Definitive Report - Report No 248, March 1987

Case No 1370 (Portugal) - Complaint date: 30-MAY-86 - Closed

1. 205. El Sindicato de Trabajadores de los Seguros del Sur y de las Islas formuló su queja en una comunicación de 30 de mayo de 1986. El Gobierno envió una respuesta sobre este asunto en una comunicación de 16 de octubre de 1986.
2. 206. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 207. En este caso, el sindicato querellante alega una violación del derecho de negociación colectiva por el Gobierno de Portugal. Declara ser representativo de la casi totalidad de los trabajadores del sector de los seguros del Sur y de las Islas y estar afiliado a la Unión General de Trabajadores (UGT).
2. 208. La organización querellante aclara que, de conformidad con la legislación, las asociaciones sindicales que habían aceptado anteriormente el contrato colectivo de trabajo para el sector de los seguros habían propuesto a las asociaciones de empleadores la revisión de este contrato. Los copartícipes sociales habían entablado negociaciones pero, como éstas habían conducido a divergencias y a un conflicto colectivo, habían tenido que recurrir a la conciliación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Esta conciliación permitió llegar a un acuerdo aprobado, según la organización querellante, por los representantes del Ministerio de Hacienda y un representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La presencia del Ministerio de Hacienda se justificaba puesto que se trataba de un acuerdo aplicable a compañías de seguros de capital público que dependían de la tutela de este Ministerio.
3. 209. Las partes firmantes del acuerdo lo sometieron conjuntamente a la Dirección General de Trabajo con miras a su registro y su publicación tras haber pedido, de conformidad con la legislación, la aprobación del Ministerio de Tutela y otros ministerios competentes, a saber, en este caso, la Secretaría de Estado adjunta al Ministerio de Hacienda y Tesoro por delegación del Ministerio de Hacienda, así como la Secretaría de Estado adjunta a las empresas y la formación profesional por delegación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La organización querellante protesta por el hecho de que el Secretario de Estado adjunto al Ministerio de Hacienda y Tesoro se negó a conceder su aprobación por ordenanza núm. 1001/86/X de 3 de enero de 1986. La ordenanza de que se trata figura como anexo a la queja.
4. 210. La negativa de la autoridad de tutela se motiva por una disposición del acuerdo que prevé una reducción de quince minutos de la duración semanal del trabajo (artículo núm. 35), aun cuando, según la organización querellante, solamente el Ministro de Trabajo y Seguridad Social está facultado para adoptar una decisión de esta naturaleza, de conformidad con el decreto núm. 505/74 de 1 de octubre de 1974. Por esta razón, los copartícipes sociales se dirigieron a este Ministro para solicitar su autorización.
5. 211. Además de este hecho, que la organización querellante considera por lo demás como menor, el Secretario de Estado adjunto al Ministro de Hacienda y Tesoro se permitió, por este decreto de 3 de enero de 1986, limitar en el porvenir las revisiones futuras del contrato colectivo del sector de los seguros.
6. 212. La organización querellante reconoce que, como consecuencia de la ordenanza de que se trata, los copartícipes sociales firmaron con miras a su registro un nuevo texto que ya no mencionaba la reducción de 15 minutos de la duración semanal del trabajo. Según esta última, los copartícipes sociales se vieron obligados a actuar de esta manera para que no se dilatara la aplicación de nuevas escalas de salarios.
7. 213. Finalmente, la organización querellante estima que la ordenanza de 3 de enero de 1986 viola el principio de la confianza de los copartícipes sociales. Considera, en efecto, que no le inspira ninguna confianza la intervención de la autoridad de tutela, en la medida en que entraña que pueden darse instrucciones a los representantes de las empresas bajo tutela, instrucciones que deben aceptar como orientación que obliga a los copartícipes sociales. Está convencida de que la revisión libremente aceptada del convenio no exigía ninguna medida de modificación por parte del Gobierno.

