Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 287, June 1993

Case No 1683 (Russian Federation) - Complaint date: 06-NOV-92 - Closed

1. 370. La Federación de Sindicatos Independientes de Rusia presentó una queja contra el Gobierno de la Federación de Rusia (SFIR), de fecha 6 de noviembre de 1992, por violación de la libertad sindical. Esta Federación envió informaciones complementarias por comunicación de 18 de diciembre de 1992. Con fecha 30 de noviembre de 1992, el Comité Central de Sindicatos de Trabajadores de la Industria Forestal de la Federación de Rusia (CCSTIFR) envió a la OIT una comunicación sobre las mismas cuestiones y la Federación de Sindicatos de Industrias Forestales de la Comunidad de Estados Independientes apoyó esta queja en una comunicación de 10 de enero de 1993.
2. 371. Por su parte, el Gobierno envió ciertos comentarios y observaciones sobre estos alegatos en una comunicación de 21 de enero de 1993.
3. 372. La Federación de Rusia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 373. En su comunicación de 6 de noviembre de 1992, la Federación de Sindicatos Independientes de Rusia (FSIR) declara que la administración de la región de Toula violó gravemente el Convenio núm. 87 al adoptar la orden núm. 479 de 26 de octubre de 1932 por la que se prohíbe, bajo pena de sanciones penales, la recaudación de cuotas sindicales por descuento en nómina del salario de los trabajadores (sistema de "check-off"). Añade, que este sistema era el resultado de la decisión de órganos sindicales y sólo funcionaba a petición expresa de cada miembro del sindicato enviada a su propia organización sindical de base. El sistema había sido libremente elegido por los miembros de los sindicatos, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 3 del Convenio núm. 87. Según la FSIR, la citada orden administrativa constituye una violación del párrafo 2 del artículo 3 del Convenio núm. 87, y menoscaba gravemente el derecho de los trabajadores a elegir de motu propio la forma de pago de sus cuotas.
2. 374. La FSIR declara que pidió a la administración de la región de Toula, así como al Presidente de la Federación de Rusia, al Gobierno de la Federación y al fiscal general de este Estado, que derogaran dicha orden. Pero no había recibido ninguna respuesta en el momento en que depositó la queja.
3. 375. La FSIR adjunta como anexo a su queja, el texto de la orden de 26 de octubre de 1992 adoptada por el jefe de la administración de la región de Toula, así como el de la carta que envió al Presidente de la Federación de Rusia.
4. 376. La orden criticada tiene el siguiente tenor:
   • "El Consejo Regional de Sindicatos ha establecido la práctica, desprovista de bases legales, de descuento en nómina de las cuotas sindicales por las empresas, los kolkhozes, las instituciones y otras organizaciones, cuotas que se pagan directamente a los sindicatos de la rama de que se trata. Esta práctica se fundamenta en la orden núm. 14-14, de 14 de diciembre de 1984 del antiguo Presidium del Consejo Central de Sindicatos de la URSS.
   • En virtud de la legislación de la Federación de Rusia (artículo 124 del Código de Trabajo), los descuentos salariales sólo pueden realizarse en los casos previstos por la ley. Ahora bien, el descuento de las cuotas sindicales en el momento del pago de los salarios no está previsto por la legislación y constituye una violación de los derechos de los ciudadanos.
   • Con el fin de impedir nuevas violaciones de la legislación del trabajo por las uniones sindicales existentes y las que vienen creándose, y restablecer la legalidad para proteger el ejercicio de los derechos de los trabajadores, dispongo lo siguiente:
5. 1. Los jefes administrativos de las ciudades y de los distritos de la región, los dirigentes y los jefes de contabilidad de las empresas, de las organizaciones, de los kolkhozes y de las instituciones deberán, bajo su responsabilidad personal, prohibir formalmente de ahora en adelante la práctica ilícita del descuento en nómina de las cuotas sindicales.
   • Deberán velar por que el pago de las cuotas sindicales sea libremente consentido y efectuado por medio de pagos personales.
6. 2. Los funcionarios mencionados en el párrafo 1 deberán presentar un informe al órgano de control, a más tardar el 5 de noviembre, sobre las medidas adoptadas en cumplimiento de la presente orden.
   • La administración competente para el control, el personal y la colaboración con los territorios y la administración de la región tendrá por encargo proceder a un control sistemático de la aplicación de la presente orden."
7. 377. En su carta al Presidente de la Federación de Rusia, la FSIR señala que esta orden viola el decreto del Presidente de la Federación de Rusia núm. 162, de 26 de octubre de 1991, sobre la garantía de los derechos sindicales en la transición a una economía de mercado, en el que se insiste en especial sobre el estricto respeto de los derechos de los sindicatos y la protección absoluta de sus actividades, de conformidad con la legislación en vigor y las normas del derecho internacional aceptadas universalmente.
