Interim Report - Report No 259, November 1988

Case No 1385 (New Zealand) - Complaint date: 20-OCT-86 - Closed

1. 517. La Fédération des employeurs de Nouvelle-Zélande (NZEF) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de Nouvelle-Zélande dans une communication datée du 20 octobre 1986. Elle a fourni des informations supplémentaires dans une lettre du 12 janvier 1987.
2. 518. A deux reprises, à savoir par des lettres du 27 avril et du 13 octobre 1987, le gouvernement a annoncé qu'une nouvelle législation était en cours d'adoption et qu'une réponse était en préparation. Le comité a donc ajourné l'examen du cas en attendant les observations du gouvernement. (Voir 251e rapport, paragr. 10, 253e rapport, paragr. 11, et 254e rapport, paragr. 6, approuvés par le Conseil d'administration en mai et novembre 1987 et février 1988, respectivement.)
3. 519. Le gouvernement a transmis ses observations sur le cas dans une communication datée du 22 février 1988.
4. 520. La Nouvelle-Zélande n'a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de la fédération plaignante

1. 521. Dans ses communications des 20 octobre 1986 et 12 janvier 1987, la NZEF allègue que le gouvernement s'est ingéré dans le droit des travailleurs de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier en amendant le système d'enregistrement des syndicats prévu dans la loi sur les relations de travail. Cette loi a été promulguée le 27 mai 1987.
2. 522. Selon la fédération plaignante, en Nouvelle-Zélande, le système d'enregistrement des syndicats, en vertu duquel les syndicats qui sont enregistrés conformément à la loi sur les relations de travail bénéficient de privilèges en matière d'exclusivité d'affiliation des travailleurs couverts et d'exclusivité de négociation collective au nom de ces travailleurs, prive les travailleurs de la possibilité effective de choisir leur syndicat et constitue, donc, un déni de la liberté syndicale. La fédération plaignante explique que, si un groupe de travailleurs souhaite constituer un nouveau syndicat, il doit prouver qu'il ne regroupe que des travailleurs qui ne sont pas liés par une sentence arbitrale ou une convention collective. Les groupes de travailleurs qui veulent être enregistrés n'ont pas à démontrer que leurs membres sont occupés dans une branche d'activité spécifique ou dans des industries connexes, mais l'affiliation syndicale ne peut être changée qu'après acceptation par le greffier (acceptation contre laquelle il peut être recouru) d'une définition présentée par les groupes qui veulent être enregistrés ou par un syndicat existant cherchant à étendre sa couverture syndicale. La loi dispose que:
   • a) la couverture syndicale peut être contestée par un syndicat existant qui cherche à étendre sa couverture;
   • b) la contestation par un syndicat existant de la couverture syndicale d'un autre syndicat sera tranchée, en dernière instance, par le vote des travailleurs concernés, organisé de manière indépendante;
   • c) la couverture des syndicats bénéficiant d'un enregistrement "provisoire" (voir ci-dessous) est protégée; et
   • d) en cas de conflit de délimitation, le Tribunal du travail décide du syndicat qui doit bénéficier de la couverture syndicale. Le plaignant souligne, toutefois, que la loi ne prévoit pas le cas des groupes de travailleurs qui cherchent à se faire enregistrer pour contester la couverture syndicale d'un syndicat existant.
3. 523. Selon la NZEF, en vertu du nouveau système, la condition préalable à l'enregistrement ou au maintien de l'enregistrement d'un syndicat est qu'une association ou un syndicat regroupe au moins 1.000 membres (bien qu'il soit possible de demander son enregistrement "provisoire" lorsque le nombre de membres du groupe qui présente la demande est susceptible, dans un délai de deux ans, d'atteindre le chiffre de 1.000). Une telle condition, compte tenu du fait que les lieux de travail sont essentiellement petits et dispersés en Nouvelle-Zélande, est, de l'avis de la NZEF, en contradiction avec l'opinion exprimée précédemment par le Comité de la liberté syndicale selon laquelle (Recueil de décisions, paragr. 256): La création d'un syndicat peut être considérablement gênée ou même rendue impossible lorsque la législation fixe le nombre minimum des membres d'un syndicat à un niveau manifestement trop élevé, ce qui est le cas, par exemple, lorsque la législation stipule qu'un syndicat doit compter au moins 50 membres fondateurs.
