Definitive Report - Report No 243, March 1986

Case No 1320 (Spain) - Complaint date: 10-JAN-85 - Closed

1. 86. La plainte de la Confédération syndicale des travailleurs de Catalogne figure dans une communication du 10 janvier 1985. Celle de l'Intersyndicale nationale des travailleurs de Galicie figure dans une communication du 28 février 1985. Le gouvernement a envoyé sa réponse dans une communication du 16 octobre 1985.
2. 87. L'Espagne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 88. La Confédération des travailleurs de Catalogne allègue que la loi sur la liberté syndicale approuvée par le Parlement le 26 juillet 1984 contient des restrictions à la liberté syndicale sur trois points: les critères pour déterminer le syndicat le plus représentatif, les privilèges conférés aux syndicats les plus représentatifs et l'indemnité à payer en matière de négociation collective.
2. 89. Sur le premier point, le plaignant explique qu'aux termes de la loi, le syndicat le plus représentatif est le syndicat qui obtient 10 pour cent de représentants au plan national ou 15 pour cent de représentants au plan d'une collectivité autonome. Ces critères numériques pour avoir droit à la représentation institutionnelle sont, d'après le plaignant, injustes puisqu'ils sont supérieurs à ceux exigés des partis politiques qui participent au gouvernement et au parlement. En outre, toujours selon le plaignant, la loi permet à un syndicat implanté au plan national et qualifié de syndicat le plus représentatif qui, dans une collectivité autonome (comme la Catalogne) par exemple, ne regrouperait qu'un pour cent de représentants, d'être considéré comme le syndicat le plus représentatif alors qu'un syndicat implanté au niveau d'une collectivité autonome qui regrouperait 14,5 pour cent de représentants n'est pas considéré comme tel.
3. 90. Sur le second point, le plaignant indique que le syndicat le plus représentatif peut convoquer des élections dans une entreprise même s'il n'a pas ou s'il a peu d'affiliés dans ladite entreprise, alors que, pour ce faire, les autres syndicats doivent auparavant avoir obtenu un minimum de 10 pour cent de représentants. Or, explique-t-il, en Espagne nombreuses sont les entreprises où les élections n'ont pas eu lieu lors des convocations de 1980 et de 1982. De plus, dans l'administration publique, les élections n'ont eu lieu que dans un petit nombre de centres. D'après le plaignant, dans ces entreprises et dans l'administration publique, seuls les deux syndicats actuellement qualifiés de syndicats les plus représentatifs vont donc être reconnus, les autres syndicats ne pourront même pas convoquer d'élections pour démontrer leur représentativité. Par ailleurs, les syndicats les plus représentatifs pourront obtenir la cession temporaire en leur faveur des immeubles qui composent le patrimoine syndical accumulé pendant la dictature: ceci signifie que, même si un syndicat regroupe 30, 50 ou même 90 pour cent des représentants élus dans une province ou dans une ville, il ne pourra obtenir l'usage des locaux syndicaux en question à moins d'être désigné comme le syndicat le plus représentatif au niveau national ou au niveau de la collectivité autonome, puisque la loi réserve l'usage des locaux du patrimoine public aux syndicats les plus représentatifs. En outre, les dirigeants des syndicats les plus représentatifs jouiront d'une priorité à l'embauche alors que les dirigeants des autres syndicats devront attendre une vacance de poste pour être réincorporés à leur poste de travail. Enfin, seuls les dirigeants des syndicats les plus représentatifs peuvent participer de l'intérieur aux activités syndicales: ainsi, si un syndicat organise une réunion de ses adhérents dans une entreprise, même si c'est le seul syndicat existant dans l'entreprise, ses dirigeants ne pourront y participer s'ils n'appartiennent pas à un syndicat désigné comme "syndicat le plus représentatif", à contrario les dirigeants des syndicats les plus représentatifs, eux, pourront y participer.
