Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 279, November 1991

Case No 1577 (Türkiye) - Complaint date: 13-APR-91 - Closed

1. 423. La presente queja figura en una comunicación de 13 de abril de 1991 enviada por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza y de la Ciencia (EGIT-SEN). El Gobierno presenta su respuesta en una comunicación de fecha 30 de septiembre de 1991.
2. 424. Turquía no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); en cambio, sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 425. En su comunicación de 13 de abril de 1991, el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza y de la Ciencia (EGIT-SEN) alega que el Gobierno turco niega al personal docente el derecho a constituir organizaciones sindicales y ejercer actividades sindicales. El EGIT-SEN alega en segundo lugar que las autoridades turcas han incurrido en actos de hostigamiento verbal contra docentes y que se han adoptado contra ellos diferentes medidas punitivas.
2. 426. En lo que se refiere al primero de los alegatos, el EGIT-SEN declara que el 30 de noviembre de 1990 su oficina central, integrada por 333 miembros fundadores, presentó al Gobernador de Estambul los documentos que la ley exige para constituirse como sindicato. Tras haber asignado el núm. 2946 a esta solicitud, el Gobernador concedió inmediatamente su aprobación para que se constituyera el EGIT-SEN y envió un acuse de recibo para los documentos presentados. En el mismo día de la constitución del EGIT-SEN, su presidente y su secretario general fueron detenidos por un período de dos días, por orden del Gobernador de Estambul. Al día siguiente, el 14 de noviembre de 1990, las autoridades trataron de obligar a los dirigentes del EGIT-SEN a aceptar la anulación de su reconocimiento oficial, pero el EGIT-SEN se negó a ello pidiendo el asesoramiento jurídico de los abogados del sindicato. Un procedimiento judicial sobre el particular está todavía pendiente de solución. Después de esos incidentes, el EGIT-SEN continuó su campaña de adhesión y, en fecha de 18 de mayo de 1991, el número de sus afiliados rebasó los 10.000. También en relación con este primer alegato, se negó al EGIT-SEN la autorización de publicar una revista mensual oficial. El Gobernador de Estambul rechazó la petición del EGIT-SEN indicando que no se trataba de un sindicato reconocido. A pesar de esta negativa, se publicaron dos número de la revista. El 28 de febrero de 1991, el Gobernador de Asuntos Interiores ordenó (orden núm. 052 334) el cierre de la oficina central del EGIT-SEN. El 18 de marzo de 1991, el Gobernador de Estambul precintó esta oficina.
3. 427. Al mismo tiempo que el Gobierno se negaba a reconocer el derecho del EGIT-SEN a constituir una organización sindical sin autorización previa y de participar en una negociación colectiva, el querellante alega que el personal docente, miembro del EGIT-SEN, ha sido además víctima de arrestos, interrogatorios, hostigamiento verbal y trato arbitrario por la policía, así como de reducciones de salario y otras medidas punitivas por parte de las autoridades turcas y, en especial, del Ministerio de Educación. Acto seguido, el EGIT-SEN presenta una lista de las personas que han sido objeto de este trato: Barbaros Aksu, docente y miembro fundador del EGIT-SEN, detenido en Kars el 3 de enero de 1991 durante dos días (proceso en curso); Selanattin Sen, docente y miembro fundador, detenido en Kars el 2 de enero de 1991 durante dos días (proceso en curso); Hasan Kaya, docente y miembro fundador, detenido en Kars el 2 de enero de 1991 durante dos días (proceso en curso); Zeynel Yildiz, docente y miembro fundador, detenido en Kars-Igdir el 2 de enero de 1991 durante dos días (proceso en curso); Saim Gultekin, docente y miembro fundador, detenido en Corum el 25 de diciembre de 1990 durante dos días; Osman Ilkme, docente y miembro fundador, detenido en Corum el 25 de diciembre de 1990 durante dos días; Mehmet Umal, docente y miembro fundador, detenido en Corum el 25 de diciembre de 1990 durante dos días; Sait, docente y miembro fundador, detenido en Corum el 25 de diciembre de 1990 durante dos días; Yuksel Serej, docente y miembro fundador, detenido el 9 de enero de 1991 en Alasekir y puesto en libertad el mismo día; Omer Osmanogullari, docente y miembro fundador, detenido en Marisa el 11 de diciembre de 1990. El EGIT-SEN menciona, entre las demás víctimas objeto de estos alegatos, los docentes y miembros fundadores Ali Haydar Polat, Fesih Celik y Abdarrahman Onen.
