Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 265, June 1989

Case No 1385 (New Zealand) - Complaint date: 20-OCT-86 - Closed

1. 260. Le comité a déjà examiné ce cas à sa session de novembre 1988, où il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 259e rapport, paragr. 517 à 552, approuvé par le Conseil d'administration à sa 241e session.) Le gouvernement a transmis d'autres observations sur le cas dans une communication datée du 14 février 1989.
2. 261. La Nouvelle-Zélande n'a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 262. Lorsqu'il a examiné ce cas en novembre 1988, le comité a observé que la Fédération des employeurs de Nouvelle-Zélande (NZEF) protestait contre les modifications du système d'enregistrement des syndicats prévues dans la nouvelle loi sur les relations du travail, qui est entrée en vigueur le 1er août 1987. La NZEF alléguait que l'octroi de certains avantages exclusifs aux syndicats enregistrés supprimait le droit des travailleurs de choisir librement leur syndicat, et que le maintien de dispositions équivalant à un régime d'affiliation syndicale obligatoire portait atteinte à la liberté des travailleurs de choisir l'organisation qui les représentait. Les plaignants alléguaient également que l'obligation de compter un effectif minimal très élevé (1.000 membres) faisait obstacle à la création de syndicats.
2. 263. Le comité a noté que le gouvernement réfutait les allégations selon lesquelles il s'ingérait dans le droit des travailleurs de choisir librement une organisation qui les représente. Le gouvernement avait notamment déclaré que ce choix existait parce qu'un syndicat non enregistré était libre de se constituer et de représenter tous les travailleurs qui choisissaient d'être représentés par lui; que les syndicats non enregistrés étaient légaux et que la législation n'interdisait pas leurs activités syndicales, telles que la négociation collective. Pour ce qui est de l'obligation faite aux syndicats de compter 1.000 membres, le gouvernement avait expliqué qu'elle s'appliquait uniquement aux syndicats qui souhaitaient être enregistrés en vertu de la loi, et qu'elle était conforme aux objectifs de la loi, à savoir promouvoir l'existence de syndicats enregistrés efficaces pour lutter contre l'actuelle fragmentation des organisations. En ce qui concerne les avantages importants accordés à un syndicat qui a obtenu l'enregistrement aux termes de la nouvelle loi (droit de déclarer la grève dans le cadre de la négociation légitime d'une convention collective; droit d'enregistrer les conventions collectives qui peuvent être ensuite exécutées par le tribunal du travail; droit d'organiser un vote et de négocier avec l'employeur sur la question de l'affiliation obligatoire), le gouvernement a indiqué que ce régime d'agent de négociation exclusif pouvait être modifié par un vote des membres du syndicat.
3. 264. Au vu des conclusions du comité, le Conseil d'administration avait approuvé les recommandations suivantes:
   • a) Le comité estime que le système d'enregistrement mis en place par la loi sur les relations de travail de 1987 qui accorde des droits exclusifs de négociation aux syndicats enregistrés ne serait pas incompatible avec les principes de la liberté syndicale pour autant que l'enregistrement se fasse sur des critères objectifs et fixés d'avance.
   • b) Le comité estime néanmoins que le critère du nombre minimal de 1.000 membres prévu par la loi pour être enregistré risque de priver les travailleurs des unités de négociation regroupant un nombre restreint de travailleurs du droit de constituer des organisations qui pourraient pleinement exercer leurs activités, contrairement aux principes de la liberté syndicale. Le comité demande donc au gouvernement d'indiquer si le Gouverneur général a utilisé la faculté que lui donne l'article 6 (2) de la loi de fixer un autre nombre minimum d'adhérents pour l'enregistrement d'un syndicat.
   • c) Tout en constatant que la législation en vigueur aux termes de laquelle les syndicats enregistrés se voient accorder des droits exclusifs respecte les critères fixés par les organes de contrôle de l'OIT, en ce qui concerne la détermination de l'organisation ayant un statut d'exclusivité, le comité est cependant conscient que la constitution d'autres syndicats pourrait être sérieusement entravée dans la mesure où la liberté de choix des travailleurs serait limitée et où ceux-ci seraient enclins à s'affilier aux organisations jouissant des droits les plus étendus. Il prie donc le gouvernement de fournir des informations sur l'application pratique de la législation, et notamment sur l'évolution du nombre des syndicats non enregistrés et sur la nature des activités qu'ils auront exercées.
   • d) Le comité demande aussi au gouvernement d'indiquer si l'article 218 de la loi permet à un travailleur non exempté d'affiliation syndicale et appartenant à un syndicat non enregistré de saisir le tribunal du travail, par exemple en cas de licenciement injustifié, et sinon de spécifier les autres recours qui lui seraient ouverts.