B. Respuesta del Gobierno

1. 214. En su extensa respuesta de 16 de octubre de 1986, el Gobierno confirma varios de los alegatos de la organización querellante. Reconoce en especial que como consecuencia de un desacuerdo en el proceso de renovación del contrato colectivo, los copartícipes sociales recurrieron a la conciliación del Ministerio de Trabajo y que, en la última reunión de conciliación con el servicio competente de este Ministerio, las partes presentes, sindicato y empleador, llegaron a un acuerdo. Indica que desde un principio la participación del Ministerio de Hacienda, presente en las reuniones de conciliación, se justificaba por el hecho de que el instrumento objeto de revisión se aplicaba a empresas de capital público regidas por la tutela del Estado. Reconoce también que las partes en el contrato presentaron conjuntamente el texto del acuerdo a la Dirección General de Trabajo con miras a su registro y su publicación, y añade que, de hecho, a los efectos del registro, este acuerdo requería la aprobación previa del Ministerio de Tutela que debía actuar en colaboración con los demás ministerios competentes, a saber, en el presente caso, el Secretario Adjunto de Estado adscrito al Ministerio de Hacienda y Tesoro y el Secretario de Estado adscrito a las empresas y la formación profesional.
2. 215. En cambio, el Gobierno refuta el alegato con arreglo al cual el Ministerio de Hacienda ratificó este acuerdo y, como prueba de ello, presenta la copia del acta de conciliación de 17 de diciembre de 1985 que no está firmada por el experto del Ministerio de Hacienda aun cuando éste prestara asesoramiento al experto del Ministerio de Trabajo. A juicio del Gobierno, según se desprende del acta de una de las reuniones anteriores, la de 13 de diciembre de 1985 cuyo texto presenta como anexo, el experto del Ministerio de Hacienda transmitió en aquella reunión a los copartícipes sociales recomendaciones de su Ministerio que no se referían a la duración del trabajo sino a los salarios. El Gobierno manifiesta que nada en esta comunicación permite llegar a la conclusión de que los representantes de las empresas públicas están facultados para reducir aún más la duración semanal del trabajo a 35 horas 30 minutos, que ya es una de las más cortas en Portugal, en que la semana de trabajo es de 44 y 42 horas en los servicios.
3. 216. El Gobierno reconoce que la ordenanza núm. 1001/86/X de 3 de enero de 1986 define las condiciones en las que el Ministerio podría conceder su aprobación y señala que el texto del convenio que los copartícipes sociales presentaron a los servicios competentes (que ya no contiene la disposición relativa a la reducción de 15 minutos de la duración semanal del trabajo) el 8 de enero de 1986 y que fue aprobado por los ministros de Hacienda y de Trabajo se publicó en el Boletín del trabajo y del empleo el 22 de enero de 1986.
4. 217. A juicio del Gobierno, el alegato según el cual la negativa del Ministerio de Hacienda de conceder su aprobación mientras el instrumento incluyera una disposición en la que se previera una reducción de 15 minutos de la reducción semanal del trabajo, aun cuando sólo el Ministro de Trabajo está facultado para tomar una decisión de esta naturaleza, de conformidad con el decreto-ley núm. 505/74 de 1 de enero de 1974, se debe a un incomprensible error de la organización querellante. En efecto, el Gobierno reconoce que con arreglo a este decreto-ley, "los límites de la duración del trabajo establecidos en los horarios en vigor no podrán reducirse ni por convenio colectivo ni contrato individual de trabajo" y que "el Gobierno, por conducto del Ministro de Trabajo, podrá sin embargo autorizar la modificación de las duraciones en vigor cuando considere que ello es compatible con el desarrollo económico de la rama de actividad de que se trate". Indica no obstante que este texto se adoptó en 1974 y que la nacionalización de los seguros sólo se decidió el 12 de marzo de 1975; indica asimismo que, desde entonces, el decreto-ley núm. 260/76 de 8 de abril de 1976 sobre las empresas públicas dispone que ciertas cuestiones económicas, financieras y sociales relativas al funcionamiento de las empresas públicas han de depender de la aprobación del Ministerio de Tutela (art. 13).