4. 428. El querellante señala que el Gobierno de Turquía viola las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98. El querellante termina declarando que en su calidad de empleados de los sectores de la educación y de la ciencia, los miembros del EGIT-SEN tienen derecho al amparo de estos convenios, así como de los demás convenios europeos que garantizan estos derechos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 429. En su respuesta, el Gobierno especifica que en Turquía los miembros del personal docente son tanto empleados del sector público como del sector privado. Los del sector público son en su inmensa mayoría funcionarios públicos. Sus condiciones de empleo se rigen por la legislación y no figuran en el contrato de trabajo. Habida cuenta de que les corresponde en diferentes grados el desempeño y representación de la autoridad estatal, añade el Gobierno, no se establece una distinción entre los funcionarios que forman parte o no de la administración del Estado, independientemente de la rama de actividad en que desempeñan su cometido. Otra categoría de docentes ocupada en el sector público está integrada por empleados supernumerarios contratados en un servicio de educación perteneciente a una empresa pública. Su estatuto está próximo del de los funcionarios públicos. Los docentes del sector privado están ocupados en establecimientos de enseñanza privados.
2. 430. El Gobierno indica que ni los artículos 51, 53 y 54 de la Constitución, que garantizan el principio de la libertad sindical, ni los artículos 1 de las leyes núms. 2821 y 2822 de 1983, relativas, respectivamente, a los sindicatos y los convenios colectivos, y a la huelga y el cierre patronal, leyes que garantizan los derechos de constituir sindicatos y afiliarse a los mismos, de negociación colectiva y de huelga a los empleadores y los trabajadores del sector público y de las empresas del Estado, no mencionan los funcionarios públicos o los empleados supernumerarios, incluido el personal docente de los establecimientos de enseñanza del Estado o de las empresas públicas. Además, prosigue el Gobierno, el artículo 27 de la ley sobre los funcionarios públicos (ley núm. 657) prohíbe el derecho de huelga a todas las categorías de personas arriba mencionadas. El párrafo 5 del artículo 21 de la ley núm. 2821 sobre los sindicatos prohíbe que el personal docente del sector privado constituya una organización sindical de trabajadores o se afilie a la misma.
3. 431. El Gobierno informa al Comité de que la legislación mencionada constituye la base legal de la negativa de los Gobernadores de Ankara y de Estambul a dar una respuesta positiva a la presentación oficial por el EGIT-SEN de los documentos que la ley exige para constituir un sindicato integrado por trabajadores de la enseñanza y de la ciencia. Como el EGIT-SEN insistió en que los documentos se enviaran a los Gobernadores por carta certificada, el Gobernador de Ankara decidió someter el asunto al Fiscal de la República, que incoó un procedimiento contra el EGIT-SEN en la segunda sala del tribunal de trabajo de Ankara. Ese tribunal desestimó la queja del fiscal. El Gobernador de Ankara y el Ministerio de Empleo y Seguridad Social interpusieron entonces un recurso ante el tribunal supremo de apelaciones que anuló la decisión del tribunal del trabajo de Ankara y sometió el asunto al tribunal civil por considerar que los miembros del personal docente son funcionarios públicos que no tienen derecho, con arreglo a la ley núm 2821 sobre los sindicatos, a constituir organizaciones sindicales o afiliarse a las mismas, puesto que los tribunales de trabajo no son competentes para pronunciarse sobre asuntos ajenos a la ley sobre los sindicatos.
4. 432. El Gobierno termina diciendo que las leyes turcas cumplen las leyes internacionales en la materia y que las medidas adoptadas por el Ministerio de Educación contra el EGIT-SEN presentan un carácter legítimo más bien que administrativo y se han declarado conformes con las decisiones de los tribunales.
5. 433. El Gobierno suministra informaciones sobre la política general de Turquía en materia de libertad sindical. Insiste en primer lugar, en la independencia del poder judicial en Turquía y el hecho de que los poderes legislativo y administrativo se someten a las decisiones de los tribunales. En lo que atañe a su política en materia de libertad sindical, el Gobierno indica que las autoridades turcas no tienen ninguna intención de limitar los derechos sindicales. Tratan de garantizar las necesidades vitales de la sociedad de conformidad, según el Gobierno, con la noción de "circunstancias nacionales" admitida por la Organización Internacional del Trabajo. El Gobierno confirma que la educación nacional constituye una de estas necesidades vitales, habida cuenta del papel que desempeña en el desarrollo económico y social del país, a saber, el aprovechamiento de los recursos humanos de la juventud turca. Además, con miras a mejorar la eficiencia del sistema nacional de trabajo, las autoridades turcas se han esforzado por ampliar las libertades, sobre todo la libertad sindical, paralelamente con el desarrollo económico y social del país.
6. 434. El Gobierno declara a este respecto que una reunión tripartita en la cumbre celebrada en mayo de 1991 adoptó tres decisiones: la constitución de una comisión encargada de dar su forma definitiva a los diferentes proyectos de ley relativos a las condiciones de trabajo; la organización de reuniones tripartitas periódicas en las que participen las confederaciones de trabajadores y de empleadores; y la creación de un mecanismo permanente para desarrollar el diálogo social y resolver pacíficamente los actuales problemas sociales.

