Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 243, March 1986

Case No 1348 (Ecuador) - Complaint date: 14-SEP-85 - Closed

1. 280. La Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) presentó una queja, en nombre de su afiliado, el Sindicato Nacional de Obreros y Empleados del Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones (IETEL), en una comunicación de 14 de septiembre de 1985 por violación de los derechos sindicales. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 11 de diciembre de 1985.
2. 281. Ecuador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 282. La CLAT agrega a su comunicación de 14 de septiembre de 1985 varios documentos en los que se describe la situación de su afiliada IETEL. En primer lugar la providencia de 12 de abril de 1985 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que ordena al Ministerio de Trabajo que presente el expediente administrativo relativo a la negativa a registrar este sindicato de creación reciente. En segundo lugar, copia de la documentación presentada ante ese Tribunal, en la que se explica que, el 21 de diciembre de 1984, el sindicato recién creado sometía al Ministerio todos los documentos de registro exigidos en virtud del artículo 429 del Código de Trabajo. El registro fue rechazado el 26 de diciembre y más tarde en otras dos oportunidades porque el Ministerio había aprobado con anterioridad, en virtud del Código Civil y no del Código de Trabajo, asociaciones de trabajadores de IETEL, y debido a que la empresa interesada - órgano del Estado - se regía por la legislación concerniente a la administración pública.
2. 283. Los querellantes indican que, en virtud del artículo 441 del Código de Trabajo, sólo podrá negarse el registro y, por consiguiente, la personalidad jurídica cuando la constitución del sindicato contenga disposiciones contrarias a la Constitución o a las leyes. Según el querellante, no era este el caso de los estatutos del sindicato IETEL.

B. Respuesta del Gobierno

1. 284. En su carta de 11 de diciembre de 1985, el Gobierno explica que cuando el Ministro recibió la solicitud de registro del sindicato, el 21 de diciembre de 1984, efectuó el examen administrativo habitual de los estatutos y decidió que la asociación no tenía carácter profesional y en consecuencia no podía ser aceptada como organización de trabajadores. El funcionario responsable informó al sindicato solicitante y devolvió la documentación puesto que los solicitantes no eran "trabajadores" para la ley laboral nacional.
2. 285. Esta documentación fue nuevamente estudiada cuando el sindicato solicitante, tal como lo autoriza la ley, presentó dos nuevas solicitudes de registro el 4 de enero y el 7 de febrero de 1985. Sin embargo, la posición del Ministro no cambió, puesto que no se había producido ningún cambio en las circunstancias ni en el planteo legal. El Gobierno señala que existen procedimientos de apelación contra una decisión administrativa negativa, siendo el órgano adecuado en este caso el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El asunto se encuentra actualmente pendiente ante ese Tribunal y el Gobierno promete remitir la sentencia correspondiente tan pronto como sea pronunciada.
3. 286. El Gobierno agrega a su respuesta copia de las cartas de negativa del Ministerio de las que surgiría que, en virtud de la Ley Básica de Telecomunicaciones, los funcionarios y empleados del IETEL son servidores públicos sujetos a la jurisdicción de la Ley de Servicio Civil y de Carrera Administrativa. Unicamente los trabajadores manuales, ocupados en la construcción o mantenimiento de las líneas se rigen por el Código de Trabajo. La Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa - que es la legislación pertinente - prohíbe a los servidores públicos la formación de sindicatos. La Corte Suprema de Justicia había decidido ya en 1982, que puesto que IETEL era un órgano encargado de prestar un servicio público, sus empleados se encontraban comprendidos en el ámbito de la mencionada Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa.