5. 218. El Gobierno añade que el artículo 24 del decreto-ley núm. 519/Cl/79 de 29 de diciembre de 1979 sobre los contratos colectivos prohíbe la presentación de convenios relativos a las empresas públicas de capital público cuando no se acompañen de un documento que pruebe la autorización o aprobación del Ministerio de Tutela que, con ese fin, tomará la decisión correspondiente con los demás ministerios competentes. Por consiguiente, la aprobación ha de depender del Ministerio de Tutela y el Ministerio de Hacienda, en el presente caso, es este Ministerio de Tutela. Por lo tanto, a juicio del Gobierno, la organización querellante se equivoca cuando acusa al Secretario de Estado de Hacienda de haber usurpado una facultad que compete al Ministerio de Trabajo. El Gobierno termina diciendo además que los negociadores, tanto sindicales como empresariales, han reconocido la legitimidad de esta intervención, tanto más cuanto que ha modificado inmediatamente la disposición núm. 35 para conseguir la aprobación, registro y publicación del convenio colectivo en su totalidad.
6. 219. En lo que se refiere al alegato con arreglo al cual el representante del Ministerio de Trabajo ha abusado de la confianza de los copartícipes sociales al permitirse limitar las revisiones futuras del convenio colectivo del trabajo del sector de los seguros, el Gobierno facilita las aclaraciones siguientes: el examen del acta de 13 de diciembre de 1985 antes citada y de la ordenanza núm. 1001/86/X de 3 de enero de 1986 relativa a la petición de suspensión de toda disposición sobre la reducción de la duración semanal del trabajo permite llegar a la conclusión de que, a su juicio, este alegato carece de fundamento.
7. 220. En efecto, el Gobierno estima que tiene el derecho y la obligación de practicar una política de ingresos y precios. Agrega que, al sometérsele una petición de conciliación, señaló a los copartícipes sociales los límites dentro de los cuales podría establecerse una negociación salarial, a saber: la tasa de inflación más un por ciento de ganancia real de los salarios, más o menos la tasa de variación de la productividad, como se desprende del acta de la reunión de 13 de diciembre de 1985. Por otra parte, se comprueba en la ordenanza núm. 1001/86/X de 3 de enero de 1986 que la negociación condujo a un aumento del 19,6 por ciento al que se añade un aumento del subsidio de comida de 390 escudos a pesar de las orientaciones facilitadas a los negociadores. Con miras a evitar las consecuencias sociales de una negativa, el Gobierno concedió la autorización, pero indicó en esta ordenanza a las partes interesadas que los importantes aumentos de salarios concedidos (19,5 por ciento) rebasaban con creces las previsiones de inflación para 1986, y señaló a su atención la responsabilidad que les incumbía en la violación de la política de ingresos y de precios en un sector económico crético y compuesto de empresas públicas. Por esta razón, propuso al mismo tiempo conceder su autorización respecto de los aumentos salariales pactados a reserva de que se cumplieran las condiciones siguientes: - ya sea compensar con una mayor eficiencia económica la diferencia excesiva entre el aumento de los salarios resultante de la negociación y la tasa de inflación prevista para el período de aplicación de las escalas de salarios, obligándose de esta manera a la empresa, y en especial a sus órganos de gestión y de administración, a realizar un esfuerzo considerable con miras al mejoramiento de las condiciones de explotación; - o compensar el aumento excesivo de los salarios modificando el crecimiento de la suma global de los salarios en la próxima revisión del convenio colectivo. A juicio del Gobierno, esta segunda indicación no constituye un abuso de confianza sino que tiene por objeto poner a las partes interesadas frente a sus responsabilidades al ofrecerles los medios necesarios para compensar los resultados excesivos de la negociación.
8. 221. Estima que el ejercicio del poder de tutela en esta esfera es legítimo e indica que en Portugal llega hasta el punto de señalar a las partes interesadas, antes de que una negociación llegue a su término, los límites dentro de los cuales se concederá la aprobación. Por consiguiente, a juicio del Gobierno, esta intervención no viola el Convenio núm. 98, puesto que el artículo 4 del mismo no establece que la negociación colectiva sea un derecho absoluto e ilimitado sino un medio privilegiado para promover y estimular, mediante disposiciones adecuadas a las condiciones nacionales, la solución de los conflictos en materia de trabajo y empleo.