C. Conclusiones del Comité

1. 435. El Comité comprueba que los alegatos se centran en cuatro puntos: 1) la denegación de los derechos sindicales del personal docente del sector privado y del personal docente con estatuto de funcionario público o de empleados supernumerarios; 2) la denegación del derecho de negociación colectiva a estas tres categorías de personas; 3) el comportamiento antisindical de las autoridades contra el personal docente afiliado al EGIT-SEN se manifiesta con la adopción de diferentes medidas punitivas, entre las que figuran arrestos y detenciones; y 4) vulneración por las autoridades del derecho del EGIT-SEN a organizar sus actividades sindicales.
2. 436. En lo que se refiere a la primera parte de la queja, el Comité toma nota de que, de conformidad con el artículo 51 de la Constitución turca, solamente los "trabajadores" gozan del derecho a constituir organizaciones sindicales para la defensa y el desarrollo de los derechos económicos y sociales y de los intereses de sus miembros, excluyéndose de este derecho constitucional los funcionarios públicos y las personas que trabajan en empresas públicas con estatuto de supernumerarios. El Gobierno no niega este alegato y parece indicar en su respuesta que, efectivamente, las categorías de funcionarios mencionadas no tienen el derecho de constituir organizaciones sindicales o afiliarse a las mismas. Basándose en las informaciones facilitadas por el Gobierno, el Comité las interpreta en el sentido de que el personal docente del sector privado también queda excluido del campo de aplicación de la ley núm. 2821 sobre los sindicatos, cuyo artículo 21 dispone en el párrafo 5 que se prohíbe que el personal docente constituya un sindicato de trabajadores o de empleadores o se afilie al mismo. En estas circunstancias, el Comité recuerda la importancia que atribuye al principio de la libertad sindical con arreglo al cual todos los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir, sin autorización previa, los sindicatos que estimen convenientes y afiliarse a los mismos (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 215). Por consiguiente, pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la legislación actual que infringen este principio para garantizar al personal docente del sector público y del sector privado el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, y tenga a bien informarle sobre la evolución de la situación en esta esfera.
3. 437. En lo que se refiere a la segunda parte de la queja, el Comité, basándose en las informaciones de que dispone, advierte que el personal docente con estatuto de funcionario o el de personal supernumerario, así como el personal docente del sector privado, quedan excluidos del campo de aplicación de la negociación colectiva por no ser "trabajadores" en el sentido del artículo 1 de la ley de 5 de mayo de 1983 (ley núm. 2822), o no tienen derecho, en lo que se refiere al personal docente del sector privado, a constituir sindicatos de su elección o afiliarse a los mismos. En primer lugar, el Comité señala a la atención del Gobierno el hecho de que ninguna disposición del Convenio núm. 98 autoriza la exclusión de personas con estatuto de personal supernumerario de su campo de aplicación. En lo que se refiere al personal docente con estatuto de funcionario público, el Comité recuerda que, efectivamente, el Convenio núm. 98 permite en su artículo 6 la exclusión de los funcionarios públicos en la administración del Estado. Sin embargo, de la misma manera que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el Comité señala que, si bien el concepto de funcionario público puede variar en cierta medida según los diversos sistemas jurídicos, la exclusión del campo de aplicación del Convenio de las personas empleadas por el Estado o en el sector público, pero que no actúan como órganos del poder público - incluso cuando se les haya conferido un estatuto idéntico al de los funcionarios públicos en la administración del Estado -, es contrario al sentido del Convenio. Por consiguiente, la distinción que debe establecerse debería ser fundamentalmente entre los funcionarios públicos empleados con diversas atribuciones en los ministerios gubernamentales u organismos semejantes, por una parte, y las demás personas empleadas por el Gobierno, por empresas públicas o por instituciones públicas autónomas, por otra (Recopilación, op. cit., párrafo 598). En lo que atañe al personal docente del sector privado, el Comité advierte, tras la lectura de las disposiciones del párrafo 5 del artículo 21 de la ley de 5 de mayo de 1983 sobre los sindicatos (prohibición de constituir un sindicato o afiliarse al mismo), que también se niega a esta categoría de personal docente el derecho a participar en la negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la legislación en vigor y, en especial, las de la ley núm. 2822 de 5 de mayo de 1983 sobre los convenios colectivos de trabajo, la huelga y el cierre patronal para que se reconozca el derecho de negociación colectiva, de conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98, al personal docente del sector público, ya sea con estatuto de funcionario o de personal supernumerario, y al personal docente del sector privado.