8. 378. En una comunicación de 30 de noviembre de 1992, el comité central de Sindicatos de Trabajadores de la Industria Forestal de la Federación de Rusia menciona prohibiciones análogas adoptadas por la administración de la región de Vologda e incluso de Moscú. Sin embargo, añade este Comité Central, el sistema de recaudación de las cuotas sindicales se había establecido ya en 1982 y disponía el descuento en nómina de las cuotas sindicales para los sindicatos de base previo consentimiento de los trabajadores. El Comité Central agrega, que en los diez años transcurridos no se ha recibido la queja de ningún militante sindical. Adjunta a su comunicación la orden núm. 535 de 10 de noviembre de 1992, adoptada por el jefe de la administración de la región de Vologda, relativa al protocolo núm. 9-3 de 26 de junio de 1982 del Presidium del Consejo Central de Sindicatos de la URSS, que fundamenta la práctica del descuento, así como un artículo en el que se recogen numerosas peticiones de sindicatos y comités de empresa para que se ponga término a la práctica de prohibir el descuento en nómina de las cuotas sindicales impuesta por órdenes adoptadas en varias regiones. El texto del artículo también menciona la decisión de la Comisión Tripartita de Rusia sobre la solución de las cuestiones sociales y laborales, en la que se estima que la orden de Toula constituye una injerencia en los asuntos sindicales y viola la Constitución de la Federación de Rusia, así como las leyes y los decretos presidenciales y el Convenio núm. 87 de la OIT. Se aduce que la Comisión Tripartita propuso que el Gobierno ruso derogara la orden de Toula.
9. 379. Por otra parte, el Consejo de la Federación de Sindicatos Independientes de Rusia añade, en su comunicación de 18 de diciembre de 1992, que la decisión censurable de la administración de la región de Toula también se ha adoptado a sabiendas del Gobierno de la Federación de Rusia en las regiones de Tchéliabinsk, de Orel y del Amur. Se adjuntan a la queja documentos que confirman esta situación.
10. 380. La orden núm. 01-71-197 de 23 de noviembre de 1992, emitida por el jefe de la administración de la región de Tchéliabinsk, se refiere esencialmente al artículo 24 del Código de Trabajo con arreglo al cual los descuentos salariales por los servicios de contabilidad sólo son lícitos en las situaciones previstas por la legislación en vigor, no siendo éste el caso de las cuotas sindicales. Por consiguiente, prohíbe formalmente a los servicios de contabilidad de las empresas, organizaciones e instituciones que descuenten ilícitamente las cuotas sindicales de los salarios de los trabajadores y sólo autoriza que los trabajadores efectúen libremente pagos personales. En lo que se respecta a la orden núm. 322 de 10 de noviembre de 1992, emitida por el jefe de la administración de la región de Orel, ésta se refiere al decreto núm. 14-14, de 14 de diciembre de 1984 del antiguo Presidium del Consejo Central de Sindicatos de la URSS, que permitía que los servicios de contabilidad de las empresas, kolkhozes, instituciones y otras organizaciones de la URSS descontaran las cuotas sindicales de los salarios de los trabajadores y las transfirieran directamente a la cuenta de los sindicatos por estimar que esta práctica es ilícita y que carece de bases legales, puesto que el artículo 124 del Código de Trabajo no reconoce, entre los descuentos salariales, la posibilidad de deducir las cuotas sindicales. Por consiguiente, la orden exige que los dirigentes y jefes de contabilidad de las empresas, organizaciones, kolkhozes e instituciones intervengan personalmente para prohibir formalmente de ahora en adelante la práctica ilícita que consiste en descontar las cuotas sindicales de los salarios por conducto de los servicios de contabilidad, y se cercioren de que hay consentimiento de las personas para pagar sus cuotas sindicales por medio de pagos personales. Por otra parte, la orden dispone que los funcionarios mencionados en el párrafo anterior han de presentar un informe a la dirección de control y de trabajos analíticos, a más tardar el 20 de noviembre de 1992, sobre las medidas adoptadas en cumplimiento de dicha orden, y encarga a la dirección de control y de trabajos analíticos de la administración de la región que instituya un control sistemático de la aplicación de la orden.
11. 381. Por último, el presidente de la Federación de Sindicatos de la Industria Forestal de la Comunidad de Estados Independientes indica, en su comunicación de 10 de enero de 1993, que la administración de la región de Briansk ha adoptado una orden análoga.

