Interim Report - Report No 239, June 1985

Case No 1305 (Costa Rica) - Complaint date: 25-SEP-84 - Closed

1. 276. La Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEP) presentó una queja por violación de los derechos sindicales en una comunicación de fecha 25 de septiembre de 1984, y remitió informaciones complementarias en comunicaciones de 15 de octubre y 22 de noviembre de 1984. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de 8 de noviembre de 1984 y 21 de febrero de 1985.
2. 277. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 278. En su comunicación de 25 de septiembre de 1984, la ANEP alega que el Gobierno ha violado los artículos 3 y 4 del Convenio núm. 87 al haber suspendido a dicha organización por vía administrativa y haber ordenado el congelamiento de sus cuentas y la retención de las cuotas sindicales pagadas por los afiliados de la ANEP.
2. 279. Según la ANEP, de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos, debidamente inscritos, el 25 de agosto de 1984 dicha organización celebró su Asamblea General, en la cual se procedió a la elección de un nuevo Comité Ejecutivo Nacional. Cumpliendo lo estipulado por la legislación laboral, el nuevo Comité Ejecutivo comunicó los resultados de la elección al Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que éste los acreditara en sus registros y emitiera la correspondiente certificación de personeréa. El grupo que resultó derrotado en la elección presentó ante el citado Departamento un recurso de nulidad e impugnación de los resultados de la misma, y el Departamento decidió darle trámite y pronunciarse sobre la validez o nulidad de las elecciones.
3. 280. La ANEP declara que el Departamento suspendió entonces la inscripción de los resultados de las elecciones hasta que se resolviera el recurso planteado, congelando al propio tiempo todas las cuentas corrientes bancarias de la ANEP y dando instrucciones a las instituciones autónomas y semiautónomas y al Poder Central de que se abstengan de entregar fondos provenientes de las cuotas sindicales pagadas por los afiliados de la ANEP. Ello, pretende la ANEP, equivale a la suspensión administrativa de esta organización sindical. La ANEP subraya que la legislación nacional no autoriza al Ministerio a proceder así, pues las atribuciones que la ley núm. 1860 confiere al Ministerio de Trabajo no le facultan para intervenir en los asuntos internos de una organización sindical, ni durante el proceso electoral ni después del mismo, para resolver sobre la validez o nulidad de la elección realizada.
4. 281. Por último, el querellante cita varias decisiones anteriores del Comité de Libertad Sindical sobre intervenciones de las autoridades en la administración interna de los sindicatos y en sus elecciones.
5. 282. En su comunicación de 15 de octubre de 1984, la ANEP declara que el 11 de septiembre de 1984 dicha organización apeló contra la decisión del Ministerio de pronunciarse sobre la validez o nulidad de las elecciones. En una resolución de 29 de septiembre de 1984, el Ministro rechazó esta apelación, autorizando así la intervención de que era objeto la ANEP.
6. 283. En su comunicación de 22 de noviembre de 1984, la ANEP alega que miembros de la Dirección de Inteligencia y Seguridad del Ministerio de Seguridad Pública allanaron con violencia las oficinas de la ANEP y se apropiaron de material de la organización. Según la ANEP, fueron también detenidos por el mismo cuerpo policial, y sin ningún fundamento, cinco dirigentes de este sindicato: su Director Ejecutivo y los Sres. Johnny García Campos, Franklin Benavides, Hernán Guardiola y Víctor Arce. La ANEP pretende que esta acción no tiene otra finalidad que implementar una política que venga en menoscabo del desarrollo del movimiento sindical en el país.