4. 438. Respecto de la tercera parte de la queja según la cual las autoridades turcas habrían recurrido a prácticas antisindicales contra el EGIT-SEN, como el arresto y detención de varios de sus miembros fundadores, el Comité recuerda que la detención de dirigentes sindicales contra los que no se ha retenido ningún cargo concreto restringe el ejercicio de los derechos sindicales (Recopilación, op. cit., párrafo 89). Al subrayar que el arresto y detención de sindicalistas, aunque sea por razones de seguridad interna, puede entrañar una grave injerencia en el ejercicio de los derechos sindicales cuando esta medida no se acompaña con garantías judiciales apropiadas, el Comité ruega al Gobierno que tenga a bien indicarle los delitos de que se acusa a los miembros del EGIT-SEN arrestados y detenidos en los meses de diciembre de 1990 y enero de 1991, así como los resultados de los procesos en curso. El Comité pide asimismo al Gobierno que tenga a bien comunicarle si los miembros del EGIT-SEN designados por su nombre, Ali Haydar Polat, Fesih Celik, Abdarrahman Onen y Omer Osmanogullari han sido puestos en libertad después de su arresto y detención y si se han incoado procedimientos para esclarecer estos casos. En lo que se refiere a los alegatos relativos a las medidas punitivas de que habrían sido víctimas varios miembros del EGIT-SEN, el Comité recuerda la importancia que atribuye al derecho de los sindicalistas, así como de cualquier otra persona, a gozar de las garantías de un procedimiento judicial regular, de conformidad con los principios contenidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. (Recopilación, op. cit., párrafo 82.)
5. 439. En cuanto a la última parte de la queja relativa a la prohibición de la publicación de una revista oficial y el cierre y orden de precintar la oficina central del sindicato, el Comité, aun recordando que, según el artículo 8 del Convenio núm. 87, tanto los trabajadores como los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o colectividades organizadas, a respetar la legalidad, bajo reserva de que la legislación nacional no viole las garantías previstas por el Convenio, ha expresado sin embargo en repetidas ocasiones la opinión de que no puede desarrollarse un movimiento sindical libre dentro de un régimen que no garantice los derechos fundamentales, en especial el derecho de los trabajadores sindicados a reunirse en los locales sindicales y el derecho de libre opinión verbal y escrita (Recopilación, op. cit., párrafo 73). El Comité pide al Gobierno que tenga a bien informarle de si se ha suspendido la denegación del derecho de publicar una revista oficial y la orden de cerrar y precintar la oficina central del sindicato y, en caso de no ser así, que tome las medidas necesarias para que se levanten estas limitaciones a la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 440. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité recuerda la importancia que atribuye al principio de la libertad sindical con arreglo al cual todos los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir, sin autorización previa, los sindicatos que estimen convenientes y de afiliarse a los mismos. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la legislación actual que vulneran estos principios para garantizar a todo el personal docente, ya sea con estatuto de funcionario público o de personal supernumerario, o de empleado del sector privado, el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, y tenga a bien informarle sobre la evolución de la situación en esta esfera;
   • b) recordando que sólo los funcionarios de la administración del Estado quedan excluidos del campo de aplicación del Convenio núm. 98, el Comité pide al Gobierno que modifique las disposiciones de la legislación nacional en vigor para autorizar al personal docente con estatuto de funcionario público, al personal docente ocupado en empresas públicas, y al personal docente del sector privado, a negociar colectivamente sus condiciones de empleo y de remuneración, de conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98;
   • c) recordando asimismo que la detención de dirigentes sindicales contra los que no se ha retenido ningún cargo concreto restringe el ejercicio de los derechos sindicales y que el arresto y detención de sindicalistas puede significar una grave injerencia en el ejercicio de los derechos sindicales cuando esta medida no se acompaña con garantías judiciales apropiadas, el Comité pide al Gobierno que tenga a bien indicar los delitos de que se acusa a los miembros del EGIT-SEN arrestados y detenidos en los meses de diciembre de 1990 y enero de 1991 y los resultados de los procesos en curso. El Comité pide asimismo que el Gobierno indique si los miembros designados por su nombre, Ali Haydar Polat, Fesih Celik, Abdarrahman Onen y Omer Osmanogullari han sido puestos en libertad después de su detención y si se han incoado procedimientos para esclarecer estos casos, y
   • d) subrayando que un movimiento sindical sólo puede desarrollarse en un régimen que garantice los derechos fundamentales, incluido en especial el derecho de los trabajadores sindicados a reunirse en locales sindicales y el derecho de libre opinión oral y escrita, el Comité pide al Gobierno que tenga a bien informarle de si la denegación de la autorización de publicar una revista oficial así como la orden de cerrar y precintar la oficina central del sindicato se han suspendido y, en caso de no ser así, que tome las medidas necesarias para que se levanten estas limitaciones a la libertad sindical.