C. Conclusiones del Comité

1. 222. El Comité toma nota de las aclaraciones extensas y detalladas que facilita el Gobierno. Sin embargo, estima que es necesario señalar a su atención un principio sobre el que el Comité se ha pronunciado en numerosas ocasiones. Para el Comité, una legislación que permite la denegación del depósito de un convenio colectivo por vicio de forma no es contraria al principio de la negociación voluntaria. En cambio, cuando esta legislación implica que el registro de un convenio colectivo se puede denegar por motivos como su incompatibilidad con la política general del Gobierno, ello equivaldría a exigir que se obtenga la aprobación previa del convenio colectivo antes de su entrada en vigor (véase, en especial, 236. informe, caso núm. 1267 (Papua-Nueva Guinea), párr. 600).
2. 223. Por otra parte, el Comité recuerda que el requisito de homologación por una autoridad pública para que un convenio colectivo pueda entrar en vigor no está en conformidad con los principios de negociación voluntaria establecidos en el Convenio núm. 98. En los casos en que las disposiciones de determinados convenios colectivos puedan considerarse contrarias a consideraciones de interés general, podrían preverse procedimientos que permitan señalar estas consideraciones a la atención de las partes interesadas con el fin de que éstas puedan proceder a un nuevo examen, en el entendimiento de que permanezcan libres de su decisión final. (Véase 208. informe, caso núm. 1007 (Nicaragua), párr. 389.)
3. 224. En este caso particular, el Comité advierte que con arreglo a la ley núm. 505/74 de 1 de octubre de 1974, los límites de la duración del trabajo establecidos por los horarios en vigor no pueden reducirse ni por vía de convenio colectivo ni de contrato individual de trabajo, pero que el Gobierno puede autorizar la modificación de las duraciones en vigor cuando lo considera compatible con el desarrollo económico de la rama de actividad de que se trate. A juicio del Comité, una legislación que excluya la duración del trabajo del campo de aplicación de la negociación colectiva, salvo cuando hay autorización gubernamental, parece atentar contra el derecho de las organizaciones de trabajadores de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo garantizadas por el artículo 4 del Convenio núm. 98.
4. 225. Por otra parte, el Comité observa que el artículo 24 del decreto-ley núm. 519/Cl/79 de 29 de diciembre de 1979 sobre convenios colectivos, prohíbe el depósito de convenios relativos a empresas públicas o capitales públicos cuando no se acompañan de un documento que pruebe la autorización o la aprobación del Ministerio de Tutela que, con ese fin, toma su decisión con los demás ministros competentes. El Comité estima que si esta legislación autorizara la negativa del depósito de un convenio colectivo únicamente por vicio de forma, ésta no sería contraria a los principios de la negociación voluntaria. En cambio, desde el momento en que la denegación del depósito puede justificarse por motivos de la incompatibilidad con la política general del Gobierno, ello equivale a exigir una autorización previa para la puesta en vigor de un convenio, lo que no se ajusta a los principios de negociación voluntaria establecidos en el Convenio núm. 98.
5. 226. Aunque no corresponda al Comité pronunciarse sobre las medidas económicas que un Gobierno pueda considerar conveniente adoptar en materia de estabilización económica, los gobiernos deberían preferir la persuasión a la coacción. Por ello, antes que supeditar la validez de los convenios a la aprobación gubernamental, los gobiernos podrían, en especial, prever que todo convenio colectivo que se deposite ante la autoridad competente entre normalmente en vigor en un plazo razonable según su fecha de registro. Si la autoridad pública estimara que las disposiciones del Convenio son evidentemente contrarias a los objetivos de la política económica que se considera oportuna para el bien general, el caso podría someterse a examen y recomendación de un organismo consultivo apropiado, en el entendimiento, sin embargo, de que las partes interesadas deberían permanecer libres en su decisión final. (Véase 85. informe, caso núm. 341 (Grecia), párr. 187, 132. informe, caso núm. 691 (Argentina), párr. 28, y 236. informe, caso núm. 1206 (Perú), párr. 508.).

Recomendación del Comité

1. 227. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) Considerando que la necesidad de una autorización previa de las autoridades públicas para que entre en vigor una convención colectiva no está en conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98, el Comité invita al Gobierno a que modifique su legislación con miras a suprimir esta autorización y permitir la libre negociación de las cuestiones relativas a la duración del trabajo.
   • b) El Comité invita al Gobierno a que cuando desee señalar a las partes en la negociación consideraciones de interés general y razones mayores de política económica pidiendo por su parte un nuevo examen, opte por la persuasión más que por la coacción.
   • c) El Comité señala este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.