4. 524. La NZEF indique que l'enregistrement confère à un syndicat le droit exclusif de représenter les travailleurs couverts par les règles d'affiliation au syndicat en question, non seulement pour négocier les sentences arbitrales et les autres conventions collectives, mais également en cas de conflits de droits durant la période d'application d'une sentence arbitrale ou d'une convention collective. En outre, lorsque pour une raison quelconque un travailleur n'est pas membre du syndicat dont le champ d'affiliation couvre la profession de l'intéressé, celui-ci ne peut recourir, conformément à la loi sur les relations de travail, à la procédure relative au règlement des réclamations individuelles, qui est strictement réservée aux membres de syndicats enregistrés.
5. 525. Selon la fédération plaignante, la législation qui rend effectivement obligatoire l'affiliation à des syndicats enregistrés a été remise en vigueur par un amendement à la loi sur les relations de travail, en 1985, qui est aujourd'hui repris dans la loi de 1987 sur les relations de travail. Les syndicats enregistrés devaient, jusqu'à la fin de 1986, déterminer - par un vote des membres existants - si une clause d'affiliation syndicale devait être insérée dans chacune des décisions arbitrales et chacune des conventions collectives négociées par le syndicat. Lorsque le résultat du vote était positif, une clause d'affiliation syndicale était insérée pour une période de trois ans dans les sentences arbitrales ou les conventions collectives, et tous les travailleurs dont les professions étaient couvertes par des textes négociés par le syndicat étaient tenus de s'affilier audit syndicat. L'effet de l'enregistrement, renforcé par l'affiliation syndicale obligatoire, est qu'il contraint, selon la NZEF, les travailleurs à adhérer à des groupes dont les croyances et les idéaux sont parfois en contradiction avec les leurs. Le droit effectif de choisir son syndicat n'existe pas. Ce point a été relevé par le tribunal chargé de statuer sur les exemptions d'affiliation syndicale. Cet organisme, créé par la loi d'amendement de 1985 et maintenu par la loi de 1987, a estimé que la législation néo-zélandaise sur les relations professionnelles supprime en pratique le droit des travailleurs de choisir leur syndicat. L'enregistrement qui implique, en fait, la nécessité de l'obtention d'une autorisation préalable a pour conséquence que le droit de constituer une autre organisation n'est que théorique dans le meilleur des cas, puisque l'organisation en question se verra refuser tout droit de représentativité. De l'avis de la NZEF, l'obligation pour les membres d'une organisation non enregistrée d'adhérer à un syndicat enregistré et de lui verser des cotisations n'a pour conséquence que de souligner davantage l'impuissance de l'organisation non enregistrée.
6. 526. La NZEF rappelle des décisions antérieures du comité (voir Recueil de décisions, paragr. 229) à l'appui de sa plainte: Le comité a suggéré qu'un Etat modifie sa législation de manière à établir sans ambiguóté que le fait qu'il existe déjà un syndicat représentant la même catégorie de salariés qu'un nouveau syndicat demandant l'enregistrement groupe ou se propose de grouper, ou le fait que le syndicat existant est titulaire d'un certificat lui reconnaissant la qualité d'organe représentatif pour les négociations collectives pour cette catégorie de travailleurs ne peut justifier un refus du greffier d'enregistrer le nouveau syndicat.

B. Réponses du gouvernement

1. 527. Dans sa communication du 27 avril 1987, le gouvernement fait observer que le projet de loi initial visant à modifier le système des relations professionnelles a donné lieu à des changements notables au cours des diverses discussions qui ont abouti à son adoption. Il indique qu'à l'époque il espérait que la loi entrerait en vigueur en juin ou juillet 1987 et qu'il s'était engagé à communiquer ses observations sur la question immédiatement après cette adoption.
2. 528. Dans sa communication du 13 octobre 1987, le gouvernement informe le comité que la législation objet de la plainte (la loi sur les relations de travail) est entrée en vigueur le 1er août 1987.
