclusion selon laquelle le fait que le gouvernement ne soit pas satisfait des négociations l'amenait à ne pas être non plus disposé à permettre que la négociation collective continue de se dérouler selon le mode antérieurement prescrit. De l'avis du comité, en optant pour cette attitude, grâce au renforcement de son pouvoir de rejeter, complètement à sa propre discrétion et à tout moment, des sentences ou des décisions, le gouvernement a agi d'une manière qui porte atteinte aux principes de la libre négociation collective, ce qui va à l'encontre de l'obligation établie par l'article 4 de la convention no 98 "d'encourager et de promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d'employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs, d'autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi". Le comité exprime, l'espoir que le gouvernement l'informera des mesures prises en vue de remédier à cette situation.
19. 599. A cet égard, le comité note, avec une certaine préoccupation, l'affirmation du gouvernement selon laquelle il était fort probable que la question faisant l'objet de la négociation devrait être soumise à arbitrage, considération qui avait également influé sur sa décision d'amender la législation. L'article 8 de la convention no 151 établit très précisément que "le règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d'emploi sera recherché, d'une manière appropriée aux conditions nationales, par voie de négociation entre les parties ou par une procédure donnant des garanties d'indépendance et d'impartialité telles que la médiation, la conciliation ou l'arbitrage, instituée de telle sorte qu'elle inspire la confiance des parties intéressées". En conséquence, le comité exprime l'espoir que le gouvernement usera de tous les moyens possibles pour résoudre les différends relatifs aux conditions d'emploi dans la fonction publique et dans l'enseignement, y compris, le cas échéant, en recourant à une procédure donnant des garanties d'indépendance et d'impartialité, aux fins d'arbitrage.
20. 600. Au sujet de la deuxième des modifications apportées par l'amendement, c'est-à-dire la spécification de deux motifs qui peuvent justifier le rejet de sentences et de décisions, le comité observe que la spécification des motifs qui peuvent désormais justifier une action du gouvernement pourrait être considérée comme une limitation du pouvoir qu'a ce dernier de rejeter des sentences et des décisions, notamment dans la mesure où la législation précédente ne prévoyait aucun motif dont le gouvernement devait pourvoir se prévaloir pour justifier son action. Le comité estime, cependant, que l'étendue et le caractère général de chacun des deux motifs prévus dans l'amendement pourraient, au contraire, avoir pour effet d'étendre la latitude d'action du gouvernement et il exprime donc l'espoir que celui-ci tiendra dûment compte, dans l'exercice de ses pouvoirs, des principes de la liberté syndicale en général et de ceux qui sont prescrits par la convention no 98 au sujet de la promotion de la négociation collective volontaire, en particulier. A ce sujet, le comité attire l'attention sur le fait que, lorsqu'une législation implique que le refus de dépôt d'une convention collective pourrait avoir comme justification l'invocation de motifs tels que l'incompatibilité avec la politique générale du gouvernement, elle équivaudrait à la nécessité d'une approbation préalable pour la mise en vigueur d'une convention collective et porterait atteinte au principe de négociation volontaire prévu par la convention précitée. [Voir 85e rapport, cas no 341 (Grèce), paragr. 181 et 186.]
21. 601. Enfin, le comité a pris note de l'observation faite par le gouvernement, dans sa réponse au sujet de la prorogation d'accords précédemment en vigueur. A cet égard, le comité rappelle et réaffirme le point de vue qu'il a déjà exprimé en une autre occasion, à savoir qu'une disposition légale qui pourrait être appliquée de manière à remplacer les conditions prévues dans les conventions collectives ou à empêcher à l'avenir les travailleurs de négocier telles conditions qui leur apparaîtraient souhaitables porterait atteinte au droit des travailleurs intéressés de négocier collectivement. [Voir 15e rapport, cas no 102 (Afrique du Sud), paragr. 185.] Toutefois, le comité relève que la troisième des nouvelles dispositions introduites par la législation amendée, telle qu'elle figure dans l'article 52A 3), semblerait avoir pour effet à la fois de préserver les droits acquis, avant la publication de la notification d'un rejet, et de redonner effet à des accords antérieurs qui peuvent avoir été remplacés ou modifiés par une sentence ou une décision qui a été rejetée. Il semblerait donc que, dans le cas présent, les avantages dont bénéficient les travailleurs de la fonction publique et de l'enseignement seront maintenus après le rejet de toute nouvelle sentence ou décision. Dans ces conditions, le comité estime que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi de sa part, bien qu'il recommande que la législation en question soit portée à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations qui pourrait souhaiter en examiner les incidences plus larges.

Recommandation du comité

1. 602. Le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport intérimaire et, en particulier, les conclusions suivantes:
   • a) Le renforcement du pouvoir du gouvernement de rejeter, complètement à sa propre discrétion et à tout moment, des sentences ou des décisions porte atteinte aux principes de la libre négociation collective, ce qui va à l'encontre des obligations établies par l'article 4 de la convention no 98. Le comité exprime l'espoir que le gouvernement l'informera des mesures prises en vue de remédier à cette situation.
   • b) Le comité exprime en outre l'espoir que le gouvernement usera de tous les moyens possibles pour résoudre les conflits relatifs aux conditions d'emploi dans la fonction publique et l'enseignement, y compris, le cas échéant, en recourant à un mécanisme offrant toutes les garanties d'indépendance et d'impartialité, aux fins d'arbitrage.
   • c) Le comité recommande que la législation en question soit portée à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations afin qu'elle en examine les incidences plus larges.