B. Respuesta del Gobierno

1. 284. En su comunicación de 8 de noviembre de 1984 el Gobierno afirma que no ha violado el Convenio núm. 87, ya que el propio Convenio (en sus artículos 3. 2 y 8) obliga a las organizaciones de trabajadores a respetar la legalidad del país donde funcionan. El artículo 334 del Código de Trabajo de Costa Rica, prosigue el Gobierno, preceptúa que las organizaciones sociales "invariablemente se regirán por los principios democráticos del predominio de las mayorías, del voto secreto y de un voto por persona", y el artículo 337 estipula que corresponderá al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social "llevar a cabo ... la más estricta vigilancia sobre las organizaciones sociales con el exclusivo propósito de que éstas funcionen ajustadas a las prescripciones de ley". El Gobierno afirma que, en consecuencia, el Ministerio en cuestión está obligado a inspeccionar, fiscalizar e intervenir para que se cumpla la legislación y los principios legales que regulan el funcionamiento de las organizaciones sindicales. Esta función es especialmente relevante cuando es exigida por un afiliado a una organización que estima, objetivamente, que sus derechos como tal han sido violados.
2. 285. Según el Gobierno, en el presente caso el 30 de agosto de 1984 el Sr. José Gerardo Riba Bazo, en su condición de afiliado a la ANEP y de candidato a la Secretaréa General de la ANEP derrotado en las elecciones de 25 de agosto de 1984, presentó al Departamento de Organizaciones Sociales una gestión administrativa de impugnación y recurso para que éste declarase la nulidad de la Asamblea General en cuestión, así como de la votación y elección realizadas. El Gobierno adjunta una copia de esta gestión administrativa, de la cual se desprende que el Sr. Riba Bazo impugna el desarrollo y los resultados de la elección por los motivos siguientes: la Comisión Electoral impugnó los candidatos presentados originalmente por la tendencia, dentro de la ANEP, que representa el Sr. Riba Bazo; en la papeleta presentada por la otra tendencia de la ANEP figuraban candidatos que no eran empleados del Estado, lo cual viola los Estatutos de la ANEP; algunos funcionarios de la ANEP no dieron trámite a 450 nuevas peticiones de afiliación que representantes de la tendencia del Sr. Riba Bazo habían entregado 15 días antes de la fecha fijada para la celebración de la Asamblea General; algunos funcionarios de la ANEP ocultaron el padrón general para las elecciones a los representantes de la tendencia del Sr. Riba Bazo hasta el 23 de agosto de 1984, y que el padrón adicional no les fue entregado hasta el mismo 25 de agosto; estos dos padrones contenían graves anomalías, tales como la repetición de nombres o de números de cédula y la inclusión de personas que no tenían derecho de voto; las mesas electorales y la oficina de la Comisión Electoral fueron tomadas por medios violentos en el lugar de las elecciones.
3. 286. El Gobierno añade que la resolución de 29 de septiembre de 1984 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de rechazar la apelación presentada contra la impugnación del Sr. Riba Bazo está ajustada al derecho, pues acata el principio de legalidad que rige la actividad de la Administración Pública.
4. 287. En conclusión, el Gobierno subraya que el Departamento de Organizaciones Sociales ha actuado a solicitud de un miembro de la ANEP, no de oficio, y que su intervención no es arbitraria ni inoportuna; que no es tampoco violatoria de la libertad sindical, por cuanto no pretende obstruir ni de manera alguna intervenir en la formación de un sindicato ni en la afiliación a él de determinadas personas.
5. 288. En su comunicación de 21 de febrero de 1985, el Gobierno reitera los antecedentes de la queja, y añade que, la tendencia dentro de la ANEP que ganó las elecciones presentó un recurso de amparo contra tres servidores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en un intento de poner término a la investigación sobre los resultados de las elecciones, y efectuó manifestaciones públicas hostiles al Ministro. Según el Gobierno, se fijaron en las paredes una serie de volantes acusando al Ministro de haber cometido una serie de "delitos". Sin que el Ministro lo hubiera solicitado, las autoridades decidieron vigilar la sede de la ANEP con el fin de incautarse de dicha propaganda. Como consecuencia de la citada vigilancia, el 14 de noviembre de 1984 fueron detenidos Víctor Arce Quesada, Franklin Benavides Flores, Rafael A. Cordero Herrera y Fidel Germán Guardiola Solís, portadores de 500 volantes que iban a ser distribuidos en diferentes lugares del país. El mismo día, con orden expedida por el juez de instrucción de San José y guardándose en todo momento las formalidades legales, se allanó el local de la ANEP. Se decomisaron diversos posters y se detuvo al Sr. Johnny García Campos. Por consiguiente, el Gobierno niega que las autoridades se apropiaran de otro tipo de material perteneciente a la organización sindical querellante, y señala que todas las personas detenidas fueron puestas en libertad a las 19 horas del mismo día.