3. 529. Dans sa lettre du 22 février 1988, le gouvernement indique que son objectif, dans cette loi, est de donner les moyens au mouvement syndical de constituer des syndicats ayant une composition plus importante et plus à même d'assurer aux travailleurs les prestations et les protections dont ils ont besoin. La législation fournit aux syndicats les moyens de progresser vers une structure plus unifiée. En même temps, selon le gouvernement, la loi sur les relations de travail n'exclut pas et ne décourage pas la constitution et le fonctionnement de syndicats choisis par les travailleurs.
4. 530. Le gouvernement explique que les syndicats dont les activités s'inscrivent dans le système des relations de travail doivent être enregistrés, conformément à la loi sur les relations de travail, et que c'est sur cet enregistrement que porte la plainte de la Fédération des employeurs de Nouvelle-Zélande. Toutefois, selon le gouvernement, la description que donne la fédération de l'enregistrement est erronée: l'enregistrement est présenté par la fédération plaignante comme une condition préalable à l'existence ou au fonctionnement d'un syndicat (ou aux deux à la fois), comme garantissant les droits de négociation et comme assurant des avantages particuliers; de même, il est suggéré que les syndicats non enregistrés se voient dénier le droit d'exister ou la liberté d'exercer leurs activités (soit par la législation, soit en étant désavantagés) et qu'ils ne bénéficient pas des droits de négociation.
5. 531. Le gouvernement conteste que l'enregistrement ait les conséquences juridiques ou pratiques qui sont ainsi alléguées. Il explique que l'enregistrement d'un syndicat enlève uniquement aux autres syndicats enregistrés le droit de représenter les mêmes travailleurs. L'enregistrement d'un syndicat garantit le droit de négocier au nom de ses propres membres, mais uniquement dans le sens qu'il empêche d'autres syndicats enregistrés de négocier au nom des mêmes travailleurs. L'enregistrement d'un syndicat n'oblige pas les employeurs à reconnaître le syndicat intéressé. En fait, les syndicats enregistrés tout comme les syndicats non enregistrés ne bénéficient que de la reconnaissance qu'ils peuvent obtenir auprès des employeurs - et ni les uns ni les autres ne sont avantagés par la législation à cet égard. Le gouvernement souligne qu'un syndicat non enregistré est libre de se constituer et de représenter tous les travailleurs qui choisissent d'être représentés par lui, et un syndicat non enregistré n'a pas à remplir de critères de composition minimale ni de limitation de sa couverture syndicale. Il peut négocier avec n'importe quel employeur de ses membres qui le reconnaît. Les syndicats non enregistrés sont légaux et la législation ne proscrit pas les activités syndicales.
6. 532. Le gouvernement souligne que, depuis que la fédération des employeurs a présenté cette plainte, il a libéralisé la législation sur les relations professionnelles. Il a notamment abrogé la loi de 1973 sur les relations professionnelles (et plusieurs autres lois qui étaient contraires aux conventions et principes de l'OIT, par exemple la loi de 1979 sur l'industrie de la pêche relative à la couverture syndicale). La nouvelle législation est constituée par la loi de 1987 sur les relations de travail et, selon le gouvernement, des éléments importants de la plainte ne correspondent pas à la nouvelle législation. Ainsi, cette nouvelle législation ne rend pas obligatoire l'affiliation à des syndicats enregistrés parce qu'elle prévoit simplement que les travailleurs doivent voter (y compris par correspondance) pour décider de la question de la couverture syndicale obligatoire ou que les syndicats doivent négocier les clauses de sécurité syndicale dans les conventions collectives. La nouvelle législation maintient effectivement les dispositions de la loi d'amendement de 1985 des relations professionnelles, que le Comité de la liberté syndicale a approuvées en formulant toutefois deux critiques au sujet du cas no 1334, mais les deux aspects de la loi antérieure critiqués par le comité ont été corrigés dans la nouvelle loi.
7. 533. Le gouvernement explique que les syndicats qui veulent être enregistrés n'ont plus à appartenir à une "branche d'activité" spécifique, c'est-à-dire que des syndicats peuvent aujourd'hui être constitués pour représenter des travailleurs de n'importe quelle branche d'activité, industrie ou profession, ou des deux. L'examen en vue de déterminer si les travailleurs peuvent ou non appartenir, sans inconvénient, à un syndicat enregistré existant a été supprimé. En outre, souligne le gouvernement, l'obligation d'une affiliation de dix-huit mois qui avait fait l'objet d'une critique, dans le cas précédent, a été supprimée. La nouvelle loi n'impose plus d'affiliation obligatoire pendant quelque période que ce soit.
