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Definitive Report - Report No 265, June 1989

Case No 1474 (Spain) - Complaint date: 05-OCT-88 - Closed

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  1. 30. En sendas comunicaciones de fechas 5 y 6 de octubre de
  2. 1988, la Unión
    • General de Trabajadores (UGT) y la Confederación Sindical de
    • Comisiones
    • Obreras (CCOO) presentaron quejas contra el Gobierno de
    • España por violación
    • de la libertad sindical. UGT envió a la OIT nuevos alegatos
    • sobre este asunto
    • en comunicaciones de 6 de octubre y 18 de noviembre de
  3. 1988, así como de 10 de
    • marzo de 1989. Por su parte, CCOO envió información
    • complementaria el 7 de
    • noviembre de 1988. El Gobierno presentó sus observaciones en
    • una comunicación
  4. de 9 de marzo de 1989.
  5. 31. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y
    • la
    • protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así
    • como el Convenio
    • sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, 1949
    • (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

A. Alegatos de los querellantes
  1. 32. En su queja inicial, sostiene UGT respecto de un acuerdo
    • suscrito entre
    • el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Unión
    • Democrática de
    • Pensionistas sobre revalorización de pensiones de la seguridad
    • social y otras
    • pensiones públicas para el ejercicio de 1989, que el Gobierno
    • se sirvió de una
    • asociación que no tiene carácter sindical, como lo es la Unión
    • Democrática de
    • Pensionistas y Jubilados de España (UDP) para eludir, a travís
    • del acuerdo
    • firmado, el debate que se había entablado con los sindicatos
    • más
    • representativos. En opinión de UGT, esto representa un
    • desprecio absoluto por
    • parte del Gobierno de los derechos de representatividad y de
    • negociación
    • colectiva legalmente establecidos.
  2. 33. Por su parte, CCOO explica que tras el acuerdo suscrito
    • entre el
    • Gobierno y los sindicatos UGT y CCOO a finales de julio de
  3. 1988, el Gobierno
    • había convocado a los sindicatos mayoritarios CCOO, UGT y
      • ELA-STV a finales de
    • septiembre para negociar los aumentos de las pensiones de la
    • seguridad social
    • y otras pensiones públicas para el año 1989. Ahora bien,
    • además de estos
    • sindicatos legalmente constituidos y mayoritarios, el Gobierno
    • convocó a la
    • UDP, organización que no figura inscrita como sindicato y que
    • no ha celebrado
    • elecciones sindicales, siendo en consecuencia imposible
    • determinar su nivel de
    • representatividad. Según informa CCOO, esta organización tiene
    • como fines
    • realizar actividades exclusivamente recreativas y culturales para
    • los
    • pensionistas. En efecto, la legislación sindical española no
    • concede a los
    • pensionistas el derecho de sindicalizarse, otorgándoles tan sólo
    • el derecho de
    • afiliarse a los sindicatos existentes: a tenor del artículo 3 de la
    • ley
    • orgánica de libertad sindical, los trabajadores que hayan cesado
    • en su
    • actividad laboral como consecuencia de su jubilación podrán
    • afiliarse a las
    • organizaciones sindicales constituidas, pero no fundar
    • sindicatos que tengan
    • precisamente por objeto la tutela de sus intereses singulares, sin
    • perjuicio
    • de su capacidad para constituir asociaciones al amparo de la
    • legislación
    • específica. No obstante, pocos días después de iniciarse la
    • negociación,
    • concretamente el 17 de septiembre de 1988, el Gobierno firmó
    • exclusivamente
    • con la UDP un acuerdo sobre los aumentos salariales para
  4. 1989, con la
    • oposición de los sindicatos mayoritarios CCOO, UGT y
      • ELA-STV.
    • 34. CCOO denuncia la actitud discriminatoria del Gobierno que
    • se desprende
    • de esta actuación, con la cual ha dado representatividad a una
    • asociación no
    • sindical, frente a los sindicatos legalmente constituidos y
    • mayoritarios,
    • contraviniendo las disposiciones del Convenio núm. 98 de la
    • OIT.