4. 91. Sur le troisième point, le plaignant estime, à propos de l'indemnité syndicale à payer en matière de convention collective, qu'il s'agit d'une réintroduction de l'affiliation syndicale obligatoire, puisque seuls les travailleurs qui s'y opposent expressément dans la forme et dans les délais fixés par la Commission de négociation de la convention collective peuvent s'abstenir de payer ladite indemnité. De plus, l'indemnité a pour but de favoriser les syndicats dits les plus représentatifs puisqu'en application de la loi no 32/1984, ces syndicats pourront participer à la négociation de toutes les conventions collectives au niveau supérieur à l'entreprise, même s'ils n'ont pas de représentants dans le secteur d'activité couvert par la convention collective; de sorte que les syndicats dits les plus représentatifs percevront leur part des indemnités syndicales sur toutes les conventions collectives de branche ou régionales.
5. 92. La plainte de l'Intersyndicale nationale des travailleurs de Galicie porte sur une question tout à fait différente, à savoir son exclusion de la Commission de contrôle du plan de reconversion du secteur naval.
6. 93. L'Intersyndicale de Galicie explique qu'elle avait obtenu en 1982 le statut de syndicat le plus représentatif et que, à ce titre, elle avait été priée de participer à la phase préliminaire du processus de reconversion navale. A ce stade, les organisations syndicales les plus représentatives au plan national (l'Union générale des travailleurs et la Confédération syndicale des commissions ouvrières) et des collectivités autonomes (l'Intersyndicale nationale des travailleurs de Galicie et Solidarité des travailleurs basques) étaient représentées. Or des divergences étant apparues au sujet des exigences minimales du plan de reconversion du secteur naval, la Confédération syndicale des commissions ouvrières et l'Intersyndicale nationale des travailleurs de Galicie n'ont pas donné leur accord à cette phase préliminaire. Elles ont en conséquence été exclues automatiquement de la suite du processus, étant donné qu'en application du décret no 8 de 1983 et de la loi no 27 de 1984 il est exigé, pour faire partie de la Commission de contrôle où siègent l'administration d'Etat et les organisations d'employeurs et de travailleurs ainsi que l'Administration des collectivités autonomes, d'être d'accord avec le plan. La commission de contrôle n'était donc plus composée que de trois représentants de l'Union générale des travailleurs et de deux représentants du Syndicat basque susmentionnés, à l'exclusion de tout représentant des commissions ouvrières et de l'Intersyndicale de Galicie qui, pourtant, représentent ensemble plus de 50 pour cent des travailleurs du secteur des chantiers navals.
7. 94. L'Intersyndicale de Galicie explique qu'elle a intenté un recours devant le Tribunal suprême contre son exclusion et que ledit tribunal n'a pas encore statué.
8. 95. Pour conclure, l'Intersyndicale de Galicie estime que son exclusion de la commission de contrôle est une violation claire des principes de la liberté syndicale puisqu'elle est le syndicat le plus représentatif des travailleurs du secteur touché, si on tient compte de ce que, dans la zone territoriale où elle exerce ses activités, se trouve le chantier naval le plus affecté par le processus de restructuration avec un total présumé d'excédents structurels de 3.414 travailleurs sur les 5.500 que compte l'entreprise.
9. 96. L'Intersyndicale plaignante joint à sa plainte le texte du décret royal no 8 de 1983 sur la reconversion et la réindustrialisation qui dispose en son article 6 que "le décret royal de reconversion établira une commission de contrôle et de suivi à laquelle seront représentées l'administration de l'Etat et des organisations d'employeurs et de travailleurs qui auront exprimé leur accord avec le plan". Elle joint aussi la copie du recours qu'elle a interjeté devant le Tribunal suprême pour demander à faire partie de la commission de contrôle sans condition préalable et pour demander également l'annulation des décisions et négociations que ladite commission de contrôle a effectuées en application du décret-loi no 1271/84. Elle joint enfin la résolution de la Direction générale de l'emploi no 820/84 du 30 novembre 1984 et la résolution complémentaire du 7 décembre 1984 sur les solutions à apporter aux excédents structurels dans le secteur des chantiers navals adoptées à la suite des accords signés avec l'Union générale des travailleurs le 16 novembre 1984, ainsi qu'un recours qu'elle a adressé le 20 décembre 1984 au ministre du Travail et de la Sécurité sociale contre les deux résolutions en question pour en demander la révocation.