8. 534. Le gouvernement estime que les références choisies par la NZEF dans le Recueil de décisions ne s'appliquent pas au présent cas étant donné que la situation, dans les faits et sur le plan juridique, qui règne actuellement en Nouvelle-Zélande n'est plus la même que celle qui a été citée dans le Recueil. D'après le gouvernement, la disposition qui n'autorisait l'existence que d'une seule organisation dans le domaine dans lequel un travailleur est occupé existait auparavant dans la loi sur l'industrie de la pêche relative à la couverture syndicale, et dans la loi sur les travailleurs agricoles, mais cette disposition a été supprimée dans ces textes par la nouvelle loi. En outre, le gouvernement réaffirme que, en vertu de la loi actuellement en vigueur, le fait de ne pas être enregistré ne rend pas un syndicat illégal et ne lui enlève pas la liberté de se constituer et de négocier.
9. 535. Expliquant de manière détaillée les dispositions relatives à l'enregistrement prévues dans la loi nouvelle, le gouvernement souligne que la loi sur les sociétés et la loi sur les syndicats permettent aux syndicats non enregistrés d'acquérir la personnalité juridique et aux travailleurs - même s'ils sont couverts par un syndicat enregistré - de constituer une association et d'y adhérer. Les avantages de l'enregistrement pour un syndicat sont les suivants: a) il peut déclarer la grève dans le cadre de la négociation légitime d'une convention collective; b) il peut obtenir l'enregistrement des conventions collectives qui seront par la suite entérinées par le Tribunal du travail; et c) ses membres peuvent voter ou négocier avec l'employeur sur la question de l'affiliation obligatoire. (Toutefois, le gouvernement ajoute que les syndicats enregistrés comme les syndicats non enregistrés peuvent déclencher une grève, sous réserve que cette action ne constitue pas un délit économique en common law.) Le gouvernement souligne aussi que l'enregistrement peut être refusé lorsque certains des membres de l'organisme plaignant sont liés par une convention collective enregistrée négociée par un syndicat enregistré. Il ajoute que les travailleurs qui sont mécontents du syndicat enregistré dont ils sont membres peuvent adhérer à un autre syndicat enregistré. Ce transfert d'affiliation se fait démocratiquement à l'issue d'un vote majoritaire, cependant le syndicat auquel les travailleurs souhaitent s'affilier doit faire voter ses membres pour savoir si la majorité d'entre eux accepte les nouveaux membres.
10. 536. Pour ce qui est de l'obligation pour les syndicats de compter 1.000 membres, le gouvernement souligne qu'elle s'applique uniquement aux syndicats enregistrés et qu'elle est conforme à l'objectif de la loi, à savoir de promouvoir l'existence de syndicats enregistrés efficaces. Il affirme que pendant de nombreuses années le mouvement syndical a été handicapé par une organisation fragmentée. Cette situation peut être sensiblement améliorée grâce à la constitution de syndicats plus importants qui disposeront de ressources, de personnel et de la puissance qui leur permettront d'assurer les prestations, les compétences et la direction de syndicats efficaces. Il est urgent que la Nouvelle-Zélande parvienne à une telle situation, et la disposition relative à l'effectif minimum est destinée à encourager ce processus. Néanmoins, le gouvernement respecte le droit des travailleurs d'exercer des activités syndicales en dehors du système des relations professionnelles en appartenant aux syndicats non enregistrés de leur choix, auxquels aucune obligation d'effectif minimum n'est imposée. Le gouvernement déclare qu'il n'imposera ni monopole syndical ni structure unitaire au mouvement syndical. Un système est simplement assuré aux travailleurs pour leur permettre de promouvoir l'unité dans le mouvement syndical grâce à l'enregistrement et au travail dans le cadre du système établi par la loi sur les relations de travail. Le gouvernement ajoute que l'enregistrement "provisoire" pour n'importe quel groupe de moins de 1.000 membres est exactement analogue à l'enregistrement, si ce n'est que la composition d'un syndicat enregistré provisoirement est protégée contre le "débauchage" pendant deux ans. Après deux ans, les syndicats qui ne comptent pas 1.000 membres ne peuvent pas obtenir l'enregistrement de plein droit, mais ils peuvent continuer d'exister en tant que syndicats non enregistrés.