  5. 35. Por su parte, UGT revela las promesas hechas por el
    • Gobierno, el cual se
    • había comprometido a negociar con los interlocutores sociales
    • los aumentos de
    • pensiones de la seguridad social y otras pensiones públicas
    • para el año 1989.
    • Informa en detalle acerca de las propuestas concretas que el
    • Gobierno había
    • hecho a la UGT el 16 de septiembre de 1988 (víspera de la
    • firma del acuerdo
  6. del 17 de septiembre de 1988 con la UDP), así como también
    • acerca del acuerdo
    • firmado el 17 de septiembre de 1988 con la UDP:
      • - propuesta del Gobierno a UGT el 16 de septiembre:
    • pensiones asistenciales:
  7. 20 000 pesetas/mes; edad: 66 años; equiparación de la
    • pensión ménima al
    • salario ménimo interprofesional: en dos años; revalorización
    • promedio: 5,45
    • por ciento;
      • - acuerdo firmado el 17 de septiembre por UDP: pensiones
    • asistenciales: 19
  8. 450 pesetas/mes; edad: 67 años; equiparación de la pensión
    • ménima al salario
    • ménimo interprofesional: en tres años; revalorización promedio:
  9. 5,35 por
    • ciento. Una vez firmado el acuerdo, informa UGT, el Poder
    • Ejecutivo revisó al
    • alza en dos puntos las previsiones de inflación para 1988 que
    • se habían tomado
    • como referencia para las negociaciones (el 3 por ciento), fijando
    • una nueva
    • previsión para este año de un 5 por ciento, lo que explica la
    • firma
    • precipitada del acuerdo pero, a la vez, pone en duda la buena
    • fe de la
    • Administración y sitúa en grave peligro el poder adquisitivo de
    • los
    • pensionistas.
  10. 36. UGT también denuncia que la UDP no tiene naturaleza
    • sindical, pues es
    • una asociación de carácter civil cuyos miembros son
    • asociaciones de
    • pensionistas y jubilados y fue creada con la pretensión de ser
    • declarada de
    • utilidad pública a efectos fiscales. Sus estatutos establecen en
    • sus artículos
  11. 3, 4 y 5 que la UDP es "totalmente independiente de los
    • poderes públicos,
    • partidos políticos, centrales sindicales", etc., y no está sujeta a
    • la
    • obligación impuesta a los sindicatos por la ley orgánica de
    • libertad sindical
    • de someterse periódicamente a procesos electores de carácter
    • general que
    • acrediten su representatividad en los ámbitos en los que
    • desarrolla la
    • actividad sindical. Además, informa UGT, la UDP depende
    • financieramente de las
    • subvenciones procedentes del Estado que superan el 80 por
    • ciento de todas las
    • actividades de la misma, pues en virtud de sus propios
    • estatutos, las cuotas
    • satisfechas por los asociados representan cantidades simbólicas
    • de una peseta
    • por miembro y por mes y su presupuesto no puede superar las
  12. 500 000 pesetas.
  13. 37. UGT hace una reseña de los antecedentes históricos en
    • que se
    • desarrollaron anteriormente las negociaciones sobre este asunto
    • y explica las
    • disposiciones legislativas que rigen esta materia, es decir, el
    • Real decreto
  14. ley 36, de 16 de noviembre de 1978, y el Real decreto 3064, de
  15. 22 de diciembre
  16. de 1978, sobre gestión institucional de la seguridad social.
    • Conforme a lo
    • dispuesto en el primer decreto, el control y la vigilancia de la
    • gestión del
    • Instituto Nacional de la Salud y del Instituto Nacional de
    • Servicios Sociales
    • se efectuaba gradualmente desde el nivel estatal al local en el
    • seno de
    • órganos que representaban por partes iguales a los distintos
    • sindicatos, a las
    • organizaciones de empleadores y a la Administración Pública.
    • Para regular el
    • control, la segunda normativa instituyó consejos generales en
    • los organismos
    • de seguridad y asistencia sociales integrados por 13
    • representantes de los
    • sindicatos, en propoción de su representatividad, 13
    • representantes de las
    • organizaciones de empleadores de más representatividad y 13
    • representantes de
    • la Administración Pública.
