Definitive Report - Report No 284, November 1992

Case No 1619 (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) - Complaint date: 20-DEC-91 - Closed

1. 341. Le Congrès des syndicats britanniques (TUC) a présenté une plainte contre le gouvernement du Royaume-Uni dans des communications datées du 20 décembre 1991 et des 17 et 27 janvier 1992, faisant état de violations de la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978. Le gouvernement a transmis ses observations dans des communications datées des 14 février, 20 mars et 3 novembre 1992.
2. 342. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 343. L'organisation plaignante fait valoir, dans sa communication du 20 décembre 1991, que le gouvernement britannique ne s'acquitte pas des obligations qui lui incombent en vertu de la convention no 151, et notamment de l'obligation d'encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures permettant la négociation des conditions d'emploi, et de celle de rechercher le règlement de différends par voie de négociation ou par une procédure donnant des garanties d'indépendance et d'impartialité, telle que la médiation et l'arbitrage, instituée de telle sorte qu'elle inspire la confiance des parties intéressées.
2. 344. L'Accord sur l'arbitrage dans la fonction publique (ci-après désigné l'"Accord"), qui est demeuré inchangé depuis 1964, prévoit, entre autres, un arbitrage en cas de désaccord entre le gouvernement et les syndicats de la fonction publique sur la détermination du taux de pondération applicable à Londres (il s'agit d'une modalité qui permet de majorer la rémunération des fonctionnaires en poste à Londres pour les dédommager des frais supplémentaires qu'ils ont à supporter dans la capitale). Plusieurs désaccords sur la détermination de ce taux ont déjà été soumis à l'arbitrage.
3. 345. L'organisation plaignante indique que les négociations engagées en 1989, 1990 et 1991 avec le gouvernement n'ont abouti ni à un accord ni à aucune offre d'amélioration du taux de pondération applicable à Londres, et que le secrétaire d'Etat à l'Emploi a refusé de soumettre le différend à l'arbitrage. Le gouvernement n'a jamais donné à entendre que l'arbitrage était mal adapté pour régler les différends relatifs au taux de pondération applicable à Londres, ni que l'Accord n'était pas applicable. En réponse aux multiples démarches effectuées auprès de lui par le Conseil des syndicats de la fonction publique (CCSU), il a toujours déclaré que le recours à l'arbitrage soulevait des questions touchant le contrôle des dépenses publiques et l'établissement d'un système de rémunération souple.
4. 346. Dans sa communication du 27 janvier 1992, l'organisation plaignante a indiqué que les syndicats concernés avaient été officiellement avisés par le gouvernement que ce dernier mettrait fin à l'Accord à dater du 31 mars 1992. Cette décision a été prise unilatéralement en dépit du fait que les syndicats, par les soins du CCSU, avaient fait savoir qu'ils étaient prêts à examiner les propositions du gouvernement sur des procédures de remplacement qui auraient pour effet de supprimer le droit de recours à l'arbitrage à l'initiative d'une partie à l'Accord, mais uniquement dans le contexte de pourparlers simultanés portant sur les mécanismes futurs de détermination des rémunérations.
5. 347. L'organisation plaignante estime en outre que la décision du gouvernement est grave et incompatible avec les obligations minimales qui lui incombent du fait de la ratification de la convention no 151. Le gouvernement supprime - au lieu d'encourager le recours - un mécanisme qui existait depuis 1925 pour le règlement des différends par une procédure indépendante et impartiale, et il est peu probable que la solution de remplacement qu'il propose recueille la confiance des syndicats en cause, étant donné la méthode autoritaire qu'il a employée.
6. 348. Comme le gouvernement avait auparavant notifié qu'il mettait fin, également à compter du 31 mars 1992, aux accords actuels sur la détermination des salaires, qui renferment aussi des dispositions relatives à l'arbitrage, il en résulte en pratique qu'à compter du 1er avril 1992 les 530.000 agents non manuels employés par le gouvernement britannique ne pourront recourir à aucune forme d'arbitrage.