C. Conclusions du comité

1. 537. Le comité observe que ce cas porte sur certains griefs formulés par la NZEF à l'encontre de la loi de 1987 sur les relations de travail, à savoir: que l'octroi de certains avantages exclusifs en faveur des syndicats enregistrés supprime le droit des travailleurs de choisir librement leur syndicat, et le maintien de dispositions équivalant à l'affiliation syndicale obligatoire porte atteinte à la liberté des travailleurs de choisir l'organisation qui les représente. Les plaignants allèguent également que l'obligation de compter un effectif minimal très élevé (1.000 membres) fait obstacle à la création de syndicats.
2. 538. En ce qui concerne l'allégation relative à l'effectif minimal d'un syndicat, le comité prend note des raisons qui ont incité le gouvernement à adopter cette disposition et du fait que la condition des 1.000 membres ne s'applique qu'aux travailleurs qui collectivement sollicitent leur enregistrement. Le comité observe que l'article 6 de la loi se lit comme suit:
3. 6. (1) Sous réserve des dispositions de la présente loi, tout groupe (qu'il s'agisse ou non d'une association) de travailleurs pourra être enregistré en tant que syndicat en vertu de la présente loi.
4. (2) Sous réserve des dispositions de la présente loi, aucun groupe ne sera enregistré en tant que syndicat en vertu de la présente loi lorsque, au moment de l'enregistrement, il ne comprend pas mille adhérents (s'agissant de travailleurs) au moins, ou tel nombre d'adhérents que le gouverneur général pourra fixer par arrêté en Conseil édicté aux fins du présent paragraphe. Le comité note aussi que, si le greffier refuse une demande d'enregistrement en tant que syndicat d'un groupe quelconque, ce groupe peut faire appel de la décision de refus auprès du Tribunal du travail (article 16 de la loi).
5. 539. En examinant ce qui, à première vue, semble une exigence très élevée concernant le nombre minimal d'adhérents, le comité garde présent à l'esprit le principe sur lequel se fonde le système de relations professionnelles de la Nouvelle-Zélande, à savoir que l'enregistrement des organisations de travailleurs selon la nouvelle loi est facultatif. En outre, le comité note, comme le gouvernement le souligne dans sa réponse, que les groupes de travailleurs qui ne peuvent pas, ou ne veulent pas, se conformer à l'exigence des 1.000 membres peuvent néanmoins se constituer. Cependant, le comité doit également tenir compte de la situation d'une organisation de travailleurs qui souhaite être enregistrée selon la nouvelle loi (et bénéficier des avantages qui en découlent) mais qui, dès lors qu'elle ne réunit pas 1.000 membres, se trouve restreinte dans ses objectifs et ses activités. Elle ne pourrait, dans ces conditions, mener à bien l'ensemble des activités qu'elle souhaiterait exercer. Par exemple, si son objectif principal est de négocier des conventions de caractère obligatoire, l'organisation non enregistrée ne jouira pas de l'un des avantages principaux de l'enregistrement, à savoir du droit de faire enregistrer les conventions collectives pour obtenir leur mise en oeuvre par le Tribunal du travail.
6. 540. De l'avis du comité, la difficulté de rassembler 1.000 membres peut être considérable dans des unités de négociation regroupant un nombre restreint de travailleurs. Ces travailleurs risquent donc d'être privés du droit de constituer des organisations qui pourraient pleinement exercer leurs activités, contrairement aux principes de la liberté syndicale. En conséquence, le comité demande au gouvernement d'indiquer si le Gouverneur général a utilisé la faculté que lui donne l'article 6 (2) de la loi de fixer un autre nombre minimum d'adhérents pour l'enregistrement d'un syndicat.
