Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 279, November 1991

Case No 1581 (Thailand) - Complaint date: 14-MAY-91 - Closed

1. 441. En una comunicación de 14 de mayo de 1991, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), así como la Internacional de Servicios Públicos (ISP), la Internacional de Correos, Telégrafos y Teléfonos (ICTT), la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) y la Federación Internacional de Empleados, Técnicos y Profesionales (FIET), presentaron alegatos de violaciones de los derechos sindicales contra el Gobierno de Tailandia, en nombre de sus respectivas afiliadas tailandesas. La Federación Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (FITCM) se asoció a esta queja en nombre de su afiliada tailandesa, en virtud de una comunicación de 24 de junio de 1991.
2. 442. El Gobierno envió sus observaciones sobre este caso en una comunicación de 16 de septiembre de 1991.
3. 443. Tailandia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 444. En su declaración conjunta de 14 de mayo de 1991, los querellantes expresan su preocupación por dos leyes recientemente aprobadas por la Asamblea Legislativa Nacional de Tailandia, institución designada por los militares, que tienen como objetivo la disolución de los más de 120 sindicatos establecidos en cerca de 65 empresas estatales, excluyéndoles de la cobertura de la ley sobre relaciones de trabajo. Esas leyes impiden a dichos sindicatos la negociación colectiva, les prohíben el derecho de huelga y les amenazan con penas severas por sus actividades sindicales en tales empresas. Los querellantes añaden que, a principios de 1991, el Gobierno elaboró y presentó unilateralmente las nuevas leyes para su aprobación, sin consultar con los sindicatos legítimos de los sectores interesados.
2. 445. Los querellantes afirman que esta acción contradice flagrantemente la promesa de no restringir los derechos y actividades sindicales durante la aplicación de la ley marcial, hecha por las autoridades en una reunión con los dirigentes sindicales celebrada el 25 de febrero de 1991.
3. 446. Con arreglo a la nueva legislación, se denegarán los derechos fundamentales establecidos en los Convenios núms. 87 y 98 a más de 200.000 trabajadores estatales de empresas de electricidad, agua y comunicaciones, de bancos nacionalizados, de empresas de transporte, incluidos los puertos y el Departamento de Transportes de Bangkok, y de empresas de servicios públicos en general; en virtud del artículo 55 de la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas estatales se disuelven todos los sindicatos de las empresas estatales, y la única alternativa es crear una "asociación de trabajadores de empresas estatales" que no puede considerarse como independiente y representativa de los intereses de los trabajadores; de conformidad con el artículo citado los bienes de los sindicatos mencionados deberán transferirse a esas asociaciones establecidas por el Gobierno y, en caso de que algún sindicato se negara a transformarse en asociación, se dispondría de sus fondos de acuerdo con lo previsto en sus estatutos; si no existiera ninguna cláusula en ese sentido, dichos fondos serían confiscados y transferidos a instituciones benéficas tales como la Sociedad de la Cruz Roja.
4. 447. Los querellantes adjuntan una traducción al inglés de la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas estatales, de 15 de abril de 1991, y de la declaración núm. 54, de 28 de febrero de 1991, publicadas por el Consejo Nacional de Mantenimiento de la Paz para enmendar la ley sobre relaciones de trabajo de 1975, así como de la enmienda, de 12 de marzo de 1991, sobre la solicitud de permiso para celebrar reuniones y seminarios sindicales, y de la declaración del Departamento del Trabajo, de 7 de marzo de 1991, para aplicar la declaración núm. 54. Este último instrumento impone condiciones estrictas respecto de la competencia, registro, mandato y número de asesores o consultores sindicales. El artículo 21 de la nueva ley dispone que no podrá establecerse más de una asociación en cada empresa y el artículo 26 que sólo se procederá al registro de la primera asociación que lo solicite y que cumpla los requisitos legales. Los querellantes afirman que tales asociaciones no pueden considerarse independientes y representativas dado que, de conformidad con el artículo 19 de la nueva ley, se les deniega el derecho de tomar medidas de forma colectiva y, con arreglo al artículo 28, no pueden celebrar reuniones generales excepto en días de vacaciones oficiales o tradicionales. En consecuencia, los querellantes opinan que las nuevas asociaciones serán simplemente parte de un mecanismo por conducto del cual la dirección pueda recibir propuestas de los trabajadores, como indica el artículo 18, sin que exista una negociación colectiva auténtica, procedimientos para la presentación de reclamaciones u otras actividades propias de las relaciones de trabajo.
5. 448. Según los querellantes, estas asociaciones violan los derechos de los trabajadores que figuran en los artículos 1 a 8 del Convenio núm. 87 y en los artículos 1 a 4 del Convenio núm. 98. La declaración pública del Gobierno de que la mayoría de las empresas estatales se encargan de proporcionar servicios esenciales es incorrecta y no puede invocarse para justificar la denegación de esos derechos básicos.
6. 449. Además, las asociaciones constituidas de conformidad con la nueva legislación no pueden afiliarse a los centros sindicales nacionales existentes en Tailandia y no está claro si pueden crear sus propias federaciones nacionales.