B. Réponse du gouvernement

1. 97. Dans sa communication du 16 octobre 1985, le gouvernement répond à propos de la plainte de la Confédération syndicale des travailleurs de Catalogne qu'il a attendu avant d'envoyer sa réponse aux allégations que le Tribunal constitutionnel ait statué sur le recours interjeté contre la loi organique sur la liberté syndicale; ce que ce tribunal a fait par la décision no 98/1985 du 29 juillet 1985 rejetant le pourvoi en inconstitutionnalité.
2. 98. Sur le fond de l'affaire, le gouvernement souligne, au sujet des critères pour déterminer le syndicat le plus représentatif, que la loi organique sur la liberté syndicale les établit à deux niveaux en fonction de la distribution du pouvoir politique dans le cadre du système d'autonomie territoriale consacrée par la Constitution. En conséquence, la loi désigne comme syndicats les plus représentatifs au niveau national ceux qui regroupent 10 pour cent ou plus du total des délégués du personnel et des membres des comités d'entreprise et de leurs homologues des administrations publiques ainsi que les syndicats ou entités syndicales affiliés, fédérés ou confédérés à une organisation syndicale nationale qui jouit du statut de syndicat le plus représentatif. Le second niveau de représentation est celui des collectivités autonomes où sont considérés comme syndicats les plus représentatifs ceux qui regroupent au moins 15 pour cent des délégués du personnel et des représentants des travailleurs des comités d'entreprise et de leurs homologues des administrations publiques, à condition qu'ils comptent au moins 1.500 représentants et qu'ils ne soient pas fédérés ou confédérés avec des organisations syndicales au niveau national. De même, et dans les mêmes termes que pour les syndicats les plus représentatifs au niveau national, jouissent de ce statut de syndicats les plus représentatifs au niveau des collectivités autonomes les syndicats ou entités syndicales affiliés, fédérés ou confédérés à une organisation syndicale représentative au niveau d'une collectivité autonome. Le critère choisi a donc été celui du résultat des élections dans les organisations de représentation unitaire dans les centres de travail. Pour le gouvernement, ce critère ne peut faire l'objet de critiques quant à son caractère objectif et non discriminatoire.
3. 99. Au sujet des "privilèges" dont jouiraient les syndicats les plus représentatifs, le gouvernement explique que la loi organique sur la liberté syndicale attribue aux syndicats les plus représentatifs le droit de négocier collectivement, dans les termes prévus par le Statut des travailleurs, de participer à la détermination des conditions de travail dans les administrations publiques, de participer aux systèmes non juridictionnels de règlement des différends, d'organiser des élections des délégués du personnel et des comités d'entreprise, d'obtenir la cession temporaire de l'usage des immeubles et du patrimoine public et, en général, d'exercer toute autre fonction représentative susceptible d'être établie.
4. 100. Les syndicats les plus représentatifs au niveau d'une collectivité autonome jouissent également, en application de la loi organique sur la liberté syndicale, de la capacité représentative au plan spécifique de la collectivité autonome pour exercer toutes les fonctions et facultés que possèdent, au plan national, les syndicats les plus représentatifs au plan national. Les organisations les plus représentatives au plan des collectivités autonomes peuvent donc agir sur les deux terrains en matière de liberté syndicale. Elles ont d'abord la capacité de démontrer leur représentativité institutionnelle devant les administrations publiques ou les autres entités ou organismes de caractère étatique et elles ont en second lieu la possibilité, en dehors de la loi organique sur la liberté syndicale, d'exercer des facultés semblables pour la participation institutionnelle en matière de négociation collective, puisque l'article 87 2 b) du Statut des travailleurs reconnaît aux syndicats des collectivités autonomes, qui regroupent à ce niveau moins de 15 pour cent des membres des comités d'entreprise ou des délégués du personnel, le droit de négocier des conventions collectives au niveau national.