7. 541. Quant à l'allégation de déni du droit des travailleurs de choisir librement leur syndicat, le comité constate que certains avantages importants sont accordés aux syndicats qui choisissent de se faire enregistrer conformément à la loi sur les relations de travail. En ce domaine, la position des organes de contrôle de l'OIT n'a pas été de critiquer les systèmes selon lesquels le syndicat le plus représentatif bénéficie de droits de négociation préférentiels ou exclusifs, à la condition que les décisions concernant le caractère représentatif se fondent sur des critères précis, objectifs et fixés d'avance. (Voir 202e rapport, cas no 949 (Malte), paragr. 278.)En particulier, le comité a indiqué par le passé que le fait d'accorder des privilèges de négociation aux syndicats les plus représentatifs n'était pas nécessairement incompatible avec la convention no 87 à condition qu'un certain nombre de garanties soient assurées, notamment: a) l'octroi du certificat par un organisme indépendant; b) le choix de l'organisation représentative par un vote de la majorité des travailleurs dans les unités considérées; c) le droit pour une organisation qui n'obtient pas un nombre de voix suffisant de demander une nouvelle élection après un délai déterminé; d) le droit pour une organisation autre que les organisations ayant reçu un certificat de demander une nouvelle élection au bout d'une période déterminée, souvent douze mois, après l'élection précédente. (Voir 222e rapport, cas no 1163 (Chypre), paragr. 313, et 251e rapport, cas no 1250 (Belgique), paragr. 71.)
8. 542. Dans le présent cas, le comité observe que l'objet de l'enregistrement est clairement exposé dans la loi sur les relations de travail dont l'article 7 dispose: 7. (1) L'enregistrement d'un syndicat confère à celui-ci: a) l'exclusivité de l'affiliation des travailleurs couverts par les règles d'affiliation du syndicat; b) l'exclusivité des droits de négociation au nom de ces travailleurs; c) l'accès aux procédures de conciliation obligatoires pour la négociation de sentences; d) la capacité de négocier des sentences étendant leurs effets au-delà de leurs parties initiales; e) la capacité de négocier des sentences et des conventions exécutoires; f) l'accès aux procédures de règlement des conflits d'intérêts, des conflits de droits et des griefs individuels; g) l'accès au Tribunal du travail et à la Commission d'arbitrage conformément aux procédures établies en vertu de la présente loi.
9. 543. En outre, le statut d'exclusivité d'un syndicat enregistré peut être contesté auprès du Tribunal du travail par les syndicats existants qui estiment avoir une couverture syndicale parallèle couvrant les travailleurs concernés. En cas de contestation par un syndicat existant de la couverture syndicale d'un autre syndicat enregistré, un vote indépendant des travailleurs concernés est exigé, et le Tribunal du travail tranche les conflits de délimitation (article 98 b)). L'objectivité des autorités qui contribuent à la résolution des questions de contestation de la couverture syndicale d'un syndicat enregistré est garantie par l'article 104 de la loi qui dispose que "Tout scrutin relatif à la couverture syndicale sera organisé par le greffier des unions professionnelles ou par un fonctionnaire du ministère du Travail désigné par le greffier des unions professionnelles ...". Des dispositions détaillées portent sur le règlement des litiges concernant les scrutins (articles 111 à 120).
10. 544. Le comité estime donc que le système d'enregistrement mis en place par la loi sur les relations de travail de 1987 qui accorde des droits exclusifs de négociation aux syndicats enregistrés ne serait pas incompatible avec les principes de la liberté syndicale pour autant que l'enregistrement se fasse sur des critères objectifs et fixés d'avance.
11. 545. Les organes de contrôle ont également estimé que l'octroi de droits exclusifs à l'organisation la plus représentative ne devrait pas cependant signifier que l'existence d'autres syndicats auxquels certains travailleurs concernés souhaiteraient s'affilier soit interdite. Les organisations minoritaires devraient être autorisées à exercer leurs activités et à avoir au moins le droit de se faire les porte-parole de leurs membres et de les représenter. (Voir à cet égard Liberté syndicale et négociation collective, Etude d'ensemble de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, 1983, paragr. 141.)