C. Conclusiones del Comité

1. 287. El Comité observa que este caso se refiere a la negativa del Ministerio de Trabajo a registrar un sindicato nacional de obreros y empleados del Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones. Esta negativa se basa en el hecho de que los miembros de la organización están empleados por un órgano creado por la ley para prestar un servicio público y que se rige por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa en sus relaciones con sus empleados. Más aún, en virtud del artículo 22 de la Ley Básica de Telecomunicaciones, los empleados de IETEL son servidores públicos, excepto los trabajadores manuales que se rigen por el Código de Trabajo.
2. 288. Sin embargo, el artículo 60 de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa prohíbe a los servidores públicos la formación de sindicatos. Sólo pueden crear asociaciones (artículo 9) que promuevan y defiendan los intereses de sus miembros pero no gozan del derecho de huelga ni de negociar colectivamente. Esta prohibición de crear sindicatos, aplicable a todos los servidores públicos, ha sido comentada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
3. 289. En el caso presente, la negativa a registrar el Sindicato Nacional de Obreros y Empleados de IETEL en consecuencia, hace que sea imposible para esos trabajadores negociar colectivamente sus condiciones de trabajo. El Comité, por lo tanto, debe examinar si a esos trabajadores se les garantiza el principio del artículo 4 del Convenio núm. 98, el cual dispone que deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria de contratos colectivos. El artículo 6 de ese mismo Convenio autoriza la exclusión de los "funcionarios públicos", sin embargo, la Comisión de Expertos estima que, si bien cabe admitir que el concepto de funcionario público varée en cierta medida según los sistemas jurídicos, la exclusión del campo de aplicación del Convenio de las personas empleadas por el Estado o en el sector público, pero que no actúen como órganos del poder público, es contraria al sentido del Convenio; la Comisión considera también que este sentido se refleja en forma más clara todavía en el texto inglés del artículo 6 del Convenio, el cual autoriza solamente la exclusión de los funcionarios "engaged in the administration of the State" (es decir, empleados en la administración del Estado). En efecto, la Comisión no puede aceptar que categorías importantes de trabajadores empleados por el Estado queden excluidas de los beneficios del Convenio por el mero hecho de estar formalmente asimiladas a ciertas categorías de funcionarios públicos que ejercen actividades propias de la administración del Estado. Si así fuera, el alcance del Convenio podría quedar limitado en forma considerable. Conviene, pues, establecer una distinción entre los funcionarios que ejercen actividades propias de la administración del Estado (funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables) y los funcionarios que actúan en calidad de auxiliares de los precedentes, por una parte, y las demás personas empleadas por el Estado, en las empresas públicas o en las instituciones públicas autónomas, por otro. Sólo podría excluirse del campo de aplicación del Convenio a la primera categoría de trabajadores a que se ha hecho referencia. (Véase, a este respecto, Libertad sindical y negociación colectiva, informe III, parte 4B, CIT, 69.a reunión, Ginebra, 1983, párrafo 255.)
4. 290. En vista de los criterios establecidos por la Comisión de Expertos, el Comité considera que el personal de IETEL no debería quedar excluido por sus funciones del derecho a negociar colectivamente. El Comité opina también por lo tanto, que deberían disfrutar del derecho de establecer sindicatos que puedan promover y defender los intereses de sus miembros, en particular mediante la negociación colectiva.
5. 291. El Comité observa que el Sindicato IETEL ha apelado a los tribunales administrativos contra la negativa del Ministerio de Trabajo de registrarlo. El Comité confía en que la decisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo tendrá en cuenta los convenios internacionales ratificados por el Ecuador. Solicita al Gobierno que lo mantenga informado de la decisión de dicho Tribunal sobre la materia.

Recomendación del Comité

1. 292. En esas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe este informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité toma nota de que la negativa de registrar el Sindicato Nacional de Obreros y Empleados de IETEL hace que sea imposible para esos trabajadores negociar colectivamente sus condiciones de trabajo.
   • b) Sobre la base de los artículos 4 y 6 del Convenio núm. 98, el Comité considera que el personal de IETEL no debería quedar excluido del derecho a negociar colectivamente y en consecuencia debería disfrutar del derecho de establecer sindicatos que puedan promover y defender los intereses de sus miembros, en particular mediante la negociación colectiva.
   • c) El Comité confía en que, cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo se pronuncie sobre la apelación sometida por el Sindicato, tendrá en cuenta los convenios internacionales ratificados por el Ecuador. Solicita al Gobierno que le mantenga informado del resultado de la apelación.