  17. 38. A esto se añade, prosigue UGT, que en años anteriores el
    • Gobierno o bien
    • ha fijado unilateralmente los incrementos de pensiones de la
    • seguridad social
    • o ha sometido esta materia a un proceso de negociación
    • colectiva. En este
    • último caso, lo ha hecho con los sindicatos más representativos
    • y sólo en los
    • dos últimos años ha convocado a la mesa a la UDP, siendo el
    • presente el primer
    • año que suscribe un acuerdo con la misma. En anteriores
    • ocasiones, tanto en la
    • negociación como en los acuerdos, han sido partes directas los
    • sindicatos más
    • representativos con exclusión de la UDP y de cualquier otra
    • asociación o
    • sindicato. UGT insiste en el hecho de que la UDP nunca debió
    • ser convocada en
    • plano de igualdad con CCOO y la propia UGT, pues aquílla no
    • reúne el requisito
    • de mayor representatividad que distingue a estas
    • organizaciones sindicales.
  18. 39. Entre la importante documentación con que acompaña su
    • queja, UGT
    • presenta un recorte del periódico "Ya" del 22 de septiembre de
  19. 1988, en el que
    • se indica que la UDP es una agrupación de casi 40
    • asociaciones repartidas por
    • toda España y que cuenta con más de 650 000 afiliados que
    • pagan cuota. Según
    • este mismo artículo, Nicolás Mallo, presidente de la UDP,
    • habría declarado que
    • su asociación había nacido en los años sesenta al amparo de la
    • ley de
    • asociaciones, y fue creada por la inquietud de gente que había
    • militado en los
    • distintos campos políticos y sindicales y que en la actualidad
    • sus actividades
    • eran de tipo cultural, dedicadas al ocio y al tiempo libre.
  20. 40. Para terminar, en opinión de UGT, el Gobierno está
    • infringiendo el
    • derecho de representación sindical y de negociación colectiva,
    • protegidos por
    • los Convenios núms. 87 y 98. En efecto, afirma UGT, por lo que
    • se refiere al
    • derecho de representación sindical, el Comité de Libertad
    • Sindical ha
    • insistido en numerosos casos en la preeminencia de las
    • organizaciones de
    • trabajadores con respecto a los colectivos no organizados
    • sindicalmente. Cita
    • a tales efectos la que da preeminencia, en cuanto a una de las
    • partes de la
    • negociación colectiva, a las organizaciones de trabajadores,
    • refiriéndose a
    • los representantes de los trabajadores no organizados
    • solamente en el caso de
    • ausencia de tales organizaciones. Respecto del derecho de
    • negociación
    • colectiva, sostiene UGT que el Comité de Libertad Sindical ha
    • insistido en
    • numerosos casos sobre la necesidad de proteger este derecho
    • frente a otras
    • asociaciones, indicando que convendría tomar medidas
    • apropiadas para asegurar
    • a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio de los
    • derechos
    • sindicales, incluso frente a organizaciones o a terceros.
  21. 41. En una comunicación ulterior de 18 de noviembre de 1988,
    • informa UGT que
    • ha interpuesto un recurso contencioso administrativo ante la
    • jurisdicción
    • nacional contra el acuerdo suscrito por el Ministerio de Trabajo y
    • Seguridad
    • Social y la UDP, y que mantendrá a la OIT informada acerca del
    • desarrollo de
    • las actuaciones judiciales iniciadas. En otra comunicación de 10
    • de marzo de
  22. 1989, informa UGT que el Tribunal Supremo había decidido con
    • fecha 10 de
    • noviembre de 1988 admitir a trámite el recurso interpuesto.
    • B. Respuesta del Gobierno
  23. 42. Según declaraciones del Gobierno, el acuerdo suscrito el
  24. 17 de
    • septiembre de 1988 entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad
    • Social y la
    • Unión Democrática de Pensionistas y Jubilados de España
    • (UDP) no es un
    • convenio colectivo ni tampoco expresión del derecho de
    • negociación colectiva.