12. 546. Il convient donc d'examiner dans le cas présent quels sont les droits et les activités qui peuvent être exercés par les organisations non enregistrées. A cet égard, le comité observe qu'un syndicat non enregistré est libre de se constituer et de regrouper tous les travailleurs qui choisissent d'être représentés par lui, étant entendu cependant que les conventions collectives ne pourront être enregistrées. Il peut également négocier au nom de ses membres avec n'importe quel employeur qui le reconnaîtrait. En outre, les syndicats non enregistrés tout comme les syndicats enregistrés peuvent déclencher une grève, sous certaines réserves. Il apparaît donc qu'il n'existe pas de disposition législative interdisant aux syndicats non enregistrés de fonctionner, quoique dans un cadre limité. Cependant, le comité prend note avec préoccupation de l'avis de la fédération plaignante selon lequel les droits de constituer un autre syndicat non enregistré "sont théoriques dans le meilleur des cas".
13. 547. Le comité est conscient que la constitution d'autres syndicats pourrait être sérieusement entravée dans la mesure où le choix des travailleurs serait limité et où ceux-ci seraient enclins à s'affilier aux organisations jouissant des droits les plus étendus. En outre, ne disposant pas d'informations sur l'application pratique de la législation, le comité ne peut se prononcer sur la possibilité réelle qu'ont en pratique les travailleurs de constituer des organisations non enregistrées et que celles-ci ont de mener à bien des activités de promotion et de défense des intérêts de leurs membres. Le comité prie donc le gouvernement de fournir des informations sur l'évolution du nombre des syndicats non enregistrés et sur la nature des activités qu'ils auront exercées (conventions collectives conclues, notamment).
14. 548. S'agissant de l'allégation selon laquelle les dispositions de la loi relatives aux réclamations individuelles sont subordonnées à l'affiliation à un syndicat enregistré, le comité note que, en vérité, dans certains cas, l'accès à ces procédures est lié à l'affiliation à un syndicat enregistré (articles 209 d) et 216 (1)). Il note, à la lecture de la loi, que la saisine directe du Tribunal du travail est prévue à l'article 218 lorsqu'un travailleur estime qu'il a des motifs de grief individuel. Cet accès direct est possible dans quatre cas spécifiques: quand un travailleur n'est pas adhérent d'un syndicat enregistré parce qu'il a été exempté de l'affiliation à un syndicat conformément aux dispositions sur l'exemption; quand un travailleur non affilié à un syndicat a été soumis à une coercition par l'employeur en relation avec son affiliation ou sa non-affiliation à un syndicat; ou quand un travailleur non affilié à un syndicat a subi une discrimination en raison du fait qu'il était membre d'un groupe qui avait antérieurement présenté une demande d'enregistrement; ou quand un travailleur appartient à un syndicat mais qu'il n'est pas satisfait de la manière dont son cas est traité. La comité prie le gouvernement d'indiquer si l'article 218 de la loi permet à un travailleur non exempté d'affiliation syndicale et appartenant à un syndicat non enregistré de saisir le Tribunal du travail, par exemple en cas de licenciement injustifié, et sinon de spécifier les autres recours qui lui seraient ouverts.
15. 549. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle l'affiliation obligatoire dénierait aux travailleurs le libre choix du syndicat auquel ils veulent être affiliés, le comité note que l'article pertinent de la loi sur les relations de travail dispose: 58. Le présent titre a pour objet, en relation avec les dispositions concernant l'affiliation syndicale, de déterminer que:
    • a) tout travailleur entrant dans le champ d'application des règles d'affiliation d'un syndicat aura le droit d'adhérer à celui-ci, nonobstant le fait qu'une affiliation plus large puisse être prévue par des syndicats;
    • b) lorsqu'une sentence ou une convention contient une clause d'affiliation syndicale, tout travailleur adulte couvert par ladite sentence ou convention deviendra adhérent, dans les quatorze jours à compter de la date de la demande qui lui aura été adressée par le syndicat;
    • c) l'insertion d'une clause d'affiliation syndicale pourra être négociée entre les parties à une sentence ou à une convention; toutefois, si la question n'est pas réglée par la négociation, elle pourra être tranchée par un vote de tous les travailleurs liés par la sentence ou la convention (le soulignement a été ajouté);
    • d) les scrutins sur l'affiliation syndicale devront être supervisés par le greffier des unions professionnelles;
    • e) une exemption d'affiliation syndicale ne sera admise que pour des motifs d'objection de conscience ou d'autres convictions personnelles profondes.