7. 450. Los sindicalistas que trabajan en empresas estatales, además de tener que renunciar a sus cargos en los centros sindicales nacionales, también tendrán que abandonar sus cargos en órganos tripartitos, tales como el Consejo Consultivo para la Capacitación de la Mano de Obra, el Comité Nacional de Salarios, la Comisión de relaciones de trabajo y el Tribunal Central del Trabajo. Dichos sindicalistas tampoco pueden seguir actuando como jueces asociados en los tribunales de trabajo. El capítulo I de la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas estatales prevé la creación de una "Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales". Los miembros de esta Comisión tienen que ser designados por el Ministro del Interior y su mandato, que dura dos años, no podrá renovarse más de dos veces consecutivas; además, los representantes de organizaciones de trabajadores debidamente establecidas no podrán formar parte de esa Comisión. También debe señalarse que de los 21 miembros que la componen, sólo cinco representarán a los trabajadores y que, de conformidad con el artículo 11 de la nueva ley, el mandato de la Comisión incluye claramente tareas relacionadas con la negociación colectiva, los procedimientos para la presentación de reclamaciones y las cuestiones relativas a las relaciones laborales. A nivel de empresa, el artículo 14, prevé que la "Comisión de relaciones de trabajo" que se establecerá en cada empresa estatal, en condiciones igualmente anormales y arbitrarias, desempeñará tareas similares a las antedichas.

B. Respuesta del Gobierno

1. 451. En su carta de 16 de septiembre de 1991, el Gobierno afirma que siempre ha respetado la Constitución de la OIT y que apoya plenamente los principios fundamentales de esa Organización que figuran en la Declaración de Filadelfia, especialmente su último párrafo en el que se afirma que si bien los principios enumerados en esta Declaración son plenamente aplicables a todos los pueblos, en las modalidades de su aplicación hay que tener debidamente en cuenta el grado de desarrollo social y económico de cada pueblo
2. 452. El Gobierno explica que cuando entró en vigor la ley sobre relaciones de trabajo, en 1975, abarcaba a los trabajadores de empresas estatales así como a otros trabajadores tailandeses del sector privado. Las experiencias realizadas posteriormente mostraron la necesidad de promulgar una legislación específica e independiente adaptada a las necesidades de los trabajadores de empresas estatales y que tuviera en cuenta las diferencias fundamentales que existen en las relaciones de trabajo entre los trabajadores de empresas estatales y el Estado, por una parte, y entre los empleadores y los trabajadores del sector privado, por otra. El Gobierno de Tailandia es propietario de las empresas estatales, les concede subvenciones y exenciones fiscales y ejerce un control exclusivo sobre las mismas, dado que su principal objetivo es el suministro de servicios públicos. Por consiguiente, esas empresas son diferentes de las privadas en cuanto a su estructura y finalidad.
3. 453. La ley sobre relaciones de trabajo de las empresas estatales fue adoptada en abril de 1991 para tomar en consideración estas diferencias fundamentales en materia de estructura y de finalidades entre las empresas estatales y privadas, y para que los trabajadores de empresas estatales tuvieran, como dijo el Primer Ministro, "su propia casa, es decir, una casa independiente, dado que en ella podrán vivir con más orgullo y dignidad". Con arreglo a la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas estatales, los trabajadores de esas empresas siguen disfrutando de libertad sindical y del derecho de negociar sus condiciones de empleo, al igual que cuando se les aplicaba la ley sobre relaciones de trabajo, de 1975. Los trabajadores, sin intervención del Gobierno, pueden constituir en cada empresa estatal su propia asociación para proteger y fomentar sus derechos y bienestar. La nueva ley estipula que sólo podrá haber una asociación en cada empresa estatal para fomentar la solidaridad y la unidad entre los trabajadores y, de esta forma, reforzar su poder de negociación. En el pasado, la proliferación de sindicatos en las empresas estatales hacía que ninguno de ellos pudiera representar los intereses de todos los trabajadores de esas empresas y, en consecuencia, dificultaba el proceso de negociación.
4. 454. El Gobierno afirma que la nueva ley no prohíbe a las asociaciones de trabajadores de empresas estatales constituir sus propias federaciones, aunque todavía no existe una disposición legal sobre el registro de las mismas. Además, se permite la afiliación de las asociaciones o federaciones de trabajadores de empresas estatales a las organizaciones internacionales del trabajo. A este respecto, el Gobierno señala que las asociaciones de trabajadores recientemente establecidas en las tres empresas estatales de generación de corriente eléctrica de Tailandia, en el Departamento metropolitano encargado del sistema de abastecimiento de agua y en el Departamento Nacional de la Vivienda han seguido afiliadas a la ISP, que la asociación de trabajadores de la Organización de Teléfonos de Tailandia continúa siendo miembro de la ICTT, que las asociaciones de trabajadores de la Caja de Ahorros del Gobierno y del Banco Krung Thai están afiliadas a la FIET, y que las asociaciones de trabajadores de la Organización de Plantaciones de Caucho y del Fondo de Plantaciones de Caucho forman parte de la Federación Internacional de los Trabajadores de las Plantaciones, Agrícolas y Similares (FITPAS).
