Definitive Report - Report No 251, June 1987

Case No 1382 (Portugal) - Complaint date: 03-SEP-86 - Closed

1. 134. La queja de la Federación Nacional de Sindicatos de la Función Pública (FNSFP) figura en una comunicación del 3 de septiembre de 1986. El Gobierno presentó sus observaciones en sendas comunicaciones de 3 de agosto de 1986 y 24 de abril de 1987.
2. 135. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 136. La Federación Nacional de Sindicatos de la Función Pública, organización afiliada a la Confederación General de los Trabajadores de Portugal (CGTP-IN), que según declara representa a la mayoría de los trabajadores del sector de la sanidad, a excepción del personal médico y enfermero, alega una violación del Convenio núm. 151 sobre las relaciones de trabajo en la administración pública por parte del Gobierno de Portugal que ha ratificado el mencionado Convenio.
2. 137. La Federación querellante formula un alegato concreto según el cual el Gobierno, en la persona del Ministro de Sanidad, no habría respetado los artículos 6 y 7 del Convenio núm. 151 en virtud de los cuales se dispone respectivamente que "deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz de sus funciones..." y que "deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones".
3. 138. La Federación querellante declara que, desde noviembre de 1985, ha solicitado en numerosas ocasiones audiencia al Ministro de Sanidad para discutir diversas cuestiones relativas a los trabajadores del sector de la sanidad - cuestiones que se consignan en una nota que se adjunta a la queja - sin haber obtenido nunca respuesta por parte de dicho representante del Gobierno. Con idéntico fin, declara haber llegado incluso a solicitar - y ello en más de una ocasión - la intervención del Primer Ministro. Como tampoco obtuviera respuesta a su petición, los trabajadores que prestan servicio en el sector en cuestión organizaron, como medida de presión, concentraciones en la proximidad del Ministerio de Sanidad y llevaron a cabo dos huelgas: la primera de un día de duración, el 5 de junio de 1986, y, tras haber dado el preaviso reglamentario, una segunda huelga el 20 de junio de 1986.
4. 139. La Federación alega, por otro lado, que 28 dirigentes del Sindicato de Trabajadores de la Función Pública del sur y de las Azores, uno de los sindicatos que está afiliado a ella, junto con varios otros militantes sindicales, fueron detenidos por la policía de seguridad el 7 de junio de 1986 mientras esperaban en la calle, en las cercanías del Ministerio de Sanidad, a que se les concediera la audiencia solicitada. Los detenidos fueron conducidos a la comisaria, en donde, tras identificarse, se les instruyó una denuncia y permanecieron encerrados dos días.