16. 550. Le comité note que cette disposition maintient dans ses grandes lignes le système qui existait auparavant en Nouvelle-Zélande en vertu d'autres lois et au sujet duquel la NZEF avait déjà présenté une plainte par le passé. (Voir 244e rapport, cas no 1334, paragr. 78 à 123, approuvé par le Conseil d'administration à sa session de mai-juin 1986.) Comme l'a souligné le gouvernement dans le présent cas, les principales dispositions critiquées par le Comité de la liberté syndicale dans la plainte précédente ont été supprimées de la loi de 1987 sur les relations de travail. Par exemple, l'imposition de clauses d'affiliation syndicale obligatoire pendant une période de dix-huit mois et le critère de l'"affiliation appropriée" ne se retrouvent plus dans le présent texte. Le comité fonde donc son examen de la loi actuelle sur le raisonnement appliqué à la plainte précédente, en particulier sur la décision des organes de contrôle de l'OIT de laisser "à la pratique et à la réglementation de chaque Etat le soin de décider s'il convient de garantir aux travailleurs ... le droit de ne pas adhérer à une organisation professionnelle ou, au contraire, d'autoriser et, le cas échéant, de réglementer l'utilisation des clauses et pratiques de sécurité syndicale". (Voir Etude d'ensemble, 1983, paragr. 142.)
17. 551. Le comité rappelle aussi la distinction faite entre les clauses de sécurité syndicale autorisées par la loi et celles qui sont imposées par la loi, seules les dernières semblant avoir pour résultat un système de monopole syndical contraire aux principes de la liberté syndicale. Etant donné la possibilité de soumettre à un scrutin et de négocier les clauses d'affiliation syndicale aux termes de l'article 58, le comité estime qu'il n'a pas reçu d'informations justifiant une modification de sa décision antérieure concernant les dispositions de sécurité syndicale en vigueur en Nouvelle-Zélande. Il considère en conséquence qu'il n'y a pas eu violation des principes de la liberté d'association à l'égard de cet aspect de la législation actuelle.

Recommandation du comité

1. 552. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité estime que le système d'enregistrement mis en place par la loi sur les relations de travail de 1987 qui accorde des droits exclusifs de négociation aux syndicats enregistrés ne serait pas incompatible avec les principes de la liberté syndicale pour autant que l'enregistrement se fasse sur des critères objectifs et fixés d'avance.
   • b) Le comité estime néanmoins que le critère du nombre minimal de 1.000 membres prévu par la loi pour être enregistré risque de priver les travailleurs des unités de négociation regroupant un nombre restreint de travailleurs du droit de constituer des organisations qui pourraient pleinement exercer leurs activités, contrairement aux principes de la liberté syndicale. Le comité demande donc au gouvernement d'indiquer si le Gouverneur général a utilisé la faculté que lui donne l'article 6 (2) de la loi de fixer un autre nombre minimum d'adhérents pour l'enregistrement d'un syndicat.
   • c) Tout en constatant que la législation en vigueur aux termes de laquelle les syndicats enregistrés se voient accorder des droits exclusifs respecte les critères fixés par les organes de contrôle de l'OIT, en ce qui concerne la détermination de l'organisation ayant un statut d'exclusivité, le comité est cependant conscient que la constitution d'autres syndicats pourrait être sérieusement entravée dans la mesure où la liberté de choix des travailleurs serait limitée et où ceux-ci seraient enclins à s'affilier aux organisations jouissant des droits les plus étendus. Il prie donc le gouvernement de fournir des informations sur l'application pratique de la législation, et notamment sur l'évolution du nombre des syndicats non enregistrés et sur la nature des activités qu'ils auront exercées.
   • d) Le comité demande aussi au gouvernement d'indiquer si l'article 218 de la loi permet à un travailleur non exempté d'affiliation syndicale et appartenant à un syndicat non enregistré de saisir le Tribunal du travail, par exemple en cas de licenciement injustifié, et sinon de spécifier les autres recours qui lui seraient ouverts.