5. 101. Quant aux syndicats qui ne sont pas considérés comme syndicats les plus représentatifs au niveau national et des collectivités autonomes aux termes de la loi organique sur la liberté syndicale (article 7, 2), dès lors qu'ils ont obtenu à un niveau territorial et fonctionnel spécifique 10 pour cent ou plus des délégués du personnel et des membres des comités d'entreprise et de leurs homologues des administrations publiques, ils ont droit d'exercer auxdits niveaux fonctionnels et territoriaux des fonctions de négociation collective, de participation comme interlocuteurs à la détermination des conditions de travail dans l'administration publique, de participation au système non juridictionnel de règlement des différends du travail, et d'organisation des élections des délégués du personnel et des comités d'entreprise et de leurs homologues correspondant des administrations publiques.
6. 102. En outre, explique le gouvernement, le système des relations professionnelles espagnol est de type mixte du point de vue de la représentation des travailleurs puisque les syndicats y cohabitent avec les organes de représentation directe des travailleurs élus au niveau de l'entreprise, ce qui a récemment introduit un facteur important d'équilibre qui évite les risques d'une prépondérance excessive des syndicats considérés comme les plus représentatifs. Donc, d'après le gouvernement, ce ne sont pas les syndicats les plus représentatifs au plan national qui sont les seuls à participer à la vie syndicale puisque les syndicats les plus représentatifs au niveau des collectivités autonomes participent aux organismes de caractère national et aux organismes existant au niveau des collectivités autonomes tels que le Conseil basque des relations professionnelles, le Conseil andalou des relations professionnelles, etc.
7. 103. Au sujet de la convocation des élections dans une entreprise, le gouvernement rétorque qu'elles peuvent être convoquées non seulement par les syndicats les plus représentatifs mais également par les syndicats qui regroupent un minimum de 10 pour cent des travailleurs dans l'entreprise et même par les travailleurs de l'entreprise eux-mêmes directement, dès lors que ceux-ci en décident ainsi à la majorité. De plus, l'article 69 du Statut des travailleurs reconnaît à tous les syndicats de travailleurs légalement constitués et non pas seulement aux syndicats les plus représentatifs la faculté de présenter des candidats.
8. 104. Quant à la question de l'obtention de la cession temporaire de l'usage des biens immobiliers du patrimoine public en faveur des syndicats les plus représentatifs, le gouvernement confirme que ces biens appartiennent au patrimoine syndical accumulé, mais il indique qu'il s'agit d'un problème sur lequel la loi organique ne préjuge en rien. La loi se limite en effet à affirmer le droit des syndicats les plus représentatifs au niveau national et des collectivités autonomes d'obtenir ces cessions. Il appartiendra à la future loi qui règlera l'adjudication du patrimoine syndical accumulé de décider du régime juridique desdits biens. Dans tous les cas, le gouvernement espagnol tiendra compte dans l'élaboration de cette loi des critères suggérés par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 900 qui consistent à ne décider qu'après négociation entre le gouvernement et les représentants des interlocuteurs sociaux pour assigner les biens à la finalité qui leur était destinée.
9. 105. Pour ce qui concerne l'allégation relative à la réservation de postes de travail aux titulaires de mandats électifs des syndicats les plus représentatifs, le gouvernement réfute cette allégation étant donné que l'article 48, 3 du Statut des travailleurs établit le droit de suspension du contrat de travail avec réserve du poste de travail en faveur du travailleur qui exerce des fonctions syndicales de niveau provincial ou supérieur tant que dure l'exercice de sa fonction représentative et qu'aucune restriction n'est contenue dans la loi visant la qualité de représentant d'un syndicat considéré comme le plus représentatif.