B. Respuesta del Gobierno

1. 140. A juicio del Gobierno la queja planteada en el presente caso debe considerarse en dos niveles distintos, a saber: por un lado, el aspecto legislativo del caso, es decir el relativo a las cuestiones que la organización querellante designa con el término genérico de "diversas cuestiones relativas a los trabajadores del sector de la sanidad", respecto a las disposiciones del Convenio núm. 151 y al decreto-ley núm. 45-A/84 por el que aquél se aplica en derecho interno portugués, y, por otro, el aspecto factual del caso.
2. 141. Por lo que se refiere al aspecto legislativo del caso, el Gobierno subraya en primer lugar la flexibilidad de la disposición sobre la que versa el artículo 7 del Convenio núm. 151 que, dentro del respeto a las condiciones nacionales de cada Estado Miembro, consagra la posibilidad de recurrir - para determinar las condiciones de empleo en la administración pública - a otros métodos distintos de la negociación colectiva, siempre que los mismos permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.
3. 142. Portugal, tras ratificar el Convenio núm. 151, adoptó el decreto-ley núm. 45-A/84 por el que se crea un sistema mixto de negociación colectiva y de participación, que delimita las materias respecto de las cuales se reconoce el derecho de negociación colectiva y aquellas para las que se admite el derecho de participación; en virtud del mismo la negociación colectiva debe versar única y exclusivamente sobre las materias indicadas en el párrafo 1 del artículo 6 del mencionado decreto-ley, a saber: los sueldos y otras prestaciones que tengan el carácter de remuneración, las pensiones de jubilación y las reformas de las prestaciones sociales y complementarias. Según lo dispuesto por el artículo 7, la iniciativa de la negociación debe incumbir a cualquiera de las partes. Ahora bien, según el Gobierno, ninguna de las materias enumeradas en la nota enviada por la Federación al Ministerio de Sanidad puede entrar en el marco de las disposiciones anteriormente mencionadas, si bien la posibilidad de una negociación colectiva sobre tales materias, y en consecuencia la obligación por parte del Gobierno de dar cumplimiento a la iniciativa de las organizaciones sindicales, se excluye a tenor de lo dispuesto en la ley.
4. 143. El derecho de participación - que se reconoce por el artículo 9 del decreto-ley y que debe ejercerse al elaborarse la legislación relativa al régimen general o especial de la administración pública, de la gestión de las instituciones de la seguridad social y de otras instituciones que tienen por objeto satisfacer los intereses de los trabajadores, así como el control de la ejecución de los planes económicos y sociales - tiene, según establece dicho artículo, la naturaleza de una consulta, declara el Gobierno. Por consiguiente, la iniciativa de la participación no pertenece a los sindicatos sino al Gobierno, de modo que, al no ponerse en duda que el Ministerio de Sanidad ha consultado a los sindicatos interesados, la acusación de la Federación querellante carece de fundamento legal.
5. 144. Para el Gobierno, conviene resaltar que determinadas materias contenidas en la nota, que la Federación querellante ha querido discutir con el Ministerio de Sanidad, se sitúan fuera de la esfera propia de la negociación colectiva e incluso del ámbito de la participación. En realidad, cuestiones como la "definición orgánica", el "régimen administrativo", la "reestructuración de los mandos intermedios" y la "integración de la asamblea del distrito de Lisboa", que aparecen recogidas en la nota, constituyen asuntos que, por su misma naturaleza, excluyen expresamente, según lo dispuesto por el artículo 12 del citado decreto-ley, cualquier posibilidad de negociación o de participación.
6. 145. El Gobierno concluye señalando que ninguna de las materias en cuestión podía ser objeto de negociación colectiva y que, en lo referente a aquellas materias en las que puede darse una participación de las organizaciones profesionales, el Ministerio de Sanidad ha procedido a consultas de conformidad con lo preceptuado legalmente.
7. 146. En cuanto a los hechos, el Gobierno afirma que el Ministerio de Sanidad ha tratado de conciliar en todo momento las prioridades que asigna a su acción con el respeto a las atribuciones y competencia de los sindicatos, esforzándose siempre por mantener contactos con todos los sindicatos interesados, los cuales se han vuelto cada vez más estrechos desde junio de 1986. Cita, a titulo de ejemplo, las reuniones celebradas desde enero de 1986 con el Sindicato de Técnicos Especialistas en Diagnóstico y Terapéutica, con el fin de elaborar un texto legislativo en el que se defina el contenido funcional, las atribuciones y competencias de las distintas categorías del personal técnico que trabaja en las tareas de diagnóstico y terapéutica y, a partir de febrero de 1986, con el Sindicato de Enfermeros del norte, del centro, del sur y de la región autónoma de Madeira, reuniones estas últimas que tienen por objeto tratar la cuestión de la integración en el Ministerio de Educación del programa de enseñanza del personal enfermero, reorganizar la carrera sobre nuevas bases y revisar las condiciones de jubilación de dicho personal, habiéndose concluido ya la elaboración de los textos legislativos sobre estos últimos puntos.