    • En consecuencia, no cabe afirmar jurídicamente que los
    • sindicatos más
    • representativos hayan visto lesionado con la firma de aquíl su
    • derecho de
    • negociación colectiva. En efecto, sostiene el Gobierno, el
    • artículo 4 del
    • Convenio núm. 98 de la OIT, se refiere a la negociación
    • voluntaria de las
    • condiciones de empleo de los trabajadores y no a la
    • consulta-negociación de la
    • política en materia de pensiones.
  25. 43. Asimismo, en lo que respecta a la representación y defensa
    • de los
    • intereses de los pensionistas, en la legislación interna española
    • existe una
    • doble vía, la de los sindicatos y la de las asociaciones de
    • pensionistas, sin
    • que aquíllos tengan una preeminencia o preferencia sobre
    • éstas.
  26. 44. Corresponde a los poderes públicos y, principalmente al
    • Gobierno, de
    • acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la competencia
    • para la
    • revalorización de pensiones del sistema de la seguridad social y
    • demás
    • pensiones y subsidios públicos.
  27. 45. Según declaraciones del Gobierno, ni en la Constitución
    • española ni en
    • los tratados y convenios internacionales ratificados por España,
    • especialmente
    • los de la OIT, ni en las leyes internas ordinarias en vigor, se
    • reconoce el
    • derecho de los sindicatos o de otras organizaciones
    • representativas de
    • intereses profesionales o de alcance colectivo, para intervenir,
    • ni siquiera a
    • título consultivo, en la determinación anual de la revalorización
    • de pensiones
    • públicas.
  28. 46. No obstante, en ocasiones, los sindicatos, sobre todo UGT
    • y CCOO, han
    • sido consultados por el Gobierno a la hora de establecer la
    • revalorización de
    • las pensiones del sistema de la seguridad social y de las
    • pensiones
    • asistenciales. Esta consulta se ha extendido también en algunas
    • ocasiones a la
    • UDP, con la que se ha firmado el acuerdo de 17 de septiembre
  29. de 1988.
  30. 47. El Gobierno explica que la UDP es una asociación
    • legalmente constituida
    • y fuertemente implantada entre el colectivo de pensionistas. En
    • este doble
    • sentido, tiene capacidad y legitimidad jurídicas para representar
    • a los
    • pensionistas e intervenir o participar en la defensa de los
    • intereses
    • privativos de las personas afectadas. En cambio, no tiene ni
    • capacidad ni
    • legitimidad para intervenir en la defensa de los intereses en
    • aquellos
    • supuestos en que la ley haya reservado el papel de interlocutor
    • a las
    • organizaciones sindicales más representativas, lo que no ocurre
    • en el presente
    • caso. Añade el Gobierno que en modo alguno puede tacharse a
    • la UDP de
    • organización amarilla ni acusársele de dependencia del
    • Gobierno. Recuerda,
    • además, que el 16 de septiembre había hecho una propuesta a
    • la UGT, pero que
    • ísta no la había aceptado. En lo tocante al alegato de UGT
    • según el cual el
    • acuerdo suscrito con la UDP sería inferior a la propuesta
    • presentada a UGT, el
    • Gobierno infiere que ésta es una crítica política y no jurídica.
    • Según
    • declara el Gobierno, la propia UGT aclara que esta inferioridad
    • se refiere tan
    • sólo a algunos aspectos, y que la comparación que se lleva a
    • cabo entre la
    • propuesta del Gobierno a UGT del 16 de septiembre y lo firmado
  31. el 17 de
    • septiembre con la UDP, confirma que los términos que se han
    • puesto en tela de
    • juicio se refieren sólo a una parte de las claúsulas del acuerdo
    • impugnado.
  32. 48. Como conclusión afirma el Gobierno que el acuerdo en
    • cuestión no lesiona
    • en absoluto los derechos sindicales tal como éstos están
    • reconocidos en los
    • convenios de la OIT, ni infringe tampoco la legislación española
    • en esta
    • materia, aun cuando la apreciación de este aspecto
    • correspondería a los
    • órganos judiciales españoles. El Gobierno y el Ministerio de
    • Trabajo y
    • Seguridad Social han respetado escrupulosamente en este
    • caso el marco jurídico
    • vigente en materia de revalorización de pensiones y en las
    • consultas y
    • negociaciones que ha mantenido con los sindicatos
    • reclamantes y con la UDP ha
    • actuado, en todo momento, bajo los principios de libertad y
    • buena fe.
