Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 287, June 1993

Case No 1677 (Poland) - Complaint date: 30-OCT-92 - Closed

1. 343. En una comunicación de fecha 30 de octubre de 1992, la Alianza Nacional de Sindicatos de Polonia (OPZZ) presentó una queja contra el Gobierno de Polonia por violación de la libertad sindical. En otra comunicación, de fecha 15 de enero de 1993, la OPZZ facilitó información complementaria. El Gobierno envió sus observaciones sobre este caso en comunicaciones de fecha 11 de febrero y 23 de marzo de 1993.
2. 344. Polonia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la federación querellante

1. 345. En su comunicación de 30 de octubre de 1992, la OPZZ indica que, el 25 de octubre de 1990, la Dieta adoptó una ley sobre restitución a los sindicatos y organizaciones sociales de los bienes de los que habían sido desposeídos como consecuencia de la introducción de la ley marcial de 13 de diciembre de 1981. La OPZZ subraya que acepta plenamente la necesidad de proceder al reparto de los bienes del antiguo Consejo Central de Sindicatos (CRZZ) y de restituir los bienes financieros, junto con los intereses bancarios, pertenecientes al Sindicato Independiente de Gestión Autónoma "Solidaridad" (NSZZ "Solidaridad"). Sin embargo, en virtud de esta ley, tiene la obligación de restituir una cantidad que rebasa los 75.000 millones de zlotys, suma que no corresponde según ella a los tipos de interés de los bancos de Polonia; con arreglo a los tipos de interés más elevados que fijan estos últimos, la suma ascendería aproximadamente a unos 7.000 millones de zlotys.
2. 346. Tras haber subrayado que desde el nuevo registro del NSZZ "Solidaridad" en 1989 siempre ha manifestado la voluntad de devolver los bienes financieros a su propietario legítimo, la OPZZ estima que la aplicación en detrimento suyo, en virtud de la ley de 25 de octubre de 1990, de un índice multiplicador incorrecto de valorización de los zlotys constituye una violación flagrante de los principios de la justicia, de la Constitución de Polonia y del Convenio núm. 87, y limita la aplicación del Convenio núm. 98.
3. 347. Señala que el Tribunal Constitucional de la República de Polonia, ante el cual interpuso una reclamación sobre la disconformidad de la ley de 25 de octubre de 1990 con la Constitución, declaró que los artículos 2, 3) y 3 de esta ley - sobre la obligación de indemnizar el desgaste de los bienes utilizados para atender las necesidades de los miembros de los sindicatos -, así como el artículo 3, 1) - sobre valorización, con arreglo a un índice multiplicador, los recursos financieros en zlotys de Polonia que deberán restituirse a los sindicatos mencionados en el artículo 1, 1) de la ley -, no se ajustan respectivamente a los artículos 3, 3) y 3, 1) de la Constitución.
4. 348. La OPZZ señala asimismo que en virtud de la ley constitucional con arreglo a la cual los fallos del Tribunal Constitucional relativos a la disconformidad de las leyes con la Constitución han de ser examinados por la Dieta, ésta acordó, el 7 de octubre de 1992, derogar el artículo 2, 3) de la ley, de conformidad con el fallo de dicho Tribunal. En cambio, decidió conservar en vigor el artículo 3, cuyo texto integral dispone lo siguiente (texto facilitado por la organización querellante):
5. 1) La moneda polaca depositada en cuentas bancarias deberá restituirse a favor de las personas especificadas en el artículo 2, 1) y 2), tras haber sido valorizada. Se procede a la valorización aumentando la cantidad total en relación con el aumento del salario mensual medio de los asalariados de la economía nacional - publicado por la Oficina General de Estadística -, a saber, el aumento constatado entre el día de 12 de diciembre de 1981 o el día de la privación efectiva de los bienes y el día de adopción de la ley.
6. 2) Las divisas extranjeras depositadas en cuentas bancarias deberán ser restituidas a favor de las personas especificadas en el artículo 2, 1) y 2) con intereses de 3 por ciento anuales calculados a partir del 12 de diciembre de 1981 o el día de la privación efectiva de los bienes. La restitución de las divisas extranjeras junto con los intereses devengados puede efectuarse en moneda polaca, aplicando el tipo de cambio publicado por la Banca Nacional de Polonia, y válido el día de la adopción de la ley.
   • Según la OPZZ, la decisión de 7 de octubre de 1992 tiene por objeto imposibilitar la actividad de las estructuras legales que integran la OPZZ.
7. 349. En su comunicación de 15 de enero de 1993, la OPZZ indica que aunque los procedimientos relativos a la versión definitiva de la ley no hayan terminado, las cuentas de la OPZZ y de sus organizaciones afiliadas se han congelado y que las presiones a que se ven sometidas por parte de ujieres dificulta e incluso imposibilita su funcionamiento. La OPZZ estima que las autoridades públicas paralizan en forma inadmisible su derecho inalienable al ejercicio de la libertad sindical al limitar y dificultar el ejercicio de este derecho. La aplicación de la ley de 25 de octubre de 1990 - a pesar de que el Tribunal Constitucional haya reconocido su disconformidad con la Constitución -, así como los trámites de las autoridades contra las organizaciones antes mencionadas vulneran, según la OPZZ, los artículos 3, 2) y 8, 2) del Convenio núm. 87.
8. 350. La OPZZ estima que sería oportuno que las autoridades públicas presenten al Parlamento la enmienda sobre derogación o modificación del artículo 3 de la ley de 25 de octubre de 1990, y, mientras tanto, inicien a la mayor brevedad los trámites para suspender inmediatamente la aplicación de la ley.