8. 147. Al margen de las reuniones anteriormente mencionadas, se han mantenido contactos igualmente con otras asociaciones sindicales como el Sindicato de los Trabajadores de la Administración Pública (afiliado a la Unión General de los Trabajadores), el Sindicato de Técnicos Paramédicos del norte y del centro, el Sindicato de los Trabajadores de Sanidad y Seguridad Social y los sindicatos de médicos, por intermedio de su órgano de coordinación.
9. 148. En el plano concreto, y por lo que se refiere a la organización querellante, el Gobierno añade que una primera reunión se celebró en el gabinete del Ministro de Sanidad, el 2 de octubre de 1986; desde entonces se han celebrado a intervalos regulares con la Federación, si bien no sólo con ella, otras reuniones para analizar diversas cuestiones como la elaboración de varios textos legislativos para la aplicación de la reestructuración de 1985, la regulación de los concursos de ingreso en la profesión de los técnicos especialistas en diagnóstico y terapéutica, el reglamento por el que se establece una clasificación relativa al servicio de dichos técnicos, las carreras del personal auxiliar de los servicios y establecimientos de sanidad, la carrera del personal de dirección de los servicios de sanidad, la carrera de los técnicos sanitarios auxiliares, ajustes en determinadas categorías y carreras para corregir situaciones consideradas anormales (por ejemplo, en el caso de los jefes de servicios hospitalarios, de las comadronas, del personal ayudante en trabajos de prospección parasitológica, de los auxiliares que trabajan en las campañas contra determinadas enfermedades), y las condiciones de admisión del personal en los servicios de sanidad.
10. 149. Según afirma el Gobierno, el Ministerio espera tratar en breve plazo de otras cuestiones con la Federación querellante de conformidad con el pliego de reivindicaciones presentado por ésta.
11. 150. El Gobierno estima, pues, que las afirmaciones contenidas en la comunicación enviada por la organización querellante en septiembre pasado carecen de todo sentido y fundamento por cuanto el Ministerio de Sanidad, en el marco de los contactos establecidos con las distintas organizaciones sindicales interesadas, mantiene desde octubre de 1986 contactos regulares con dicha Federación.
12. 151. El Gobierno refuta categóricamente el alegato según el cual se habrían efectuado detenciones de manifestantes a instancias del Ministerio de Sanidad. Según él, la policía de seguridad es competencia de otro departamento ministerial y, si se produjeron detenciones, éstas no fueron en ningún caso ordenadas ni reclamadas por el Ministerio de Sanidad.
13. 152. El Gobierno recuerda que el Comité de Libertad Sindical ha llegado a la conclusión en otros casos similares de que los alegatos relativos a medidas adoptadas contra militantes sindicales no requerían un examen más exhaustivo si las mismas no eran debidas a actividades de carácter sindical y si, en cambio, a acciones que superaban el marco sindical, bien porque atentaban contra el orden público o porque revestían un carácter político.
14. 153. El Gobierno hace constar, por otra parte, que es sintomático que la Federación querellante, que no es el único sindicato que representa a los trabajadores del sector sanitario, comience por excluir de su queja a los médicos y el personal enfermero, los cuales constituyen, en cuanto a recursos humanos se refiere, la piedra angular del sector. Añade, además, que el personal enfermero estima que el Ministro de Sanidad obra de buena fe como parece desprenderse de un comunicado de prensa del 26 de enero de 1987 que adjunta a su respuesta.
15. 154. El Gobierno indica que los militantes sindicales que durante varios días ocuparon la vía pública perturbando el tráfico, la libre circulación de las personas y la tranquilidad de los ciudadanos fueron interpelados a instancias de las autoridades de policía con el fin de verificar su identidad y para que sus declaraciones se recojan en los atestados. Ahora bien, reitera el Gobierno, el Ministro de Sanidad no tiene nada que ver con tales detenciones que en ningún momento ordenó ni reclamó.
16. 155. Según el Gobierno, a partir del momento en que el Ministerio de Sanidad decidió emprender estudios para reformular eventualmente la legislación sobre determinados aspectos del estatuto de los trabajadores del sector sanitario, dicho departamento comenzó por entablar contactos con las organizaciones sindicales siguiendo un procedimiento que, desde un punto de vista formal, debe considerarse como una modalidad del ejercicio del deber de consulta, esto es, del derecho de participación de los sindicatos. El Gobierno adjunta a su respuesta un documento en el que se relacionan, por orden cronológico, las consultas efectuadas a los diversos sindicatos. El documento demuestra claramente que la Federación querellante y los sindicatos afiliados a ella han sido incluidos entre las asociaciones sindicales consultadas, en riguroso pie de igualdad con los otros sindicatos y sin que se les haya atribuido estatuto especial alguno, ya sea favorable o desfavorable.