10. 106. Quant à l'indemnité à payer en matière de négociation collective, le gouvernement explique qu'il s'agit d'une clause de sécurité syndicale et que, dans tous les cas, la volonté individuelle du travailleur est respectée dès lors qu'il l'exprime par écrit dans la forme et les délais prescrits dans la commission de négociation de la convention collective. De plus, l'indemnité en question ne vise pas à favoriser les syndicats les plus représentatifs puisque l'article 87 du Statut des travailleurs ne l'autorise pas seulement pour les syndicats les plus représentatifs au niveau national et des collectivités autonomes mais également pour les syndicats qui regroupent 10 pour cent des membres des comités d'entreprise et des délégués du personnel dans le cadre territorial et fonctionnel auquel se réfère une convention collective.
11. 107. Au sujet de la plainte de l'Intersyndicale nationale des travailleurs de Galicie, le gouvernement indique que le 11 février 1985 le Tribunal suprême a rejeté le pourvoi de l'Intersyndicale et des commissions ouvrières contre le décret royal no 1271/1984 sur les mesures de reconversion dans le secteur de la construction navale confirmant la légalité de l'article dudit décret sur la base duquel ont été exclues de la commission de contrôle les centrales syndicales qui ont refusé "ab initio" ladite reconversion industrielle et les bases de sa planification.
12. 108. Le gouvernement joint en annexe à sa réponse la loi organique sur la liberté syndicale 11/1985 promulguée le 2 août 1985 et les décisions du Tribunal constitutionnel du 27 juin 1984 et du 29 juillet 1985 ainsi que la décision du Tribunal suprême du 11 février 1985.

C. Conclusions du comité

1. 109. Dans le présent cas, le comité est saisi de deux séries d'allégations distinctes. La première porte sur la législation syndicale récemment adoptée, la seconde sur la non-participation d'une organisation syndicale à la commission de contrôle du processus de reconversion dans un secteur économique touché par la crise industrielle.
2. 110. Pour ce qui est de l'aspect législatif du cas qui concerne des privilèges que la législation nouvelle aurait introduits en faveur des syndicats les plus représentatifs, le comité note que le pourvoi intenté contre cette législation devant le Tribunal constitutionnel a été rejeté par ce tribunal et que le texte de la loi a donc été promulgué le 2 août 1985.
3. 111. Le comité, pour sa part, rappelle qu'à plusieurs reprises et notamment à propos de la discussion du projet de convention sur le droit d'organisation et de négociation collective, la Conférence internationale du Travail a évoqué la question du caractère représentatif des syndicats et elle a admis dans une certaine mesure la distinction opérée parfois entre les divers syndicats en présence, selon leur degré de représentativité. De son côté, l'article 3, paragraphe 5, de la Constitution de l'OIT consacre la notion de "organisations professionnelles les plus représentatives". Par conséquent, le comité a estimé que le simple fait que la législation d'un pays donné établit une distinction entre les organisations syndicales les plus représentatives et les autres organisations syndicales, en soi, ne saurait prêter à critique. Encore faut-il qu'une telle distinction n'ait pas pour conséquence d'accorder aux organisations les plus représentatives - caractère qui découle du nombre plus important de leurs affiliés - des privilèges allant au-delà d'une priorité en matière de représentation aux fins de négociations collectives, de consultation par les gouvernements, ou de désignation de délégués auprès d'organismes internationaux. En d'autres termes, il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant aux plus représentatives des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres et du droit d'organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d'action prévu par la convention no 87. (Voir 36e rapport, cas no 190, paragr. 193 (Argentine), et 217e rapport, cas no 1061, paragr. 133 (Espagne).)
4. 112. Il convient donc d'examiner, à la lumière du texte, quels sont les critères et quelles sont les conséquences d'une pareille distinction puisque, pour être admissibles, il faut que les critères qui président à la distinction opérée entre organisations plus ou moins représentatives soient objectifs, qu'ils se fondent sur des éléments n'offrant pas de possibilité d'abus et que cette distinction ne compromette pas les droits et garanties fondamentaux des organisations moins représentatives.