5. 455. El Gobierno afirma que los trabajadores de empresas estatales no pierden, con arreglo a la nueva ley, ninguno de los derechos de que disfrutaban con la ley sobre relaciones de trabajo, de 1975, y señala, a título de ejemplo, que ambas leyes prohíben la participación de esos trabajadores en huelgas. Si las empresas que pertenecen al Gobierno, y que se subvencionan con el dinero de los contribuyentes para proporcionar servicios públicos, participaran en huelgas o ayudaran a los sindicatos del sector privado a la realización de las mismas, la población tailandesa reaccionaría negativamente, como ya sucedió en el pasado. Sin embargo, la nueva ley no prohíbe a las asociaciones de trabajadores de empresas estatales proporcionar asistencia a los sindicatos del sector privado sobre cuestiones sociales y educativas. La nueva ley tampoco prohíbe que los trabajadores de empresas estatales a los que los trabajadores del sector privado hayan pedido que sean miembros de los diversos órganos tripartitos (tales como el Consejo Consultivo Nacional para la Capacitación de la Mano de Obra, el Comité de Salarios y el Tribunal del Trabajo) participen en esos organismos.
6. 456. En caso de una posible privatización en el futuro de las empresas estatales, los trabajadores de las empresas que se privaticen totalmente o en las que el Gobierno posea menos del 51 por ciento del capital pasarán automáticamente a estar cubiertos por la ley sobre relaciones de trabajo y no por la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas estatales, de 1991.
7. 457. Una de las razones principales para la aprobación de la nueva ley fue la lentitud con que se adoptaban las decisiones en los casos de quejas y de reclamaciones financieras de los trabajadores de las empresas estatales. De conformidad con la ley sobre relaciones de trabajo, las reclamaciones o quejas de las empresas estatales que tienen repercusiones financieras no pueden resolverse a nivel nacional por la Comisión de relaciones de trabajo, sino que deben presentarse al Ministerio de Hacienda para que las examine porque repercuten en el presupuesto del Gobierno. Ese procedimiento no sólo frenaba la toma de decisiones, sino que también dificultaba la participación de los representantes de los trabajadores de empresas estatales en las decisiones que debían adoptarse sobre todas las cuestiones que les afectaban directamente, en particular las que tenían repercusiones financieras. La nueva ley acelera el proceso de adopción de decisiones y permite a los representantes de los trabajadores de empresas estatales participar en este proceso a nivel más alto por intermedio de una comisión nacional llamada "la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales". La finalidad de esa Comisión es actuar de órgano de decisión y de árbitro inapelables con respecto a todas las reclamaciones y quejas que se le presenten. Dicha Comisión estará compuesta de representantes del Ministerio de Hacienda (a saber, su Secretario Permanente y el Contralor General) y está autorizada a adoptar decisiones sobre cuestiones que tengan repercusiones financieras sin tener que someterlas al Ministerio de Hacienda como se hacía anteriormente. Dado que los trabajadores de empresas estatales están representados en esa Comisión por cinco de sus colegas, ahora, por primera vez en la historia, participan en las decisiones que se adoptan sobre todas sus reclamaciones y quejas. Además, si esos trabajadores estuvieran en desacuerdo con la decisión de dicha Comisión de alto nivel, podrían someter su caso a los tribunales.
8. 458. El Gobierno afirma que la nueva ley, además de facilitar la participación de los trabajadores de empresas estatales en todos los niveles del proceso de adopción de decisiones y respecto de todas las cuestiones que les afectan, trata de alentar al mayor número posible de trabajadores a tomar parte en ese proceso. En consecuencia, la ley estipula que los miembros de la Comisión de relaciones de trabajo serán designados por un período de dos años y podrán ser reelegidos, a condición de que no se renueve su mandato más de dos veces consecutivas. Asimismo, los miembros de la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales tendrán también un mandato de dos años y no podrán ser reelegidos más de dos veces consecutivas. Estas disposiciones tienen como fin evitar la monopolización de esos cargos por ciertos trabajadores o grupos de trabajadores y fomentar una participación más amplia de los trabajadores en los mismos con el fin de representar sus intereses.
9. 459. La nueva ley también trata de asegurar una continuidad en las actividades de representación de los intereses de los trabajadores de empresas estatales durante el período transitorio de transformación de los sindicatos de las empresas estatales en asociaciones de trabajadores de empresas estatales. Con este fin, la nueva ley estipula que los bienes sobrantes después de la liquidación de los sindicatos de empresas estatales serán transferidos a las asociaciones creadas en esas empresas, o a cualquier otra persona jurídica que se indique en el reglamento del sindicato de que se trate, si la transferencia de los bienes a la asociación no puede efectuarse en un plazo de un año a partir de la fecha en que se termine la liquidación. Sin embargo, si no existe ninguna regla de este tipo o en caso de que no se especifique la transferencia de los bienes sobrantes a una persona jurídica, la ley estipula que esos bienes deberán cederse a la Sociedad de la Cruz Roja.
