Definitive Report - Report No 268, November 1989

Case No 1466 (Spain) - Complaint date: 20-JUN-88 - Closed

1. 129. La queja figura en una comunicación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.) de 20 de junio de 1988. El Gobierno respondió por comunicaciones de 15 de diciembre de 1988 y 16 de mayo de 1989.
2. 130. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 131. La Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CC.OO.) alega en su comunicación de 20 de junio de 1988 que después de las elecciones sindicales de trabajadores de la función pública, las cinco organizaciones más representativas en el ámbito de la enseñanza pública no universitaria plantearon al Ministerio de Educación y Ciencia la necesidad de constituir una mesa sectorial de negociación y determinación de condiciones de trabajo y empleo de los profesionales docentes no universitarios; en particular, las reivindicaciones sindicales eran las siguientes: homologación retributiva de los enseñantes con el resto de los funcionarios de la misma titulación, responsabilidad civil a cargo de la Administración en los casos de accidentes escolares (sin perjuicio de las sanciones en caso de negligencia), estabilidad y percepción del 200 por ciento del sueldo base para el profesorado intensivo, resolución de los problemas de movilidad geográfica del profesorado "provisional" y en "expectativa", sin puesto definitivo durante varios años, y catalogación de los puestos de trabajo de todos los centros de enseñanza y definición de plantillas adecuadas a las mismas.
2. 132. Ante este conjunto de reivindicaciones el Ministerio de Educación y Ciencia adoptó una actitud dilatoria, proponiendo reuniones y no presentando contrapropuestas a los temas planteados, durante los meses de enero y febrero de 1988. Como consecuencia de esta actitud, el 29 de febrero los cinco sindicatos representativos de la enseñanza no universitaria convocaron al profesorado a la realización de huelgas los días 9, 10, 16 y 21 de marzo, 14, 20, 21, 26, 27 y 28 de abril para reivindicar los puntos antes citados y exigir el derecho a su negociación. En aquellas fechas el Ministerio de Educación se negó a reunirse con los sindicatos poniendo como condición previa a toda reunión o negociación la desconvocatoria de la huelga prevista. El profesorado respondió con una participación y seguimiento masivo y generalizado de la huelga, con un 95 por ciento del total de todos los profesores existentes en ciudades y pueblos de España. Sin embargo el Ministerio desde el 25 de febrero, fecha anterior a la huelga se negó reiteradamente a reunirse con los sindicatos y ello a pesar de que éstos solicitaban formalmente las reuniones al amparo de la ley 9/87. No se celebró ninguna nueva reunión hasta el 6 de abril con lo que se prolongó innecesariamente el conflicto y no se fomentó sino por el contrario se entorpeció y obstaculizó un procedimiento de negociación voluntaria de las condiciones de empleo. El Ministerio estuvo negándose a ni siquiera reunirse con los sindicatos durante 36 días. A partir del 6 de abril el Ministerio de Educación y Ciencia fijaba unilateralmente cuando discrecionalmente lo consideraba oportuno los días y horas de las reuniones excluyendo siempre las fechas de huelga como medio de dejar patente que nunca celebraría una negociación o acuerdo en un contexto de huelga.
3. 133. CC.OO. añade que el día 4 de mayo de 1988 cuatro de los cinco sindicatos representativos firmaron un preacuerdo con el Ministerio de Educación y Ciencia. La Federación de Enseñanza de CC.OO., no firmó este preacuerdo y por ello fue excluida de la discusión de los demás temas planteados. Sin embargo las organizaciones firmantes y CC.OO. acordaron con el consentimiento del Ministerio de Educación y Ciencia, que concedió las facilidades oportunas materiales y personales, someter a consulta este preacuerdo entre el profesorado el día 16 de mayo. Con una participación del más del 90 por ciento del personal docente afectado, los preacuerdos fueron rechazados por el 78 por ciento del profesorado frente a tan solo el 13 por ciento que votó afirmativamente. Tras el rechazo de los preacuerdos, sindicatos y Ministerio de Educación y Ciencia vuelven a reunirse el 23 de mayo. Entonces el Ministerio de Educación y Ciencia plantea trasladar la reivindicación de las retribuciones a una comisión interministerial de retribuciones y para el otro conjunto de temas vuelve a plantear la intangibilidad y no modificación del contenido de los preacuerdos rechazados tan generalizadamente por el profesorado.