B. Respuesta del Gobierno

1. 351. En su comunicación de 11 de febrero de 1993, el Gobierno declara que el objetivo de la ley de 25 de octubre de 1990 es restituir a los sindicatos los bienes de los que fueron privados como consecuencia de la promulgación de la ley marcial. Esta privación es incompatible con la Constitución y restrictiva respecto del NSZZ "Solidaridad" y otros sindicatos y organizaciones sociales. Habida cuenta de que, tras haber sido deslegalizado, una parte de los bienes del NSZZ "Solidaridad" se atribuyeron a organizaciones sindicales de empresa constituidas en virtud de la ley sobre los sindicatos de 8 de octubre de 1982 y a la OPZZ, estas últimas tienen la obligación, de conformidad con los principios de la justicia y del derecho, de restituir estos bienes a sus propietarios legítimos.
2. 352. En su fallo de 25 de febrero de 1992, el Tribunal Constitucional consideró que este principio, plasmado en el artículo 1 de la ley de 25 de octubre de 1990, era conforme a la Constitución. En sus considerandos, el Tribunal subrayó que el principio constitucional de la protección de la propiedad se refiere en primer lugar al propietario que ha sido privado de sus bienes y no a la persona o institución que se ha enriquecido injustamente y de una manera incompatible con el artículo 1 de la Constitución. El Gobierno termina declarando que la ley de 25 de octubre de 1990, en su principio general, no reviste un carácter restrictivo contrario a los convenios de la OIT y a la Constitución de Polonia, sino que restablece el derecho constitucional de propiedad, así como la igualdad de trato para los sindicatos y la libertad de sus actividades.
3. 353. El Gobierno señala asimismo que el Tribunal Constitucional estimó que los artículos 2, 3) y 3 de la ley no eran conformes a la Constitución y, con arreglo al procedimiento en vigor, la Dieta sometió este fallo a votación y decidió, el 7 de octubre de 1992, que en su calidad de órgano legislativo supremo el artículo 3, 1) de la ley es compatible con la Constitución. Tras esta decisión final, las autoridades públicas competentes para la aplicación de las disposiciones legislativas, a saber, la comisión social de reivindicaciones encargada de regular la restitución de los bienes considerados en la ley y los órganos de ejecución, vulnerarían la ley en caso de incumplimiento de las decisiones ordenadas en virtud de la misma.
4. 354. El Gobierno estima oportuno señalar que el NSZZ "Solidaridad", beneficiario de la restitución de los bienes, expresó su descontento ante la lentitud de los progresos en esta esfera y su inquietud frente a las dificultades que planteaban las operaciones de restitución. Acusa al Gobierno de ser el responsable de la situación actual y estima que procedimientos lentos e ineficaces confieren una situación privilegiada a la OPZZ, que todavía dispone de los bienes decomisados al NSZZ "Solidaridad", y menoscaban los artículos 11 y 3 del Convenio núm. 87.