B. Réponse du gouvernement

1. 349. Dans sa communication du 14 février 1992, le gouvernement soutient que ses rapports périodiques à l'OIT sur l'application de la convention no 151 montrent bien que le système de négociation des conditions d'emploi entre les pouvoirs publics et les organisations de fonctionnaires est parfaitement au point, et qu'en outre il est largement utilisé. Le gouvernement estime qu'un dialogue franc et direct dans le cadre de ce système suffit habituellement pour que les problèmes reçoivent toute l'attention voulue et que les différends soient réglés, bien que l'Accord sur l'arbitrage dans la fonction publique ait prévu, à titre complémentaire, le recours à l'arbitrage le cas échéant.
2. 350. Les gouvernements successifs se sont cependant réservé le droit, pour des motifs de politique générale, de refuser l'arbitrage en cas de revendications touchant des aspects importants de leur politique (c'est-à-dire pour des raisons impérieuses d'intérêt économique national); les conseillers juridiques du gouvernement l'ont avisé que le contrôle des dépenses publiques constituait un motif valable pour refuser l'arbitrage, puisque le gouvernement est responsable devant le Parlement de l'administration de la fonction publique. Dans le cas particulier soulevé par le TUC, le gouvernement a conclu qu'il était à la fois raisonnable et nécessaire de refuser l'arbitrage pour des motifs de politique.
3. 351. Toutefois, et cet aspect est plus important, l'article 8 de la convention no 151 dispose clairement qu'il convient de rechercher le règlement des différends "par voie de négociation entre les parties ou par une procédure donnant des garanties d'indépendance et d'impartialité, telle que la médiation, la conciliation ou l'arbitrage". Il n'est nullement indiqué que le recours aux deux procédures, à savoir la négociation et l'arbitrage, doit être garanti. Cet avis est confirmé par les prises de position tant du Comité de la liberté syndicale que de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations: " ... bien que le choix opéré par le gouvernement, dans la négociation de ce conflit, ne semble pas être contraire à l'article 8" (cas no 1038, 211e rapport, paragr. 136, approuvé par le Conseil d'administration à sa 218e session, novembre 1981); "La commission relève que cet article de la convention envisage plusieurs méthodes de règlement des différends, à savoir la négociation entre les parties, le recours à une procédure donnant des garanties d'indépendance et d'impartialité" (rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, CIT, 1985, 71e session, p. 354).
4. 352. Le gouvernement considère qu'il y a tout intérêt à traiter la question du taux de pondération applicable à Londres dans le cadre d'accords salariaux spécifiques, reflétant ce qui est nécessaire pour recruter, retenir et motiver le personnel voulu dans les limites des moyens disponibles, mais il est toujours prêt à entamer des négociations avec les syndicats sur cette question comme en toute autre matière.
5. 353. Le gouvernement a indiqué dans sa réponse initiale qu'il devait être mis fin le 31 mars 1992 à l'Accord sur l'arbitrage dans la fonction publique; dans sa communication du 3 novembre 1992, le gouvernement a indiqué que les parties avaient récemment conclu une entente sur une nouvelle procédure d'arbitrage, fondée sur le principe du recours volontaire, et maintenant le Tribunal d'arbitrage de la Fonction publique (CSAT). Cette entente remplace l'Accord sur l'arbitrage dans la fonction publique, qui a expiré en mai 1992. Si un différend ne peut être réglé par la négociation ou la consultation, la direction et les syndicats pourront décider d'explorer d'autres modes de règlement. Si les deux parties conviennent de renvoyer un différend à l'arbitrage, c'est normalement le CSAT qui en sera saisi, conformément à la procédure décrite à l'annexe.