10. 460. El Gobierno añade que la Declaración núm. 54 del Consejo Nacional de Mantenimiento de la Paz enmienda la ley sobre relaciones de trabajo, de 1975, en la forma siguiente:
    • - establece que los consultores de los empleadores o trabajadores que participan en las negociaciones sobre las condiciones de empleo posean las calificaciones fijadas por el Director General del Departamento de Trabajo y se registren ante el mismo. Con esta medida se trata de impedir que consultores no calificados politicen las negociaciones técnicas;
    • - exige que sólo se pueda convocar una huelga después de recibir los votos secretos de todos los miembros sindicales y en caso de que más de la mitad de esos miembros voten a favor de la misma. Esta disposición tiene como fin asegurar que la decisión de hacer huelga, que afecta a todos los miembros sindicales, se tome de forma democrática y racional en vez de adoptarse por algunos miembros cuyas opiniones tal vez no reflejen el deseo de la mayoría de los miembros sindicales, y
    • - requiere que los miembros de consejos de asociaciones, federaciones o congresos de empleadores, así como los miembros de consejos de sindicatos, federaciones o congresos de trabajadores que hayan sido destituidos por el registrador por no haber cumplido con lo dispuesto en la ley sobre relaciones de trabajo, tendrán que esperar un año desde la fecha de su despido para poder ser nuevamente miembros de dichos consejos. Esta medida tiene por objeto establecer un período de espera para que los miembros destituidos puedan cambiar de actitud antes de participar nuevamente en actividades laborales.
11. 461. El Gobierno adoptó la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas estatales, de 1991, porque consideró que la ley sobre relaciones de trabajo, a la que los trabajadores de empresas estatales estuvieron sujetos durante 16 años, era inadecuada para tales trabajadores. Esto se debe a las diferencias fundamentales que existen en cuanto a finalidades y estructura entre las empresas estatales y las privadas, así como en lo que se refiere a las relaciones laborales entre los trabajadores de las empresas estatales y el Estado, o entre los empleadores y los trabajadores del sector privado. El Gobierno opina que debería esperarse un tiempo suficientemente largo para comprobar en la práctica la eficacia de esta nueva ley antes de emitir un juicio sobre la misma. Actualmente, la aplicación de esa ley sigue su curso, y 42 grupos de 36 empresas ya han presentado solicitudes con arreglo a la misma para constituir las asociaciones de trabajadores correspondientes. Desde el 31 de agosto de 1991 ya se han registrado 32 asociaciones de trabajadores de empresas estatales. Además, estas asociaciones de trabajadores ya han escogido cinco representantes para formar parte de la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales, de nivel nacional, que ya se ha reunido dos veces. El Gobierno está vigilando la aplicación de la ley para ver si se necesitan nuevas mejoras o enmiendas y, a este respecto, desearía recibir consejo y asistencia técnica de la OIT con el fin de mejorar la situación de todos los trabajadores tailandeses, ya trabajen en empresas estatales o en el sector privado.

C. Conclusiones del Comité

1. 462. En primer lugar, en respuesta a los comentarios del Gobierno sobre la aplicación de los principios de la libertad sindical teniendo debidamente en cuenta el grado de desarrollo económico y social, el Comité señala que los derechos sindicales, al igual que los demás derechos humanos fundamentales, deben respetarse cualquiera que sea el nivel de desarrollo del país concernido
2. 463. El Comité lamenta que la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas estatales, promulgada el 15 de abril de 1991, plantea numerosos y graves problemas de compatibilidad con los principios de la OIT sobre libertad sindical, tanto en lo que se refiere al derecho de constituir organizaciones libremente elegidas por los trabajadores de las empresas públicas como al de afiliarse a las mismas, con el derecho de negociación colectiva y con el derecho de promover y defender los intereses de los trabajadores por medio de acciones directas. En particular, el Comité expresa su preocupación por los siguientes hechos: la disolución por vía administrativa de los sindicatos; la obligación de establecer una asociación de trabajadores por empresa; la transferencia de los bienes sindicales, en algunos casos, a la Sociedad de la Cruz Roja de Tailandia; la imposibilidad de que tales asociaciones puedan afiliarse a federaciones nacionales; el control estricto por el Ministro del Interior y el registrador de la creación y funcionamiento de las nuevas asociaciones; la ausencia de una negociación auténtica; la composición poco equitativa de la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales, de nivel nacional, y la prohibición total de hacer huelga en las empresas estatales.
3. 464. El Comité señala que los querellantes tampoco saben con certeza si los sindicalistas perderán sus cargos en varios organismos tripartitos. En vista de que el Gobierno deniega directamente este hecho y de que los querellantes no han facilitado más detalles sobre el mismo, el Comité considera que no se debe examinar en esta fase.
4. 465. El Comité ha tenido en cuenta los motivos aducidos por el Gobierno para promulgar la ley, a saber, que la situación especial de las empresas estatales hacía necesaria la aplicación al sector público de una ley distinta a la ley sobre relaciones de trabajo que cubre al sector privado; que la nueva ley respeta la libertad sindical de las asociaciones de trabajadores y permite la negociación colectiva por medio de las actividades de esas asociaciones; que si bien no existe ninguna disposición legal a este respecto, esas asociaciones pueden constituir sus propias federaciones, de conformidad con la ley, y de hecho han seguido afiliadas a organizaciones sindicales internacionales, tales como la ISP, la ICTT y la FIET, querellantes en este caso, y a la FITPAS; que las huelgas de los trabajadores de empresas estatales estaban de todos modos prohibidas por la ley sobre relaciones de trabajo; que en caso de privatización, planificada para el futuro, los trabajadores afectados volverán a estar cubiertos por la ley sobre relaciones de trabajo, y que la nueva ley mejora el procedimiento de adopción de decisiones sobre cuestiones que tienen repercusiones financieras para el presupuesto del Gobierno, dado que acelera y favorece la participación de los trabajadores.