C. Conclusiones del Comité

1. 289. El Comité observa que este caso se refiere a un conflicto sobre elecciones sindicales en el seno de la ANEP, que supuestamente dio lugar a la suspensión por vía administrativa de dicha organización y, ulteriormente, a un allanamiento de sus locales por las autoridades y a la detención de cinco funcionarios de la ANEP.
2. 290. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que su decisión de investigar la validez de las elecciones se basaba legalmente en la obligación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de velar por que los sindicatos actúen de conformidad con las disposiciones del Código de Trabajo en lo que atañe a procedimientos de votación democráticos. El Comité observa asimismo que la resolución de realizar una investigación tuvo su origen en la queja presentada por un candidato a las elecciones, según la cual habría habido anomalías en los procedimientos seguidos en las elecciones que justificarían la anulación de estas últimas.
3. 291. El Comité desea señalar en primer lugar que los órganos de supervisión de la OIT han tenido con frecuencia ocasión de formular principios y consideraciones relativos a la intervención de las autoridades en cuestiones sobre la impugnación de elecciones en organizaciones sindicales. El Comité considera en general que los principios de la libertad sindical no impiden ninguna fiscalización exterior de los actos internos de una organización si se estima o se alega que la ley o los estatutos han sido violados. Sin embargo, puesto que las medidas adoptadas por las autoridades administrativas pueden resultar arbitrarias, los órganos de supervisión han considerado que, aunque puedan ser necesarias las investigaciones en circunstancias en que hayan tenido lugar o se hayan alegado anomalías, estas cuestiones deben remitirse a las autoridades judiciales, quienes deberían garantizar un procedimiento imparcial, objetivo y rápido.
4. 292. El Comité pide al Gobierno que le facilite una información completa sobre los resultados de las investigaciones que se hayan realizado y que le indique si existe algún procedimiento de recurso ante los tribunales acerca de cualquier resolución administrativa que pueda dictarse en la materia.
5. 293. En segundo lugar, con respecto a las medidas provisionales adoptadas contra el sindicato, el Comité observa que ni en el Código de Trabajo ni en la ley núm. 1860 sobre las funciones del Ministerio de Trabajo hay nada que parezca autorizar a las autoridades administrativas a suspender el registro de los resultados de las elecciones, a congelar las cuentas corrientes bancarias del sindicato y a aplazar el pago de fondos provenientes de las cuotas sindicales mientras se realiza la investigación. A este respecto, el Comité ha declarado en casos anteriores (véase, por ejemplo, 230.o informe, caso núm. 1134 (Chipre), párrafo 389) que, con el fin de evitar el peligro de graves limitaciones al derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes, los casos sometidos a los tribunales por las autoridades administrativas recusando los resultados de elecciones sindicales no deberían - en espera del resultado definitivo de los procedimientos judiciales - paralizar el funcionamiento de las organizaciones sindicales.
6. 294. El Comité confía, por consiguiente, que se levantarán las medidas adoptadas por el Gobierno y que los representantes electos de los trabajadores podrán desempeñar libremente sus funciones hasta el momento en que se pronuncie un fallo sobre la validez de las elecciones y que podrá apelarse a los tribunales, si es preciso, para una decisión final sobre el asunto.
7. 295. En lo que atañe al allanamiento de los locales de la ANEP por parte de las autoridades, el 14 de noviembre de 1984, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que dicho allanamiento fue realizado con orden judicial y guardándose las formalidades legales, a fin de incautarse de documentos de propaganda considerados ofensivos. Puesto que la confiscación se limitó a los diversos posters considerados ofensivos, y no afectó a ningún otro material propiedad del sindicato, el Comité estima que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
8. 296. En lo que se refiere a la detención de los cinco dirigentes especificados de la ANEP, el 14 de noviembre de 1984, el Comité observa que fueron detenidos en relación con la incautación legal de cierta literatura y que, según el Gobierno, fueron puestos en libertad el mismo día, sin cargos contra ellos. El Comité desea señalar a la atención del Gobierno el principio de que la detención de dirigentes sindicales por motivos relacionados con el ejercicio de actividades sindicales, sin que se haya formulado contra ellos ningún cargo concreto, restringe el ejercicio de los derechos sindicales. (217.o informe, caso núm. 1031 (Nicaragua), párrafo 120.)

Recomendación del Comité

1. 297. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe este informe provisional y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité señala a la atención del Gobierno el principio de que en los casos en que sean impugnados los resultados de elecciones sindicales, estas cuestiones deberían remitirse a las autoridades judiciales, quienes deberían garantizar un procedimiento imparcial, objetivo y rápido.
   • b) El Comité pide al Gobierno que le facilite una información completa y detallada sobre los resultados de las investigaciones que se hayan realizado y que le indique si existe algún procedimiento de recurso ante los tribunales acerca de cualquier resolución administrativa que pueda dictarse en la materia.
   • c) Con el fin de evitar el peligro de graves limitaciones al derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes, los casos sometidos a los tribunales por las autoridades administrativas recusando los resultados de elecciones sindicales no deberían - en espera del resultado definitivo de los procedimientos judiciales - paralizar el funcionamiento de las organizaciones sindicales.
   • d) El Comité confía que se levantarán las medidas adoptadas por el Gobierno y que los representantes de los trabajadores que ganaron las elecciones de la ANEP en agosto de 1984 podrán desempeñar libremente sus funciones hasta el momento en que se pronuncie un fallo sobre la validez de las elecciones y que, si es preciso, podrá apelarse a los tribunales para una decisión final sobre el asunto.
   • e) El Comité estima que el allanamiento realizado el 14 de noviembre de 1984 en los locales de la ANEP no requiere un examen más detenido.
   • f) En lo que atañe a la detención temporal de cinco dirigentes de la ANEP designados por sus nombres, el 14 de noviembre de 1984, en relación con la incautación legal de cierta literatura, el Comité desea señalar a la atención del Gobierno el principio de que la detención de dirigentes sindicales por motivos relacionados con el ejercicio de actividades sindicales, sin que se haya formulado contra ellos ningún cargo concreto, restringe el ejercicio de los derechos sindicales.