B. Autres observations du gouvernement 265. Dans une communication datée du 14 février 1989, le gouvernement déclare qu'il ne possède pas de renseignements concernant le nombre de syndicats non enregistrés en Nouvelle-Zélande et les activités qu'ils exercent, du fait même que ces syndicats ne sont pas enregistrés, et qu'il ne peut donc en fournir au comité. Il existe néanmoins un certain nombre d'accords enregistrés en vertu de la loi sur les relations de travail négociés par des syndicats qui sont actuellement enregistrés mais qui comptent moins de 1.000 membres. Selon le gouvernement, il est possible que ces syndicats décident d'agir en dehors du cadre de la loi sur les relations de travail, une fois leur enregistrement annulé. Il explique à cet égard que les syndicats disposent d'une année à partir du moment où leur rapport annuel indique qu'ils comptent moins de 1.000 adhérents, pour porter ce nombre à 1.000 au minimum ou pour fusionner avec un autre syndicat. Vers le milieu de 1989, la plupart des syndicats (autres que les nouveaux syndicats bénéficiant d'un enregistrement provisoire) devront compter 1.000 membres, faute de quoi ils verront leur enregistrement supprimé. Cependant, on ne sait pas bien actuellement combien de syndicats qui vont perdre leur enregistrement agiront en dehors du cadre de la loi.

1. 266. Le gouvernement note également que le comité a exprimé sa préoccupation de savoir si les travailleurs non exemptés d'affiliation syndicale et appartenant à un syndicat non enregistré pouvaient légalement saisir le tribunal du travail, et qu'il lui a demandé de spécifier les autres recours qui leur seraient ouverts. En réponse, le gouvernement déclare qu'il y a deux formes d'application des contrats de travail en Nouvelle-Zélande. La loi sur les relations de travail prévoit des procédures d'application pour les contrats des travailleurs syndiqués, c'est-à-dire environ deux tiers de la main-d'oeuvre. Les contrats des travailleurs non syndiqués ou appartenant à un syndicat non enregistré sont régis, eux, par le droit des obligations et relèvent des tribunaux civils.
2. 267. Le gouvernement explique que, bien que la loi sur les relations de travail ne permette pas à des travailleurs non exemptés d'affiliation syndicale et appartenant à un syndicat non enregistré de saisir le tribunal du travail, il existe néanmoins un organe de médiation financé par l'Etat pour aider à résoudre les différents intervenant entre les employeurs et les syndicats non enregistrés et que les accords conclus entre des syndicats non enregistrés et des employeurs sont applicables, mais qu'ils relèvent des tribunaux civils dans le cadre du droit des obligations, et non pas du tribunal du travail.
3. 268. Pour ce qui est de l'obligation des syndicats de compter 1.000 membres au minimum, le gouvernement rappelle que l'enregistrement aux termes de la loi sur les relations de travail est facultatif et que les groupes de travailleurs qui ne peuvent pas, ou ne veulent pas, satisfaire à cette obligation sont toujours libres de se constituer. En ce qui concerne le chiffre, dont le comité semble se préoccuper, le gouvernement déclare que cette obligation pour un syndicat d'être enregistré est un élément essentiel de la politique gouvernementale destinée à encourager le développement de syndicats efficaces.
4. 269. Il reconnaît que l'article 6 (2) de la loi sur les relations de travail habilite le Gouverneur général à fixer un autre nombre minimum d'adhérents comme condition préalable à l'enregistrement d'un syndicat et qu'il s'applique à tous les syndicats, et non pas à un syndicat on à une classe de travailleurs en particulier. Il est possible d'adresser des requêtes formelles réclamant la baisse du nombre minimum de 1.000 au gouvernement qui les étudiera. Le gouvernement déclare que l'article 6 (2) n'a pas été invoqué jusqu'à présent.
5. 270. Enfin, le gouvernement souligne que la loi sur les relations de travail vise à fournir aux syndicats un cadre leur permettant d'assurer des services plus efficaces à leurs membres. Le gouvernement veille également à ce que les travailleurs puissent constituer les organisations de leur choix et s'y affilier. Pour ce faire, il autorise la modification, par des processus démocratiques, de la couverture syndicale et accorde aux syndicats non enregistrés la liberté de se constituer, d'agir et de négocier si tel est leur désir.