C. Conclusiones del Comité

1. 156. El Comité observa que la queja versa sobre la presunta negativa del Gobierno a recibir a la organización sindical querellante que quería discutir una serie de cuestiones que afectan a los trabajadores del sector de la sanidad. Según la nota adjunta a la queja, las cuestiones que los querellantes deseaban discutir versaban sobre los puntos siguientes: 1) la administración regional de sanidad (definición orgánica, régimen administrativo - personal directivo, concursos, promociones -, composición del distrito de Lisboa); 2) los hospitales (reestructuración del personal directivo, contratos de duración determinada, concursos de ingreso, carreras); 3) las carreras de los chóferes y del personal de los servicios generales de sanidad y de los técnicos especialistas en diagnóstico y terapéutica.
2. 157. Según los querellantes, el Gobierno se habría negado a recibirlos y habría procedido a la detención de 28 dirigentes del Sindicato de Trabajadores de la Función Pública del sur y de las Azores durante dos días, del 7 al 9 de julio de 1986. Según el Gobierno, en cambio, éste no se negó a recibirlos, y si la policía llevó a cabo una serie de interpelaciones para verificar la identidad, el Ministro de Sanidad no tiene nada que ver con las detenciones; al contrario, a partir del momento en que decidió estudiar de nuevo la refundición de la legislación relativa al estatuto de los trabajadores del sector de la sanidad, incluyó entre los sindicatos consultados a la Federación querellante.
3. 158. El Comité observa en primer lugar, con preocupación, que dirigentes y militantes sindicales fueron interpelados por la policía y detenidos durante dos días como consecuencia de la acción emprendida para presentar reivindicaciones de naturaleza profesional al Ministro competente, a saber, el Ministro de Sanidad. Al respecto, el Comité recuerda que ha estimado siempre que la detención preventiva de dirigentes y militantes sindicales, alegando que pueden cometerse delitos como consecuencia de una huelga o de una manifestación pública pacífica, constituye una grave violación del ejercicio de los derechos sindicales.
4. 159. En segundo lugar, el Comité observa que, según el Gobierno, se están llevando a cabo consultas para la refundición de la legislación sobre el estatuto del personal de los servicios de sanidad y que la organización querellante, al igual que las otras organizaciones representativas del sector, está siendo consultada a tal fin. Al respecto, el Comité espera que a raíz de dichas consultas se pueda elaborar en breve plazo un estatuto del personal de los servicios de sanidad que cuente con la confianza de los interesados.

Recomendación del Comité

1. 160. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) El Comité observa, con preocupación, que al parecer la policía interpeló durante dos días a dirigentes y militantes sindicales con motivo de una acción emprendida para presentar al Ministro de Sanidad reivindicaciones de naturaleza profesional.
   • b) El Comité recuerda que, si bien los sindicatos deben respetar las normas legales por las que se garantiza el mantenimiento del orden público, las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que limite el derecho de los sindicatos a organizar libremente la celebración y el desarrollo de reuniones de carácter pacifico.
   • c) El Comité invita al Gobierno a que continúe las consultas con el fin de que se pueda elaborar en breve plazo un estatuto del personal de los servicios de sanidad que cuente con la confianza de los interesados.