4. 134. Asimismo, en mayo de 1988 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el real decreto 417/88 de 29 de abril por el que se establecen normas para garantizar la prestación de servicios esenciales en los centros docentes públicos no universitarios dependientes del Ministerio de Educación y Ciencia. Sobre el contenido de este real decreto de servicios mínimos en la enseñanza no se dio audiencia ni se concertó ni negoció con los sindicatos convocantes de la huelga. Dicho real decreto, dictado unilateralmente por el Gobierno, carecía de la más mínima motivación sobre los criterios utilizados para establecer tales servicios ni señalaba qué criterios técnicos o datos fácticos había tenido en cuenta para justificar tan importante medida de restricción del ejercicio del derecho de huelga. La única motivación que realizaba el real decreto 417/88 era una invocación genérica y abstracta a la satisfacción del derecho a la educación y evitar los perjuicios que pudieran producirse a éste.
5. 135. Igualmente, el real decreto 417/88 contiene otras medidas impeditivas del ejercicio del derecho de huelga:
   • - en su artículo 2, b), al considerar servicio esencial las actividades de la dirección del centro, está impidiendo el ejercicio del derecho de huelga a toda una categoría o grupo laboral como es la dirección de centro de enseñanza;
   • - al calificar como esencial el derecho a recibir las clases y a que se impartan las enseñanzas, para los alumnos está produciendo un resultado consistente en que en todas la enseñanzas y materias en que existe un único profesor por cada clase o unidad escolar, como es la Enseñanza General Básica, los profesores afectados (los profesores de EGB, antes denominados maestros), se verán privados en su totalidad prácticamente del ejercicio del derecho de huelga. Ahora bien, son los profesores de EGB, la categoría profesional más numerosa de los afectados por la huelga por ser un número muy superior al de otras categorías de profesores como los de instituto, etc.;
   • - en el artículo 2, b) del real decreto 417/88 se cataloga como servicio esencial a proteger nada menos que el derecho de no hacer huelga. Hay que señalar que la Constitución española en modo alguno protege la abstención de la huelga como derecho o interés constitucionalmente concurrente con el derecho de huelga;
   • - en el artículo 3 del real decreto se establece una autorización abstracta e incondicionada para que arbitrariamente y con discrecionalidad amplia y total (ya que el texto del decreto no determina previamente la situación) pueda el Ministerio de Educación y Ciencia establecer detalladamente y de modo unilateral los servicios mínimos a cubrir en cada caso de huelga.