C. Conclusions du comité

1. 354. Le comité note que le présent cas soulevait deux questions distinctes mais connexes: le refus du gouvernement de soumettre à l'arbitrage les dispositions relatives au taux de pondération applicable à Londres, et sa décision d'abroger l'Accord sur l'arbitrage dans la fonction publique.
2. 355. En ce qui concerne la première question, le comité relève que le gouvernement a conclu dans ce cas particulier qu'il était raisonnable et nécessaire de refuser l'arbitrage, un droit que se sont réservés tous les gouvernements successifs pour les questions touchant des aspects importants de leur politique. Le comité constate également que le gouvernement interprète l'article 8 de la convention no 151 comme donnant le choix entre la négociation et d'autres procédures, telles que l'arbitrage.
3. 356. Comme le comité l'a rappelé dans le cas no 1038, qui mettait en cause les mêmes parties et portait sur un problème analogue (211e rapport, paragr. 136):
   • ... dans la discussion à la Conférence de l'expression "d'une manière appropriée aux conditions nationales", le représentant du Secrétaire général a déclaré, au paragraphe 63 du rapport de la Commission de la fonction publique:
   • Les termes s'appliquaient à ce qui suivait dans le texte et devaient être interprétés à la lumière des autres passages de l'article spécifiant deux approches distinctes pour le règlement des différends, à savoir la négociation entre les parties ou le recours à un mécanisme indépendant et impartial, étant entendu que l'une des méthodes pouvait suivre l'autre. Il apparaissait que l'une au moins de ces approches devait exister et que les gouvernements de chaque pays seraient libres de choisir selon leurs conditions nationales.
   • Il a été noté dans le même paragraphe que:
   • Les membres travailleurs sont convenus que la déclaration du Secrétaire général correspondait à leur interprétation de la situation.
   • (non souligné dans le texte)
   • Le comité avait alors conclu que le choix du gouvernement de négocier le différend n'était pas incompatible avec l'article 8 de la convention no 151; il a adopté la même attitude dans le cas no 1147 (222e rapport, paragr. 120). La commission d'experts est également parvenue à une conclusion similaire dans son rapport de 1985: "... le refus du gouvernement de s'engager dans une procédure d'arbitrage ne constitue pas une violation de (... l'article 8)."
4. 357. Le comité ne voit pas de raison convaincante de s'écarter de cette ligne de raisonnement, étant donné que l'article 8 de la convention no 151 envisage plusieurs solutions. Il considère que le refus du gouvernement de soumettre à l'arbitrage la question du taux de pondération applicable à Londres ne constitue pas en soi une violation de cet article. Le comité relève dans les allégations de l'organisation plaignante que des négociations ont eu lieu sur la question du taux de pondération applicable à Londres en 1989, 1990 et 1991, mais qu'elles n'ont pas abouti à un accord. Le comité rappelle l'importance qu'il attache au principe selon lequel les employeurs et les syndicats doivent négocier de bonne foi et ne ménager aucun effort pour parvenir à un accord, et que la qualité des relations professionnelles est essentiellement déterminée par l'attitude des parties l'une envers l'autre et par leur confiance mutuelle. Des négociations véritables et constructives sont un élément nécessaire pour établir et maintenir une relation de confiance. Dans le présent cas, le comité regrette que le gouvernement ait violé l'accord sur l'arbitrage.
5. 358. En ce qui concerne la deuxième question, à savoir la décision unilatérale du gouvernement d'abroger l'Accord sur l'arbitrage dans la fonction publique à compter du 29 mai 1992, le comité observe que cet Accord, qui est demeuré inchangé depuis 1964, a été signé à l'origine en 1925. On peut donc raisonnablement supposer qu'il a recueilli la confiance des parties en cause pendant une longue période, bien que sa mise en oeuvre au fil des ans n'ait pas été exempte de problèmes, comme le comité l'a noté dans le cas no 1038 (op. cit., paragr. 125).
6. 359. Le comité regrette en outre que le gouvernement ait décidé unilatéralement de mettre un terme au précédent accord sur l'arbitrage. Il note cependant avec intérêt que les parties ont pu conclure une entente pour substituer de nouvelles procédures à l'Accord antérieur; il veut croire que les nouveaux arrangements constitueront un cadre propice pour le règlement des différends. Il rappelle que l'article 7 de la convention autorise une certaine souplesse dans le choix des procédures qu'il est possible d'utiliser pour la détermination des conditions d'emploi dans la fonction publique (Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 606).