5. 466. Sobre la cuestión de los bienes de los sindicatos, el Comité toma nota de la explicación del Gobierno de que la nueva ley trata de garantizar la continuidad de las actividades durante la "transformación de los sindicatos de las empresas estatales en asociaciones de trabajadores" ordenando la transferencia de sus bienes a la asociación recientemente creada, o si tal transferencia no se puede realizar en un plazo de un año, transmitiendo los bienes a la persona jurídica estipulada en el reglamento del sindicato de que se trate y, en caso de que no exista ninguna cláusula de este tipo, entregando los bienes a la Sociedad de la Cruz Roja.
6. 467. El Comité también toma nota de las explicaciones del Gobierno sobre la Declaración núm. 54 por la que se enmienda la ley sobre relaciones de trabajo, en el sentido de que tales medidas se adoptaron para impedir que consultores no calificados politizasen las negociaciones técnicas, para establecer un período de espera para que los miembros sindicales que hubieran sido destituidos "pudieran cambiar de actitud" antes de participar nuevamente en actividades laborales, y para asegurar que las huelgas no fuesen convocadas por algunos sindicalistas cuyas opiniones tal vez no reflejan el deseo de la mayoría.
7. 468. El Comité también toma nota de que el Gobierno facilita cifras sobre la aplicación de la nueva ley; así, indica que ya se han registrado 32 asociaciones de trabajadores de empresas estatales, y que 42 grupos de 36 empresas han presentado solicitudes de registro. Estas cifras, y los argumentos del Gobierno resumidos más arriba, no influyen en la opinión que tiene el Comité sobre la nueva ley y la Declaración núm. 54 dado que, como se verá más abajo, las disposiciones de esos textos tienen un efecto negativo inmediato sobre los derechos de los trabajadores en el sector de que se trate.
8. 469. Al examinar por primera vez la disolución de los sindicatos de las empresas estatales, de conformidad con el artículo 55 de la ley, el Comité toma nota de que este artículo dice lo siguiente:
   • "Todos los sindicatos de trabajadores de empresas estatales constituidos de conformidad con la ley sobre relaciones de trabajo dejarán de existir, excepto para proceder a su liquidación.
   • Si después de la liquidación hay bienes sobrantes, éstos se transferirán a la asociación que se constituya en la empresa estatal de conformidad con esta ley. Si la transferencia de los bienes no se puede llevar a cabo en el plazo de un año a partir de la fecha de terminación de la liquidación, esos bienes se transferirán a otras personas jurídicas, con arreglo a lo prescrito en el reglamento del sindicato interesado. En caso de que no existiera ninguna regla de este tipo, los bienes se transferirán a la Sociedad de la Cruz Roja de Tailandia."
   • El Comité considera que la disolución de organizaciones sindicales es una medida que sólo debería producirse en casos de extrema gravedad. Tales disoluciones sólo deberían producirse como consecuencia de una decisión judicial a fin de garantizar plenamente los derechos de la defensa.
9. 470. Además, el Comité considera que el artículo 55, sobre la devolución de los bienes de los sindicatos disueltos, es contrario a los principios de la libertad sindical. En efecto, de la legislación se desprende claramente que, cuando un sindicato deja de existir, sus bienes podrían ser transferidos a la asociación sucesora o repartidos de acuerdo a sus propios estatutos, pero cuando no existe una norma estatutaria al respecto los bienes van a la Sociedad de la Cruz Roja. El Comité considera que en este último caso los bienes deberían ser puestos a disposición de los trabajadores concernidos en lugar de ser transferidos a dicha sociedad.
10. 471. Sobre la cuestión de la libre elección por los trabajadores de empresas estatales de la organización que estimen conveniente, el Comité toma nota de que el artículo 21 de la nueva ley dice lo siguiente:
    • "Las asociaciones de trabajadores de empresas estatales se constituirán únicamente en virtud de las disposiciones de esta ley, y tendrán los objetivos siguientes: 1) promover las buenas relaciones entre los trabajadores y el personal directivo, y entre los trabajadores propiamente dichos; 2) considerar la prestación de asistencia a los trabajadores en lo que se refiere a sus quejas sobre sus derechos y prestaciones, y 3) salvaguardar y proteger los derechos y prestaciones de los trabajadores.
    • Solamente se establecerá una asociación de trabajadores de empresas estatales en cada empresa estatal."
    • El Comité también toma nota de que el artículo 46 considera que toda persona que desempeñe en estas empresas actividades similares a las de una asociación sin estar registrada con arreglo a la ley comete un delito, por el que se puede imponer una multa de hasta 1.000 bahts o un mes de encarcelamiento, o ambas penas. En opinión del Comité, esta restricción sobre el establecimiento de otras organizaciones de trabajadores en la empresa supone la denegación a todo individuo de toda posibilidad de elección entre distintas organizaciones, porque la legislación sólo permite la existencia de una sola en la rama profesional en que el interesado ejerce su actividad. Esta disposición es, pues, manifiestamente incompatible con el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a las mismas (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, párrafo 226). El mismo principio se aplica al artículo 26 de la ley, que estipula que el registrador deberá proceder al registro de la primera asociación que lo solicite que cumpla los requisitos expuestos en la ley, dando prioridad absoluta a la primera solicitud que se reciba aunque exista otro grupo que sea mucho más representativo de los trabajadores y que también cumpla todos los requisitos legales pero que simplemente haya presentado su solicitud más tarde. (Recopilación, op. cit., párrafo 229.)