C. Conclusions du comité

1. 271. Le comité regrette que le gouvernement ne soit pas en mesure de le renseigner sur les points précis concernant le principal élément litigieux de ce cas, comme il le lui avait demandé lors du dernier examen des allégations. Cette absence de détails sur l'application pratique des dispositions de la loi de 1987 sur les relations de travail ne peut que conduire le comité à se poser la même question: le libre choix du syndicat existe-t-il réellement dans ce système, qui privilégie les organisations enregistrées et leur donne des avantages exclusifs étendus par rapport aux organismes non enregistrés?
2. 272. Le gouvernement a essentiellement soulevé deux arguments: d'une part, que le système était facultatif et que le choix existait donc à ce niveau et, d'autre part, que les travailleurs pouvaient, une fois qu'ils avaient opté pour le système, choisir de modifier la couverture syndicale par le biais de procédures démocratiques. Malheureusement, le gouvernement n'est pas en mesure de fournir des indications sur le bien-fondé de son premier argument (encore que le comité prend note de la déclaration selon laquelle "un certain nombre d'accords" ont été conclus par des syndicats qui, bien qu'ils soient actuellement enregistrés, pourraient fort bien perdre leur enregistrement et décider d'agir en dehors du cadre de la loi). Cette déclaration vient confirmer la conclusion antérieure du comité selon laquelle la constitution d'autres syndicats pourrait être sérieusement entravée dans la mesure où les travailleurs seraient enclins à s'affilier aux organisations jouissant des droits les plus étendus.
3. 273. En effet, dans l'un de ses tout premiers cas (6e rapport, cas no 11 (Brésil), paragr. 92 à 96), le comité avait étudié un système facultatif de "reconnaissance" des syndicats et s'était demandé si, du seul fait que les syndicats reconnus jouissaient, à l'exclusion des autres organisations, de privilèges d'une importance capitale pour la défense des intérêts professionnels, les salariés n'étaient pas indirectement tenus d'adhérer aux syndicats reconnus. Il avait noté que les législateurs de certains pays conféraient - sans esprit de discrimination - à des syndicats reconnus, qui étaient en fait les plus représentatifs, certains privilèges en matière de défense des intérêts professionnels qu'ils étaient seuls en mesure d'exercer utilement; mais il avait souligné que l'octroi de tels privilèges ne devait pas être subordonné à des conditions telles que les garanties fondamentales de la liberté syndicale puissent, de ce fait, être mises en cause.
4. 274. Au vu de l'absence de preuves sur l'existence d'autres organisations non enregistrées, le comité considère que, dans le cas présent, les conditions imposées à l'octroi de l'enregistrement remettent indirectement en question le droit des travailleurs de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier, puisque ces conditions influencent indûment ce choix.
5. 275. Le gouvernement ne donne pas non plus de détails sur le second type de choix, à savoir le droit des travailleurs de changer de syndicat. Lors de son examen antérieur du cas, le comité avait néanmoins pris note (au paragraphe 535 du 259e rapport) de l'explication du gouvernement selon laquelle "les travailleurs qui sont mécontents du syndicat enregistré dont ils sont membres peuvent adhérer à un autre syndicat enregistré. Ce transfert d'affiliation se fait démocratiquement à l'issue d'un vote majoritaire; cependant, le syndicat auquel les travailleurs souhaitent s'affilier doit faire voter ses membres pour savoir si la majorité d'entre eux acceptent les nouveaux membres."
6. 276. Comme le comité l'a déjà souligné, les organes de contrôle de l'OIT reconnaissent que de nombreux systèmes de relations professionnelles établissent des procédures d'enregistrement des organisations de travailleurs et de reconnaissance de(s) syndicat(s) représentatif(s) dans les négociations collectives. Dans de nombreux pays, la législation confère le droit exclusif de négocier pour une catégorie déterminée de travailleurs à l'organisation qui représente une certaine proportion ou une majorité relative, ou absolue, de travailleurs, dont la représentativité est généralement déterminée soit par le nombre d'adhérents (contrôle de liste), soit par un scrutin secret (contrôle par scrutin). A cet égard, la commission d'experts a déclaré (Etude d'ensemble, paragr. 295) que, là où selon les systèmes en vigueur le syndicat le plus représentatif jouit de droits préférentiels ou exclusifs de négociation, il importe que ce syndicat soit déterminé d'après des critères objectifs et fixés d'avance afin d'éviter toute possibilité de partialité ou d'abus.