  33. 49. En la voluminosa documentación con que el Gobierno
    • acompaña su
    • respuesta, presenta, entre otros textos, los estatutos de la UDP,
    • de los
    • cuales se infiere efectivamente que ésta no es una organización
    • sindical,
    • además de los antecedentes de su fundación tras la muerte del
    • General Franco,
    • su carácter pluralista, unitario, democrático, libre e
    • independiente, sus
    • objetivos de integración social, económica y política de las
    • personas mayores
    • y de reivindicación de todas aquellas mejoras que contribuyan a
    • eliminar las
    • razones de la marginalización de estas personas, su
    • composición, que abarca a
    • unas 40 federaciones provinciales repartidas en todo el país, y
    • la evolución
    • de su afiliación en el transcurso de los años, que pasó de 200
  34. 000 afiliados
  35. en 1978 a 633 000 en 1988. Entre los documentos presentados
    • aparece también
    • una relación de las reivindicaciones formuladas por esta
    • asociación desde 1979
    • en varias esferas conectadas con las condiciones de vida de
    • las personas de
    • edad, así como los numerosos acuerdos, entrevistas y
    • manifestaciones conjuntas
    • que ha celebrado con UGT, CCOO y otras organizaciones
    • sindicales, tanto en el
    • plano nacional como en el europeo.

C. Conclusiones del Comité

C. Conclusiones del Comité
  1. 50. El Comité observa que, en el presente caso, los
    • querellantes alegan una
    • violación del derecho de representación sindical y del derecho
    • de negociación
    • colectiva por parte del Gobierno, el cual, a juicio de los primeros,
    • habría
    • suscrito un acuerdo sobre la revalorización de las pensiones de
    • la seguridad
    • social y otras pensiones para el ejercicio de 1989 con una
    • organización no
    • sindical, para eludir, a travís del acuerdo firmado, el debate que
    • se había
    • entablado con los sindicatos más representativos.
  2. 51. Por su parte, observa el Comité que las propias UGT y
    • CCOO admiten haber
    • sido convocadas a la mesa negociadora, al igual que la UDP, y
    • que el Gobierno
    • había presentado una propuesta a UGT con fecha 16 de
    • septiembre de 1988. Tanto
    • el Gobierno como UGT reconocen que UGT no aceptó esta
    • propuesta. En cambio, el
    • Gobierno presentó otra propuesta a la UDP, asociación que, a
    • decir de los
    • propios querellantes, agruparía a más de 600 000 pensionistas
    • afiliados en
    • defensa de los intereses privativos de estos colectivos, que
    • suscribió el día
    • siguiente, es decir, el 17 de septiembre de 1988. El Gobierno
    • desmiente
    • categóricamente que la UDP sea una asociación amarilla que
    • está bajo su
    • dependencia, sosteniendo, en cambio, que esta asociación
    • representativa de los
    • trabajadores jubilados contribuye en gran medida a la defensa
    • de los intereses
    • específicos de los pensionistas, a travís de reivindicaciones
    • que no tienen un
    • carácter sindical, puesto que no se trata, efectivamente, de una
    • organización
    • sindical.
  3. 52. El Comité nota que, consultadas las organizaciones
    • sindicales más
    • representativas con miras a la suscripción de un acuerdo sobre
    • la
    • revalorización de las pensiones de los pensionistas de la
    • seguridad social, y
    • de que el Gobierno ha suscrito un acuerdo con una asociación
    • que representa
    • ampliamente los intereses de los pensionistas, dado que, según
    • la información
    • de que se dispone, esta asociación agrupaba en 1988 a unos
  4. 633 000 afiliados.
    • En estas condiciones el Comité estima que no ha habido
    • violación a la libertad
    • sindical en el presente caso.

Recomendación del Comité

Recomendación del Comité
  1. 53. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité
    • invita al Consejo
    • de Administración a decidir que, basándose en la información de
    • que dispone en
    • el momento actual, este caso no requiere un examen más
    • detenido.
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