5. 355. La OPZZ adopta una actitud inversa y formula alegatos análogos sobre la violación del Convenio núm. 87 por estimar que los actos realizados por los órganos de ejecución en cumplimiento de las decisiones de la comisión social de reivindicaciones sobre restitución de bienes limitan los derechos sindicales y dificultan o imposibilitan la actividad de las organizaciones afiliadas a la OPZZ. El Gobierno declara que esos alegatos no son exactos y que no comparte la opinión de la OPZZ. Estima que la legislación polaca y las decisiones de las autoridades públicas, dentro del marco de la Constitución y de las leyes adoptadas por el Parlamento, no son incompatibles con las garantías previstas en el Convenio núm. 87. Por otra parte, el Gobierno recuerda que el artículo 8, 1) de este Convenio obliga a los sindicatos a respetar la legislación nacional en vigor.
6. 356. En su decisión de 7 de octubre de 1992, la Dieta reconoció, de conformidad con el fallo del Tribunal Constitucional, la no conformidad de los artículos 2, 3) y 3 de la ley de 25 de octubre de 1990 en lo concerniente a la obligación de indemnizar el desgaste de los bienes utilizados para atender las necesidades de los miembros de los sindicatos mencionados en el artículo 1, 1) de la ley. El Gobierno declara que, de conformidad con el artículo 7, 3) de la ley de 29 de abril de 1985 sobre el Tribunal Constitucional, la Dieta ha realizado los trámites necesarios para modificar las disposiciones en cuestión.
7. 357. El Gobierno señala que la comisión social de reivindicaciones ha tratado de tener en cuenta la forma en que los bienes han sido utilizados por la parte que tiene la obligación de restituirlos y que se esfuerza por convencer a las partes de concertar acuerdos. En más de 20 por ciento de los casos examinados (más de 200) el procedimiento se ha concluido con la concertación de un acuerdo entre las organizaciones sindicales de empresa afiliadas a la OPZZ y las organizaciones de empresa afiliadas al NSZZ "Solidaridad".
8. 358. En su comunicación de 23 de marzo de 1993, el Gobierno transmite los comentarios del NSZZ "Solidaridad" sobre los alegatos de la OPZZ. Esta organización señala en primer lugar que, en la "Mesa redonda" de 1989, el Grupo de Trabajo sobre el pluralismo sindical adoptó una decisión con arreglo a la cual la OPZZ había de restituir al NSZZ "Solidaridad" todos los bienes que había recibido de este último, pero, frente a la resistencia deliberada de la OPZZ, esta decisión nunca se ha cumplido por lo cual el Parlamento adoptó la ley de 25 de octubre de 1990. La OPZZ recurrió entonces a una multitud de tácticas para eludir la restitución de estos bienes.
9. 359. En lo que respecta al fallo del Tribunal Constitucional, el NSZZ "Solidaridad" indica que la OPZZ había impugnado la ley de 25 de octubre de 1990 en su totalidad indicando así, que consideraba que la adquisición de los bienes de que se había beneficiado era legítima y que no se sentía moralmente obligada a restituirlos a su propietario legítimo. En segundo lugar, contrariamente a lo que pretende la OPZZ, el Tribunal decidió que solamente algunas partes de dos artículos de la ley, y solamente en lo que se refiere a su aplicación limitada, eran incompatibles con la Constitución. El alegato según el cual la ley de 25 de octubre de 1990 obstaculizará la actividad sindical de la OPZZ demuestra que ésta sólo funciona gracias a bienes "robados" y que no la sostiene la fuerza de sus afiliados.