6. 136. Con posterioridad al 23 de mayo y tras la secuencia de acontecimientos descrita, las cinco organizaciones a las que se ha hecho referencia y la Confederación de Sindicatos Regionales de Enseñantes STEC, deciden ante la actitud cerrada y dilatoria del Ministerio de Educación y Ciencia, convocar huelga indefinida a partir del 31 de mayo, condicionando la realización de esta nueva huelga a que fuera seguida por más del 40 por ciento del personal afectado. De no producirse este seguimiento los sindicatos interrumpirían el desarrollo de la huelga. Ante esta convocatoria de huelga motivada por la inmodificabilidad de las propuestas del Ministerio de Educación y Ciencia y su falta de flexibilidad y voluntad negociadora, el Gobierno español en la tarde del día 27 de mayo de 1988 anuncia a todos los medios de comunicación social, por medio del portavoz del Consejo de Ministros las siguientes medidas:
   • - ruptura de conversaciones y de todo diálogo y negociación con los sindicatos de enseñanza mientras éstos no procedan a desconvocar la huelga;
   • - informar de la publicación en el Boletín Oficial del Estado del 26 de mayo de 1988 de la orden ministerial de 25 de mayo de 1988, por la que se dictan instrucciones en materia de servicios mínimos en los centros docentes públicos no universitarios. El contenido de la citada orden incurre en las mismas infracciones que el real decreto 417/88. Contiene además novedades que abundan en las restricciones e impedimentos. Así entre otras en su letra c) considera de forma genérica como actividad esencial "todas aquellas pruebas incluidas en la programación de las correspondientes áreas o materias que permitan la valoración objetiva del rendimiento académico de los alumnos". La configuración del deber jurídico exigible a todos los profesores de realizar todas las pruebas de evaluación académica de los alumnos implica la anulación radical del derecho al ejercicio de la huelga para la totalidad del profesorado de la enseñanza no universitaria afectado por la huelga convocada por los sindicatos. Esta consecuencia de impedimento absoluto de la huelga que significa esta medida se deduce más claramente si se tiene en cuenta que el curso académico estaba a punto cronológicamente de finalizar y además el profesorado de EGB a tenor de la propia normativa del Ministerio de Educación y Ciencia (resolución de 27.11.81) no debe realizar evaluaciones finales sino evaluar continuadamente;
   • - posteriormente, el 4 de junio de 1988, las autoridades ministeriales en declaraciones nuevamente ante los medios de comunicación, anunciaron su decisión unilateral de ampliar el período lectivo del curso como medio para paliar los efectos de la huelga. Esta decisión aparte de violar nuevamente los derechos sindicales de huelga y negociaciones supone que los días de huelga realizados por los enseñantes en virtud de los cuales sufrieron los correspondientes descuentos y pérdidas de haberes económicos, van a ser ahora trabajados obligatoriamente y sin percibir ninguna nueva retribución económica. La naturaleza de verdadera sanción administrativa y castigo por ejercer el derecho de huelga unido al quebranto económico ya producido, de esta tercera medida o decisión es evidente.
7. 137. CC.OO. concluye afirmando que todo lo expuesto configura la vulneración del Convenio núm. 87 en cuanto exigencia de protección del derecho de huelga como elemento de la actividad de las organizaciones sindicales y el núm. 151 en cuanto exigencia de promover la negociación y la participación de los sindicatos en la determinación de las condiciones de los funcionarios. CC.OO se refiere por último a los principios del Comité de Libertad Sindical sobre los servicios esenciales y los servicios mínimos y subraya que el Gobierno ha sancionado al ejercicio del derecho de huelga con la negativa total a la negociación de las reivindicaciones en vez de fomentar el proceso de negociación.

B. Respuesta del Gobierno

1. 138. En su comunicación de 15 de diciembre de 1988, el Gobierno declara que a lo largo de muchos meses, hasta fines del curso escolar 1986/1987, el Ministerio de Educación y Ciencia de España estuvo negociando con los representantes de los profesores los grandes apartados que habrían de configurar la función pública docente, tales como los sistemas de formación inicial y permanente, el acceso a la docencia, la promoción profesional, la definición de puestos de trabajo, la movilidad y los derechos y deberes de los profesores. El Ministerio tenía un enorme interés en proseguir la negociación de lo que podrían ser los ejes básicos de la mejora de las condiciones de trabajo de los docentes, lo que redundaría en una mejora de la calidad de la enseñanza. Los representantes del profesorado propusieron, ya en la primavera de 1987, aplazar estos contactos negociadores hasta que las primeras elecciones en la enseñanza pública clarificaron el mapa de representación sindical de los docentes. Las elecciones concluyeron en diciembre de 1987 y los funcionarios docentes por primera vez, y de acuerdo con la ley de órganos de representación aprobada en 1987, pudieron ejercer plenamente sus derechos sindicales.