11. 472. El artículo 22, que exige que el número de afiliados de una asociación no sea inferior al 30 por ciento del total de trabajadores de la empresa estatal de que se trate, y que esa asociación haya sido registrada, plantea otro problema relacionado con la libre elección de una organización. (Se debería señalar que, con arreglo al artículo 24, se pueden presentar solicitudes de registro por diez miembros fundadores siempre que esta solicitud sea apoyada al menos por el 10 por ciento de los trabajadores de la empresa y que el número de afiliados ascienda al nivel del 30 por ciento en un plazo de 12 meses.) El Comité considera, lo mismo que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que un requisito numérico tan alto limita las posibilidades de crear organizaciones de trabajadores en empresas grandes. (Véase el Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1983, párrafos 123 y 124.) Además, la nueva ley da este derecho exclusivo de representatividad y de registro a perpetuidad, es decir, que los grupos minoritarios no tienen ninguna posibilidad de ejercer su derecho de representar los intereses individuales de sus propios miembros y no pueden rebatir después de un tiempo razonable a la primera asociación que se registró, como proponen los órganos de supervisión de la OIT para asegurar la posibilidad de elección (Estudio general, op. cit., párrafo 141).
12. 473. El artículo 23 de la nueva ley estipula que sólo tendrán derecho a constituir una asociación de empresas estatales las personas de nacionalidad tailandesa (y existe una restricción similar en la ley sobre relaciones de trabajo). El Comité siempre ha mantenido que el derecho a constituir organizaciones de trabajadores y a afiliarse a las mismas sin ninguna distinción significa que se reconoce la libertad sindical sin discriminación de ninguna clase debido a la ocupación, al sexo, al color, a la raza, a las creencias, a la nacionalidad y a las opiniones políticas, no sólo a los trabajadores del sector privado, sino también a los funcionarios y a los agentes de los servicios públicos en general (Recopilación, op. cit., párrafo 210). Así, aunque los querellantes no se refirieron a esta disposición cuando alegaron las violaciones del artículo 2 del Convenio núm. 87 en general, no cabe duda de que este es otro de los fallos de la nueva ley.
13. 474. En lo que se refiere al derecho a establecer federaciones y a afiliarse a las mismas, el Comité toma nota con preocupación de que las asociaciones no pueden afiliarse a las federaciones del sector privado porque los artículos 5 y 113 de la ley sobre relaciones de trabajo especifican que las federaciones sujetas a esta ley sólo pueden estar compuestas de sindicatos registrados con arreglo a la misma. Esto constituye claramente una denegación del derecho de las organizaciones de trabajadores de constituir las federaciones o confederaciones que estimen convenientes (Recopilación, op. cit., párrafos 512, 513, 515 y 517). La nueva ley no aborda la cuestión de si las asociaciones podrían constituir sus propias federaciones, y el Gobierno afirma que esto significa que pueden hacerlo. Sin embargo, no indica si se ha establecido alguna de esas federaciones. En lo que se refiere a la afiliación internacional, el hecho de que la ley no contenga ninguna disposición de este tipo no parece haber impedido a ciertas asociaciones de trabajadores de empresas estatales seguir formando parte de organizaciones sindicales internacionales, incluidas algunas de las querellantes del caso que nos ocupa.
14. 475. Respecto del libre funcionamiento de las asociaciones de trabajadores de empresas estatales, el Comité toma nota de que el tercer párrafo del artículo 28 de la nueva ley dice lo siguiente:
    • "En cualquier caso, sólo se celebrarán reuniones generales en días de vacaciones oficiales o tradicionales."
    • En opinión del Comité, esto constituye un obstáculo importante para el funcionamiento eficaz de las asociaciones, que deberían poder organizar sus actividades sin injerencia de las autoridades, dentro de los límites del derecho común cuando éste no obstaculiza el ejercicio de los derechos de los trabajadores. Este Comité ha afirmado, a menudo, que el derecho de las organizaciones de trabajadores a celebrar reuniones en sus locales para examinar cuestiones que afectan a los intereses de sus miembros, sin autorización previa y sin injerencia de las autoridades, constituye un elemento fundamental de la libertad sindical (Recopilación, op. cit., párrafo 142).