Recommandation du comité

1. 360. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Tout en estimant que le refus du gouvernement de soumettre à l'arbitrage la question du taux de pondération applicable à Londres n'équivaut pas en soi à une violation de l'article 8 de la convention no 151, le comité rappelle qu'employeurs et syndicats doivent négocier de bonne foi afin de parvenir à un accord, et que des négociations véritables et constructives sont un élément nécessaire pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties.
   • b) Le comité regrette toutefois que le gouvernement a violé l'accord sur l'arbitrage dans la fonction publique.
   • c) Le comité regrette que le gouvernement ait décidé unilatéralement de mettre un terme au précédent accord sur l'arbitrage dans la fonction publique. Il note toutefois que les parties ont conclu une entente sur de nouvelles procédures; il veut croire que ces nouveaux arrangements constitueront un cadre propice pour le règlement des différends.

Z. ANNEXE

• ACCORD CONCERNANT LA PROCEDURE SUR
• L'ARBITRAGE DANS LA FONCTION PUBLIQUE
  1. 1 Le présent Accord entre le Conseil du trésor de Sa Majesté
• et le Conseil
• des syndicats de la Fonction publique (CCSU) énonce la
• procédure applicable si
• les deux parties à un différend (la partie gouvernementale et la
• partie
• syndicale) conviennent d'en confier le règlement au Tribunal
• d'arbitrage de la
• Fonction publique ("le tribunal").
• Champ d'application
  2. 2 Tout différend autre qu'un grief individuel peut être renvoyé
• au Tribunal
• si les parties gouvernementale et syndicale concernées en
• conviennent; en
• règle générale toutefois, seuls pourront être renvoyés à
• l'arbitrage les
• différends relatifs à la rémunération (telle que définie au
• paragraphe 3), aux
• horaires de travail et aux congés des fonctionnaires
• appartenant aux
• catégories ou aux groupes des agents non manuels. Si les
• deux parties
• renvoient au tribunal un différend relatif à un accord salarial à
• long terme,
• la procédure énoncée dans le présent accord sera suivie.
  3. 3 Aux fins du présent accord, le mot "rémunération" désigne
• le salaire et les
• allocations assimilables au salaire, mais n'inclut pas les
• retraites.
• Le tribunal
  4. 4 Le tribunal se compose d'un président indépendant et de
• deux membres, ces
• derniers étant choisis au sein d'un groupe de personnes
• représentant
• respectivement les parties gouvernementale et syndicale. Le
• président doit
• être une personne acceptable aux parties au présent accord
• et est nommé
• officiellement par le secrétaire d'Etat à l'Emploi. Le président
• est nommé
• pour une période de trois ans et, avec l'agrément des parties
• au présent
• accord, son mandat peut être renouvelé. Les membres du
• tribunal représentant
• la partie gouvernementale doivent être agréés par celle-ci et
• sont nommés par
• le secrétaire d'Etat à l'Emploi. Les membres du tribunal
• représentant la
• partie syndicale doivent être agréés par celle-ci et sont
• nommés par le
• secrétaire d'Etat à l'Emploi. Les fonctionnaires et les
• permanents de
• syndicats accrédités ne sont pas admissibles aux fonctions de
• membre du
• tribunal. Les membres du tribunal sont nommés pour une
• période de trois ans et
• leur mandat peut être renouvelé.
• Mandat
  5. 5 Les parties à un différend qui doit être renvoyé au tribunal
• doivent
• s'efforcer de s'entendre sur le mandat qui lui est confié; si elles
• n'y
• parviennent pas, elles formulent par écrit leurs positions
• respectives, dont
• l'ensemble constitue alors le mandat du tribunal.
• Modification et préavis
  6. 6 Le présent accord peut être modifié par entente des parties;
• l'une ou
• l'autre des parties peut y mettre fin en donnant un préavis de
• six mois.
  7. 7 Les règles de procédure applicables sont énoncées en
• détail dans l'annexe à
• l'Accord.
• Octobre 1992