2. 139. El Gobierno añade que el Ministerio de Educación y Ciencia el 23 de diciembre de 1987, antes de finalizar el período electoral y de proclamarse los resultados definitivos de la convocatoria electoral, antes también de la constitución de las Juntas de Personal Docente y de la Mesa General de Negociación de la Administración del Estado (que celebró su primera reunión el 15 de abril de 1988), convocó a los representantes electos del profesorado para establecer un programa de contactos con un temario concreto y con un calendario para la discusión de los temas relativos a la función pública docente, entre los que se incluiría la mejora gradual de sus retribuciones.
3. 140. Refiriéndose a las características y desarrollo del conflicto, al que alude la queja de CC.OO., el Gobierno subraya que el Ministerio de Educación y Ciencia, a partir del momento en que se hace pública la convocatoria de huelga (anunciada de manera pública el 29 de febrero, aunque en documentos diversos estaba anunciada con anterioridad) mantuvo una clara actitud de negociación y de evitar perjuicios que derivarían de la huelga. Los contactos, las reuniones previas con uno o varios sindicatos, la clarificación de las distintas posiciones, el contraste de las tablas reivindicativas, etc., fueron el comportamiento habitual de las autoridades educativas. Se favoreció, pues, la negociación. Las reuniones con los sindicatos el 10 y el 25 de febrero de 1988 se centraron sobre la totalidad de los temas que formaban la plataforma reivindicativa de los sindicatos. Se intentó mantener un clima adecuado para que se pudiera desarrollar esta negociación en las condiciones más favorables y buscando en todo momento que se respetara la normalidad académica, puesto que tanto las familias como los alumnos, constituían la parte pasiva de un conflicto que amenazaba con poner en grave peligro el derecho a la educación de un colectivo muy numeroso.
4. 141. El Gobierno indica que los esfuerzos del Ministerio de Educación y Ciencia antes y durante el conflicto tendieron a restaurar un clima de diálogo necesario para la consecución de un acuerdo con los sindicatos docentes. Un buen ejemplo de esta actitud la constituye el escrito de 23 de marzo de 1988, que el subsecretario del Ministerio envió a todas las organizaciones sindicales. Este escrito puso en marcha una serie de contactos entre el Ministerio y los sindicatos, que dieron pie a un nuevo escrito del subsecretario de 5 de abril, en el que se invitaba a los sindicatos a una reunión el 6 de abril. En esta reunión el Ministerio de Educación y Ciencia formuló una propuesta económica de equiparación retributiva con el resto de la función pública, por un importe de 33 000 millones de pesetas. Esta oferta del 6 de abril declaraba la disposición del Gobierno de la Nación de abordar en tres anualidades de equiparación retributiva con los funcionarios no docentes, lo que supondría un aumento promedio por profesor de 130 000 pesetas anuales. En esta misma reunión se abordaron también por parte de las autoridades educativas los otros puntos incluidos en la negociación con los sindicatos. Se decidió entonces proseguir las conversaciones dos días después. La actitud sindical fue mantener y duplicar en aquel momento las convocatorias de huelga para los próximos días.
5. 142. Se celebraron nuevas reuniones con los sindicatos los días 16, 18, 21, 22 y 23 de abril como manifestación de ese deseo del Ministerio de solucionar el conflicto a través de la negociación. Tras numerosas horas de negociación, alrededor de 75 horas en esos días, se llegaron a entrever posibilidades de un principio de acuerdo, el sábado 23 de abril; acuerdo que finalmente resultó imposible. Debido a la evolución del conflicto y por el abundante número de días perdidos por los alumnos con motivo de la huelga, el 25 de abril el Ministro de Educación y Ciencia celebró una rueda de prensa en la que insistió en la disposición del Gobierno a seguir negociando, como vía de solucionar el conflicto, y anunció además que si continuaba el conflicto y las circunstancias lo aconsejaban, habría que garantizar, conforme establece el artículo 28 de la Constitución española, un servicio público esencial como es la educación, estableciendo servicios mínimos para garantizar ese derecho fundamental a la educación. Las medidas anunciadas ese 25 de abril respondían a la demanda explícita de los representantes de los padres de alumnos y a la constatación de que la intensidad del conflicto estaba lesionando gravemente el derecho a la educación. No se trataba de medidas contra la huelga, sino de medidas protectoras de un derecho fundamental, que es el derecho a la educación. Debe señalarse además, que estas medidas incluyendo el establecimiento de servicios mínimos, fueron conocidas en todo momento por la Conferencia de Consejeros de Educación de las Comunidades Autónomas y que en su reunión del 25 de abril los consejeros de educación manifestaron su total respaldo a lo que era la posición del Ministerio de Educación y Ciencia en el conflicto.