15. 476. Además, el Comité observa que de conformidad con los artículos 25, 9); 26; 36; 39, 4) y 40, el registrador tiene amplios poderes para supervisar ciertos asuntos internos de las asociaciones cuando solicitan su registro o en el desempeño de sus actividades. Estos poderes abarcan las situaciones siguientes: el derecho a insistir en que el reglamento de las asociaciones especifique el número de miembros de las comisiones que no deberá ser superior a 30, y en que sus mandatos no deberán exceder de dos períodos consecutivos; el registrador debe estar convencido de que los objetivos de la asociación solicitante "no están en contra del orden público o de la moralidad", pero estos conceptos no se definen en la ley; las asociaciones pueden realizar ciertos actos (en particular, recibir asistencia financiera de personas o grupos no tailandeses) sólo en caso de que una resolución adoptada en una reunión general les autorice a hacerlo; el registrador puede disolver las asociaciones si cometen actos que, entre otras cosas, "perturban el orden público o la moralidad o ponen en peligro la economía o la seguridad de la nación" y, por último, el registrador puede destituir a cualquier miembro de una comisión que realice actividades que violen el orden público o la moralidad o que pongan en peligro la economía o la seguridad de la nación. Dado que la ley no aborda la cuestión de si estos amplios poderes pueden impugnarse ante un órgano imparcial (se ha presentado un recurso ante el Ministro de Trabajo contra una denegación de registro después de una solicitud presentada con arreglo al artículo 26, y otro ante la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales contra una destitución decretada en virtud del artículo 40, pero el hecho de si esos órganos son imparciales se discutirá más abajo), el Comité no puede sino reconocer que la nueva ley no controla en modo alguno el riesgo de abuso. Por tanto, el Comité señala a la atención del Gobierno el principio de que las organizaciones de trabajadores deberían poder constituirse y funcionar sin autorización previa (Recopilación, op. cit., párrafos 262 a 283).
16. 477. El Comité toma nota de que el artículo 19 de la ley indica lo siguiente:
    • "Los trabajadores no podrán, en ningún caso, organizar huelgas o emprender cualesquiera otras actividades de este tipo."
    • El Comité también señala que las sanciones fijadas para los casos de huelga, de conformidad con el artículo 45, son extremadamente severas; en efecto, puede imponerse una condena de hasta un año de encarcelamiento o una multa que puede ascender a 20.000 bahts (el salario mínimo reglamentario es de 100 bahts por día), o ambas. Estas sanciones son dobles en caso de que una persona "incite" a hacer huelga o "sea cómplice" de la misma. Indudablemente, esto restringe el derecho de las organizaciones de trabajadores a establecer su administración y sus actividades. El argumento del Gobierno de que estas empresas proporcionan servicios públicos indispensables podría ser válido para ciertos establecimientos que prestan servicios esenciales cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, tales como los relacionados con la electricidad, el agua y los hospitales (Recopilación, op. cit., párrafo 394 y Estudio general, op. cit., párrafo 214). Sin embargo, en tales casos los órganos de supervisión de la OIT insisten en que esa restricción sobre el derecho de huelga de los trabajadores interesados debe compensarse con procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que las partes en el conflicto puedan participar en todas las fases del procedimiento y en que los laudos arbitrales sean en todos los casos obligatorios para ellas (Estudio general, op. cit., párrafo 214). La nueva ley no contiene este tipo de mecanismo compensatorio. El Comité también desearía señalar a la atención del Gobierno la importancia de que las sanciones sean proporcionadas al delito cometido y el principio de que no debería recurrirse a medidas privativas de libertad en caso de huelga pacífica (Recopilación, op. cit., párrafo 447 y Estudio general, op. cit., párrafo 223).
17. 478. Respecto de los alegatos relativos a la falta de negociación colectiva, el Comité toma nota de que con arreglo al artículo 14 de la nueva ley se establecerá una comisión de relaciones de trabajo en cada empresa estatal, que estará compuesta de un miembro del consejo de empresa y de un número equitativo de representantes de la dirección y de los trabajadores. A pesar de que el Gobierno afirma que se celebrarán negociaciones en las empresas estatales, del artículo 18 se desprende que el papel de las comisiones de relaciones de trabajo se limita simplemente a la celebración de consultas con el fin de presentar propuestas, al examen de las quejas de los trabajadores o de las asociaciones y a la consideración de las propuestas de las asociaciones para mejorar los derechos y prestaciones de los trabajadores. En particular, el Comité toma nota de que si estas últimas propuestas tienen repercusiones financieras, la Comisión de relaciones de trabajo debe presentar los resultados de sus deliberaciones a la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales, de nivel nacional, para su aprobación previa. Además, con arreglo al párrafo 3 del artículo 18, las propuestas de las comisiones de relaciones de trabajo también deben presentarse al personal directivo de la empresa y al ministro correspondiente "para que adopte decisiones definitivas". Esta falta evidente de poder de decisión autónomo es contraria a la promoción de la negociación voluntaria de las condiciones de empleo de los trabajadores como se prevé en los principios de la OIT sobre la libre negociación colectiva.