7. 277. On ne répétera jamais assez que le présent comité a suggéré, à plusieurs reprises, que, lorsqu'une législation nationale prévoit une procédure d'enregistrement ou de reconnaissance des syndicats en tant qu'agents de négociation exclusifs, elle doit y associer certaines garanties telles que: a) l'octroi du certificat par un organe indépendant; b) le choix de l'organisation représentative par un vote de la majorité des travailleurs dans les unités considérées; c) le droit pour une organisation qui n'obtient pas un nombre de voix suffisant de demander une nouvelle élection après un délai déterminé; d) le droit pour une organisation autre que celle détentrice du certificat de demander à ce qu'il soit procédé à de nouvelles élections après qu'un délai raisonnable s'est écoulé. (Voir, par exemple, 109e rapport, cas no 533 (Inde), paragr. 101.)
8. 278. Dans son examen antérieur du cas présent, le comité n'avait pas critiqué la procédure découlant de la loi de 1987 selon laquelle le statut d'exclusivité d'un syndicat enregistré pouvait être contesté auprès du tribunal du travail par d'autres syndicats enregistrés existants qui estiment avoir une couverture syndicale parallèle couvrant les travailleurs concernés (au paragraphe 543 du 259e rapport). Aucune information n'a été adressée au comité selon laquelle cette procédure aurait, au cours des quelque deux années d'application de la loi, porté atteinte à leur liberté de choisir une organisation du système qui représente leurs intérêts. Le comité en arrive donc à la même conclusion qu'auparavant, à savoir que le système d'enregistrement mis en place par la loi sur les relations de travail de 1987 qui accorde des droits exclusifs de négociation aux syndicats enregistrés ne serait pas incompatible avec les principes de liberté syndicale, pour autant que l'enregistrement se fasse sur des critères objectifs et fixés d'avance.
9. 279. En ce qui concerne la seconde allégation, à savoir le caractère excessif du nombre minimal de 1.000 membres, le comité prend note de la réponse du gouvernement selon laquelle la possibilité de réduire (ou d'augmenter) ce nombre en vertu de l'article 6 (2) de la loi n'a pas encore été invoquée, mais que le gouvernement est prêt à considérer toute demande formelle de réduction de ce nombre. Le comité note également que le gouvernement a réaffirmé que ce critère faisait partie intégrante de sa politique visant à favoriser le développement de syndicats efficaces.
10. 280. Au vu de la conclusion énoncée plus haut par le comité sur les pressions indirectes que subissent les travailleurs pour choisir le système d'enregistrement établi par la loi de 1987, et étant donné les difficultés que rencontrent les syndicats de nombreuses régions géographiques et dans de petites entreprises à rassembler 1.000 membres, le comité se déclare préoccupé de ce que les salariés qui travaillent dans ces conditions risquent d'être privés du droit de constituer des organisations qui pourraient pleinement exercer leurs activités. Cette situation serait contraire aux principes de la liberté syndicale. Le comité demande donc au gouvernement de reconsidérer cette exigence très élevée concernant le nombre minimal d'adhérents, en vue de le réduire et de le fixer à un niveau raisonnable ou d'autoriser une certaine souplesse dans son application. Il demande au gouvernement de le tenir informé de toute mesure qu'il prendrait à cet égard.
11. 281. En ce qui concerne le dernier point en suspens de ce cas, celui de savoir si les dispositions en matière de protection de l'article 218 de la loi de 1987 peuvent s'appliquer aux travailleurs appartenant à des syndicats non enregistrés, le comité prend note de la réponse du gouvernement, qui précise que l'article 218 ne s'applique pas à ces travailleurs. Il note également que ces travailleurs ont d'autres recours en matière de protection qui relèvent des tribunaux civils.

Recommandation du comité

1. 282. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Sur la base des renseignements fournis au comité, celui-ci considère que la constitution d'autres syndicats en dehors du système d'enregistrement fixé par la loi de 1987 sur les relations de travail pourrait être sérieusement entravée dans la mesure où les travailleurs pourraient être poussés à s'affilier aux organisations enregistrées, vu que celles-ci jouissent des droits les plus étendus et que le système remet indirectement en question le droit des travailleurs de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier.
   • b) Le comité est d'avis que le critère du nombre minimal de 1.000 membres prévu par la loi de 1987, pour être enregistré, risque de priver les travailleurs des petites unités de négociation ou d'unités dispersées dans de vastes zones géographiques du droit de constituer des organisations qui pourraient pleinement exercer leurs activités, le tout contrairement aux principes de la liberté syndicale.
   • c) Il demande donc au gouvernement de réexaminer le système établi par la loi de 1987 à la lumière des principes de la liberté syndicale et des recommandations exprimées ci-dessus. Il demande au gouvernement de le tenir informé de toutes mesures qu'il prendrait à cet égard.