6. 143. Después de intensas negociaciones que se prosiguieron en esa semana y fundamentalmente en el siguiente fin de semana, el 4 de mayo se llegó a un preacuerdo con cuatro de las cinco organizaciones sindicales que representan a la gran mayoría de los docentes, alrededor del 72 por ciento del total del profesorado de la enseñanza pública. Sólo una de las organizaciones que habían seguido todas las negociaciones decidió romper finalmente el planteamiento unitario que había mantenido hasta entonces con los otros sindicatos y se desvinculó de un preacuerdo que no consideraba acorde con sus expectativas. Este preacuerdo, firmado por cuatro sindicatos, representaba mejoras muy satisfactorias y sustanciales para el profesorado, en sus retribuciones y en sus condiciones de trabajo, mejoras que contribuían a la elevación de la calidad de la enseñanza.
7. 144. El real decreto 417/88 de 29 de abril y la orden ministerial que lo desarrolla compatibiliza el ejercicio del derecho a la huelga del profesorado con la garantía del derecho a la educación de los alumnos, derecho fundamental que consagra la Constitución. El Gobierno adoptó esta normativa ante la existencia de una huelga prolongada que amenazaba con convertirse en indefinida, y lo hizo de una forma prudente procurando no sobrepasar el nivel estrictamente mínimo de un servicio público fundamental, teniendo presente que eran los alumnos quienes podían resultar principalmente lesionados por el conflicto en un período decisivo del curso escolar. Esta ponderación de las circunstancias concurrentes en la huelga y en la comunidad sobre la que incidía, y de otro la naturaleza del derecho a la educación constitucionalmente protegido sobre el que repercutía aquélla, llevó al Gobierno español a la necesidad de determinar la prestación de actividades necesarias para la cobertura mínima del derecho a la educación.
8. 145. En respuesta a una petición formulada por el Comité de Libertad Sindical de enviar informaciones detalladas sobre el alegato según el cual el Ministerio de Educación y Ciencia habría anunciado, sirviéndose unilateralmente de los medios de comunicación, su decisión de ampliar el curso lectivo con el fin de paliar los efectos de la huelga sin que los profesores afectados reciban una retribución suplementaria, el Gobierno indica, en una nueva comunicación de 16 de mayo de 1989, que las autoridades ministeriales anunciaron la prolongación del curso escolar 1987-1988 para aminorar en la medida de lo posible los efectos de la huelga del personal docente sobre la formación de los alumnos. No obstante, esta medida, añade, no tuvo ninguna incidencia negativa pues no llegó a aplicarse. Los cursos finalizaron en las fechas previstas inicialmente, a saber, el 13 de junio para los alumnos de enseñanza media y el 23 para los de educación general básica. Por otro lado, los funcionarios docentes, al igual que el resto de los funcionarios públicos, disfrutan de un mes anual de vacaciones, por lo que, incluso en el supuesto de que se hubiese prolongado el curso escolar algunos días durante el mes de julio, no se habrían conculcado los derechos del personal docente.