18. 479. En lo que se refiere a los alegatos relativos a la propia Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales, el Comité observa que esa Comisión está presidida por el Ministro del Interior, y que se compone de cinco funcionarios gubernamentales (a saber, el Ministro anteriormente mencionado, los Secretarios Permanentes de los Ministerios de Hacienda y del Interior, el Contralor General y el Director General del Departamento del Trabajo), de cinco "expertos" nombrados por el Gobierno, de cinco representantes del personal directivo de empresas estatales, de cinco representantes de los trabajadores y del Jefe de la Oficina que está al servicio de la Comisión y que también actúa como secretario de la misma. Como señalaron los querellantes, esta influencia excesiva de los empleadores no puede asegurar un debate equilibrado de cuestiones que afectan a los intereses de los trabajadores. En lo que se refiere a la afirmación del Gobierno de que este nuevo sistema permitirá mejorar la participación de los trabajadores y acelerar la toma de decisiones, dado que las negociaciones se celebrarán con los responsables de la adopción de decisiones definitivas, el Comité considera que los términos de la legislación no corroboran esa afirmación. En virtud del artículo 11, las funciones de la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales son las siguientes: 1) determinar los criterios de los derechos y prestaciones de los trabajadores de empresas estatales; 2) examinar y aprobar las deliberaciones de las comisiones de relaciones de trabajo con arreglo al artículo 18, y 3) dictar fallos sobre apelaciones contra destituciones decretadas en virtud del artículo 41. El párrafo 2 del artículo 11 expresa claramente que el Gabinete tiene la última palabra en lo que se refiere al establecimiento de las condiciones de empleo y las prestaciones de los trabajadores de empresas estatales. Esa disposición dice lo siguiente:
    • "Los criterios de las prestaciones y derechos establecidos en el párrafo 1) se aplicarán a todas las empresas estatales, previa aprobación por el Gabinete."
    • en lo que se refiere a las propuestas de la Comisión de relaciones de trabajo que tienen repercusiones financieras esa misma disposición indica lo siguiente
    • "Respecto de las consideraciones que figuran en el párrafo 2) deberán tenerse en cuenta los criterios fijados en el párrafo 1)."
    • Así, el Comité concluye que las comisiones a nivel de empresa no pueden celebrar negociaciones válidas y que la propia Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales no constituye un foro equilibrado en el que puedan celebrarse auténticas negociaciones colectivas.
19. 480. El Comité toma nota de que los querellantes indican en términos generales que la nueva ley viola los artículos 1 a 3 del Convenio núm. 98 relativos a la protección del derecho de sindicación y contra los actos de discriminación antisindical. Dicha ley aborda esta cuestión en su artículo 20, que proporciona protección únicamente contra el despido o el traslado por ciertos tipos de actividad sindical. El Comité considera este artículo inadecuado dado que no prevé ningún tipo de protección contra medidas antisindicales en el momento de la contratación y porque no concede una auténtica protección equivalente a la dispuesta para los trabajadores del sector privado de conformidad con la ley sobre relaciones de trabajo. Tampoco se prevé ninguna sanción por la violación de este artículo en el capítulo de la nueva ley relativo a las sanciones. El hecho de que el órgano ante el que puede recurrir un trabajador agraviado sea la Comisión de relaciones de trabajo de las empresas estatales - en la cual, como se ha visto, el empleador, a saber, el Estado, tiene una influencia excesiva - no inspira confianza al Comité que teme que las quejas de este tipo no sean examinadas por un órgano nacional imparcial como se exige de conformidad con los principios sobre libertad sindical (Recopilación, op. cit., párrafo 571).
20. 481. Por último, el Comité observa que los cambios en la ley sobre relaciones de trabajo introducidos por la declaración núm. 54, y la declaración del Ministerio del Trabajo, de 7 de marzo de 1991, por la que se aplica la declaración núm. 54, y que, por consiguiente, influye también en las actividades de los trabajadores del sector privado, tenían como fin mejorar la calidad de los negociadores. Si bien la imposición de restricciones razonables respecto del tipo de personas que pueden actuar como asesores de las organizaciones de trabajadores durante la negociación colectiva no es necesariamente incompatible con los principios de libertad sindical, el Comité considera que sería preciso asegurarse debidamente de que esos requisitos no suponen una injerencia en la autonomía de los sindicatos y en el derecho de las organizaciones de trabajadores a administrar sus propios asuntos internos. Entre los requisitos enumerados en las nuevas declaraciones figuran, entre otros, los siguientes: ser de nacionalidad tailandesa; tener más de 20 años; no haber sido nunca declarado insolvente, toxicómano o alcohólico; no haber sido nunca condenado a una pena de cárcel (con ciertas excepciones); respetar los principios morales; ser partidario de la democracia monárquica; ser miembro directivo de un centro nacional de empleadores o de trabajadores o, en caso contrario, haber realizado un curso organizado por el Gobierno, y comprometerse a no dar consejos que estén en contra de las disposiciones legales, de la buena administración de las relaciones de trabajo o de la armonía social. El Comité considera que estos requisitos exceden claramente de lo que podría considerarse razonable en el marco de las negociaciones en empresas estatales y violan los principios de la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 482. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité lamenta observar con gran preocupación que numerosos y graves aspectos de la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas estatales y de las declaraciones ministeriales de 1991 son incompatibles con los principios de libertad sindical, en particular en lo que se refiere a la disolución automática de los sindicatos existentes en las empresas estatales, las restricciones sobre el establecimiento y funcionamiento de las "asociaciones" previstas para sustituir a esos sindicatos y las limitaciones a la libre negociación colectiva de las mismas;
   • b) el Comité insta al Gobierno a que adopte medidas sin demora para derogar la nueva ley y enmendar las declaraciones ministeriales de manera que se restaure la posición de los sindicatos que han sido disueltos y se les devuelvan sus bienes, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas que adopte para dar cumplimiento a las recomendaciones anteriores.