5. 113. Dans le cas d'espèce, le comité observe que les critères retenus sont d'ordre quantitatif: 10 pour cent au niveau national et 15 pour cent au niveau des collectivités autonomes et que les organisations syndicales qui, même sans être considérées comme les plus représentatives, obtiennent dans un domaine territorial et fonctionnel spécifique 10 pour cent des délégués du personnel et des membres des comités d'entreprise et de leurs homologues des administrations publiques sont habilitées à exercer les fonctions et pouvoirs suivants, à savoir: conduire des négociations collectives dans les conditions prévues par le Statut des travailleurs, participer à la détermination des conditions de travail dans les administrations publiques par le biais des procédures de consultation et de négociations pertinentes, participer aux systèmes non juridictionnels de règlement des différends du travail, organiser des élections pour les délégués du personnel et des comités d'entreprise et leurs homologues des administrations publiques, et exercer toutes autres fonctions représentatives susceptibles d'être établies. Par ailleurs, le comité a pris note de l'ensemble des explications du gouvernement sur les autres questions, notamment la convocation des élections, la réservation de postes de travail aux travailleurs qui exercent des fonctions syndicales et la cession à titre temporaire des biens immobiliers du patrimoine public.
6. 114. Quant à la question de l'indemnité à payer en matière de négociation collective, le comité note que les travailleurs qui s'y opposent expressément dans la forme et les délais fixés par la Commission de négociation de la convention collective peuvent s'abstenir de la payer.
7. 115. Enfin, le comité note que le Tribunal constitutionnel, la plus haute juridiction espagnole, a rejeté le pourvoi en inconstitutionnalité intenté contre la loi organique sur la liberté syndicale.
8. 116. Compte tenu de tous ces éléments et après avoir pris connaissance de l'arrêt du Tribunal constitutionnel, le comité estime que les dispositions de la loi organique sur la liberté syndicale ne sont pas incompatibles avec les principes de la liberté syndicale.
9. 117. En ce qui concerne la non-participation de l'Intersyndicale de Galicie à la commission de contrôle du processus de reconversion dans un secteur économique touché par la crise, à savoir le secteur de la construction navale, le comité observe que, de l'aveu même de cette organisation syndicale, alors qu'elle avait obtenu le statut d'organisation la plus représentative et qu'elle avait participé à la phase préliminaire du processus de reconversion, cette organisation a refusé de donner son accord à ladite phase préliminaire.
10. 118. Le comité observe également que le Tribunal suprême saisi de la question a rejeté le pourvoi de l'organisation plaignante au motif que, aux termes du décret royal du 30 novembre 1983, ne sont représentées à la commission de contrôle du plan de reconversion que les organisations syndicales et patronales qui ont exprimé leur accord avec ledit plan (article 6, 1) du décret royal).
11. 119. Le comité, de même que le Tribunal suprême espagnol, estime que la non-participation de l'organisation plaignante à la commission de contrôle étant fondée sur l'article 6, 1 du décret royal, dès lors qu'elle a refusé de donner son accord à la phase préliminaire du processus de reconversion, ne porte pas atteinte à la liberté syndicale.

Recommandation du comité

1. 120. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions suivantes:
   • a) Le comité observe que les allégations présentées dans le présent cas ont fait l'objet de décisions de justice prononcées par le Tribunal constitutionnel et le Tribunal suprême qui sont les plus hautes juridictions du pays.
   • b) Le comité estime que les dispositions incriminées de la loi organique sur la liberté syndicale par la Confédération syndicale des travailleurs de la Catalogne ne sont pas contraires aux principes de la liberté syndicale.
   • c) Le comité estime également que la non-participation de l'Intersyndicale de Galicie à la commission de contrôle du processus de reconversion dans le secteur de la construction navale, dès lors que cette organisation avait refusé de donner son accord à la phase préliminaire de ce processus, ne porte pas atteinte aux principes de la liberté syndicale.