C. Conclusiones del Comité

1. 146. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante ha criticado la actitud del Gobierno en las negociaciones con las organizaciones representativas en el ámbito de la enseñanza pública no universitaria en el primer semestre de 1988, la promulgación del real decreto 417 de 29 de abril de 1988 y de la orden ministerial de 25 de mayo de 1988 relativos a servicios mínimos en los centros docentes públicos no universitarios, de contenido muy restrictivo y establecidos sin que se diera audiencia a los sindicatos ni se negociara o concertara con ellos, y por último la decisión unilateral de las autoridades de ampliar el período lectivo del curso como medio para paliar los efectos de la huelga sin que los trabajadores perciban retribución económica. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno.
2. 147. En cuanto a las críticas de la organización querellante relativas a prácticas dilatorias del Ministerio de Educación y Ciencia y de manera más general a su actitud en las negociaciones con las organizaciones sindicales de la enseñanza pública no universitaria, el Comité toma nota de las observaciones y explicaciones del Gobierno, en particular poniendo de relieve sus esfuerzos e interés porque las negociaciones permitiesen llegar a un acuerdo. A juicio del Comité, la alegada negativa del Ministerio a la negociación en un contexto de huelga o de amenaza de huelga - punto éste al que el Gobierno no ha respondido - no es necesariamente objetable desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical. Por otra parte, el Comité comprueba que en el primer semestre de 1988, período en que se produce el conflicto que dio lugar a la presente queja, hubo varias reuniones con los sindicatos a instancia del Ministerio de Educación, que éste formuló propuestas importantes y que incluso se llegó a un principio de acuerdo, que no prosperó, y más tarde a un preacuerdo con cuatro de los cinco sindicatos que negociaban. El Comité concluye pues que aunque quizás las autoridades podrían haber favorecido la fluidez del proceso de negociación y haber evitado demoras, no parece que hayan violado la obligación general de negociar de buena fe.
3. 148. El Comité observa que el real decreto núm. 417 de 29 de abril de 1988 y la orden ministerial de 25 de mayo de 1988, relativos a servicios mínimos en el sector docente público no universitario, prevé que el Ministerio de Educación oirá al comité de huelga para designar el personal considerado como necesario para la prestación de los servicios mínimos. En cambio, las actividades que precisan un servicio mínimo son definidas por el real decreto y el Gobierno no ha negado que esta definición haya sido establecida unilateralmente, sin consultar a las organizaciones sindicales. Por consiguiente, el Comité subraya el principio según el cual las organizaciones profesionales deberían poder participar en la determinación de los servicios mínimos a mantener en caso de huelga (véase 234.o informe, caso núm. 1244 (España), párrafos 153 a 155 y 244.o informe, caso núm. 1342 (España), párrafo 151) y no sólo en la determinación del número de trabajadores que las garanticen.
4. 149. No obstante, el Comité considera que no procede detenerse más en esta cuestión ya que ni los alegatos de la organización querellante ni la respuesta del Gobierno permiten establecer si la reglamentación de los servicios mínimos contenida en el real decreto y en la orden ministerial llegó a aplicarse en la práctica y en su caso con qué alcance, y que según las informaciones en poder del Comité, la huelga indefinida iniciada el 31 de mayo de 1988 fue desconvocada por las organizaciones sindicales el 3 de junio.
5. 150. Por último, el Comité observa que el Gobierno no ha negado el alegato según el cual las autoridades del Ministerio de Educación y Ciencia declararon ante los medios de comunicación su decisión unilateral de ampliar el período lectivo del curso como medio para paliar los efectos de la huelga. No obstante, el Comité toma nota de que finalmente esta medida no fue aplicada. El Comité debe señalar sin embargo que el anuncio por parte del Gobierno de la obligación de trabajar más allá de la duración normal de trabajo podría por sí misma influir indebidamente en el desarrollo de la huelga.

Recomendación del Comité

1. 151. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • El Comité expresa la esperanza de que en el futuro las organizaciones laborales puedan participar en la determinación de los servicios mínimos que deben asegurarse en caso de huelga.