C. Conclusiones del Comité

1. 360. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a ciertas disposiciones de la ley de 25 de octubre de 1990 sobre restitución a los sindicatos y organizaciones sindicales de los bienes de los que fueron privados tras la promulgación de la ley marcial de 3 de diciembre de 1981, y más especialmente a los artículos 2, 3) y 3 conjuntamente y el artículo 3, 1), así como la aplicación de esta ley.
2. 361. El Comité advierte que, en virtud de esta ley, la Alianza Nacional de Sindicatos de Polonia (OPZZ), organización querellante en el presente caso, tiene la obligación de restituir al Sindicato Independiente de Gestión Autónoma "Solidaridad" (NSZZ "Solidaridad") una parte de los bienes que pertenecían antes a este último, disuelto en 1982 en virtud de la ley sobre los sindicatos, y que la OPZZ recogió con arreglo a una decisión del Gobierno de 1985. Toma nota a ese respecto de las declaraciones de la organización querellante, según las cuales los bienes financieros pertenecientes con anterioridad al NSZZ "Solidaridad" se depositaron en cuentas bancarias y acepta plenamente la necesidad de proceder al reparto de los bienes del antiguo Consejo Central de Sindicatos y de restituir los bienes financieros, incluidos los intereses bancarios, pertenecientes al NSZZ "Solidaridad".
3. 362. En lo que respecta a los artículos 2, 3) y 3 de la ley de 25 de octubre de 1990, el Comité toma nota de que se refieren a la obligación de indemnizar el desgaste de los bienes utilizados para atender a las necesidades de los miembros y de los sindicatos mencionados en el artículo 1, 1) de la ley. El Comité toma nota asimismo de que, con arreglo a una decisión de 25 de febrero de 1992, el Tribunal Constitucional estimó que este artículo no era conforme a la Constitución y que éste se confirmó por decisión de la Dieta de 7 de octubre de 1992. La Dieta ha iniciado por consiguiente los trámites necesarios para modificar las disposiciones de que se trata.
4. 363. En cuanto al artículo 3, 1) de la ley, relativo a la valorización de los recursos financieros en moneda nacional que deben restituirse, el Comité también toma nota que esta decisión se ha considerado incompatible con la Constitución en virtud del fallo de 25 de febrero de 1992, pero que la Dieta no la ha aceptado y que, por consiguiente, este artículo permanece en vigor.
5. 364. Esto es lo que critica la OPZZ. Alega concretamente que, en virtud de dicha ley, que aplica según ella un índice multiplicador de valorización incorrecto, se ve obligada a restituir una cantidad superior a 75.000 millones de zlotys, aun cuando, considerando los tipos de interés más elevados pagados por los bancos polacos, esta suma ascienda aproximadamente a 7.000 millones de zlotys.
6. 365. El Comité advierte a ese respecto que la finalidad de este artículo es restituir a las antiguas organizaciones propietarias, a los efectos de su actividad sindical, fondos que fueron decomisados hace más de un decenio. Parece ser legítimo, pues, que se aplique un índice multiplicador para que estas organizaciones puedan recuperar fondos de valor equivalentes al de los que les fueron decomisados.
7. 366. El Comité estima que no está en condiciones de pronunciarse sobre el valor del índice multiplicador mencionado en el presente caso. Considera que se trata aquí de una cuestión que ha de ser resuelta a nivel nacional, de ser posible con el acuerdo de todas las partes interesadas. A ese respecto, el Comité toma nota con interés de que en un 20 por ciento de los casos examinados (más de 200) por la comisión social de reivindicaciones, el procedimiento ha finalizado con la concertación de un acuerdo entre las organizaciones sindicales de empresa afiliadas a la OPZZ y las organizaciones afiliadas al NSZZ "Solidaridad".
8. 367. Sea como fuere, el Comité expresa la esperanza de que las modificaciones de la ley de 25 de octubre de 1990 entrarán en vigor rápidamente, en cumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional y de la Dieta, para ofrecer a las organizaciones sindicales un marco legal completo y definitivo dentro del cual pueda realizarse la devolución del patrimonio sindical, con plena participación de las organizaciones en cuestión. Pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado de toda evolución en la materia.
9. 368. Por último, el Comité pide al Gobierno, a la organización querellante y a las demás organizaciones sindicales interesadas - tanto en esta fase como después de la prevista entrada en vigor de las modificaciones de la ley de 25 de octubre de 1990 - que continúen tratando de resolver la cuestión de la devolución de los bienes sindicales por vía de acuerdo. Pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado de la evolución de la situación.

Recomendación del Comité

1. 369. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) considerando que la finalidad del artículo 3, 1) de la ley de 25 de octubre de 1990 es que se restituyan a las antiguas organizaciones propietarias, a los efectos de su actividad sindical, fondos que les fueron decomisados hace más de diez años, el Comité estima que es legítima la aplicación de un índice multiplicador para que estas organizaciones puedan recuperar fondos de valor equivalentes al de los que les fueron decomisados. El Comité considera, sin embargo, que no le incumbe pronunciarse sobre el valor del índice multiplicador de que se trata en el presente caso, pero que esta cuestión ha de ser resuelta a nivel nacional, de ser posible por vía de acuerdo entre todas las partes interesadas;
   • b) el Comité expresa la esperanza de que las modificaciones de la ley de 25 de octubre de 1990 entrarán en vigor rápidamente para dar cumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional y de la Dieta, con objeto de ofrecer a las organizaciones sindicales un marco legal completo y definitivo dentro del cual pueda realizarse la devolución del patrimonio sindical, con la plena participación de las organizaciones en cuestión. Pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado de toda evolución de la situación, y
   • c) el Comité pide al Gobierno, a la organización querellante y a las demás organizaciones sindicales interesadas - tanto en esta fase como después de la prevista entrada en vigor de las modificaciones de la ley de 25 de octubre de 1990 - que continúen tratanto de resolver la devolución de los bienes sindicales por vía de acuerdo. Pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado de la evolución de la situación.