B. Respuesta del Gobierno

1. 382. En su respuesta de 21 de enero de 1993, el Gobierno señala que el Ministerio de Trabajo de Rusia, por carta de fecha 7 de diciembre de 1992, núm. 2321-VK, facilitó a los jefes de las regiones administrativas y territoriales de la Federación de Rusia aclaraciones sobre algunos aspectos del sistema de descuento en nómina de las cuotas sindicales de los trabajadores de las empresas, organizaciones e instituciones. En esta carta, que remite el decreto núm. 4 del Ministerio de Trabajo de la Federación de Rusia, de fecha 25 de marzo de 1992, sobre cuestiones relativas al pago de las cuotas sindicales, se aclara que es posible el descuento en nómina de las cuotas sindicales de los trabajadores y la transferencia, por las empresas, organizaciones e instituciones, de estas cuotas a la cuenta de los órganos sindicales, pero solamente previa petición escrita y personal de los trabajadores.
2. 383. Estas indicaciones del Ministerio de Trabajo de Rusia no revisten el carácter de una obligación sino el de una autorización. Por esta razón, la cuestión de las modalidades de descuento y transferencia de las cuotas sindicales por la administración de las empresas, organizaciones e instituciones puede ser resuelta habida cuenta de la opinión de todos los miembros del colectivo de trabajadores mediante negociaciones con los sindicatos interesados y mediante negociaciones en el momento de la elaboración o modificación de los contratos colectivos.
3. 384. En lo que se refiere al Código de Trabajo de la Federación de Rusia, el Gobierno confirma que la cuestión del descuento de las cuotas de los salarios de los trabajadores de las empresas, organizaciones e instituciones se reglamenta en virtud del artículo 124 del Código, que no contiene ninguna disposición relativa al descuento de las cuotas sindicales de los salarios de los trabajadores.
4. 385. Según el Gobierno, la cuestión del descuento de las cuotas sindicales por los servicios financieros de las empresas e instituciones es ajena al campo de aplicación del Convenio núm. 87. Por otra parte, el principio de independencia y autonomía de los sindicatos entraña que ni los empleadores ni las autoridades públicas han de intervenir en la recaudación de las cuotas sindicales que, de conformidad con la práctica mundial, han de ser recaudadas por las mismas organizaciones sindicales. Por último, el Gobierno declara que, a su parecer, los sindicatos no pueden obligar a la administración de las empresas e instituciones a encargarse de cuestiones relativas a la organización interna de las actividades sindicales.

C. Conclusiones del Comité

1. 386. El Comité toma nota de que la presente queja se refiere a la prohibición, bajo pena de sanciones, de que los empleadores descuenten las cuotas sindicales de los trabajadores (aun cuando los trabajadores lo pidan expresamente) y las transfieren a las cuentas sindicales.
2. 387. El Comité advierte que el Gobierno no refuta estos alegatos. Sólo indica que el decreto de 25 de marzo de 1992 autoriza el descuento en nómina de las cuotas sindicales a petición expresa de los trabajadores. Facilita además en su respuesta, dos elementos, a saber, que los sindicatos no pueden obligar a la administración de las empresas e instituciones a encargarse de la recaudación de las cuotas sindicales, por una parte, pero, por otra, que la cuestión de la modalidad de descuento de las cuotas y su transferencia a los sindicatos por la administración de las empresas puede resolverse mediante negociaciones con los sindicatos interesados en el momento de la elaboración o modificación de los contratos colectivos.
3. 388. Por su parte, el Comité estima que la cuestión del descuento de las cuotas sindicales por los empleadores y su transferencia a los sindicatos ha de resolverse por negociación colectiva entre los empleadores y los sindicatos en su conjunto, sin obstáculos de carácter legislativo.
4. 389. En estas condiciones, observando con interés que el mismo Gobierno reconoce que la cuestión puede resolverse por negociación con los sindicatos interesados en el momento de la elaboración de los convenios colectivos, el Comité considera que las órdenes adoptadas por la administración de la región de Toula, de Vologda, de Tchéliabinsk, de Orel, del Amur y de Briansk, que prohíben bajo pena de sanciones que los servicios de contabilidad de las empresas, organizaciones e instituciones descuenten las cuotas sindicales de los trabajadores sindicales que así lo han pedido expresamente y las transfieran directamente a la cuenta de los sindicatos, menoscaban el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar su administración y su actividad sin injerencia de las autoridades públicas, como así lo garantizan los párrafos 1 y 2, del artículo 3, del Convenio núm. 87. El Comité recuerda por otra parte que la deducción de las cotizaciones sindicales en nómina no debería perjudicar la libre elección por parte de los trabajadores del sindicato al que desean pertenecer.
5. 390. Por consiguiente, el Comité pide que el Gobierno tome las medidas necesarias para que las decisiones adoptadas por las autoridades a nivel federal y a nivel regional no sean contradictorias, y para que de esta manera los acuerdos arribados entre los empleadores y los sindicatos en materia de deducción de las cotizaciones sindicales puedan ser puestos en práctica.

Recomendación del Comité

1. 391. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) subrayando que la deducción de las cuotas sindicales y su transferencia a los sindicatos es una cuestión que debería resolverse por vía de la negociación colectiva entre las partes involucradas respetando los principios de la libertad sindical, el Comité pide al Gobierno que asegure la aplicación de este principio en las regiones en cuestión;
   • b) el Comité recuerda que la deducción de las cotizaciones sindicales en nómina no debería en ningún caso perjudicar la elección por parte de los trabajadores del sindicato al que desean pertenecer;
   • c) por consiguiente el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que las decisiones adoptadas a nivel federal y a nivel regional no sean contradictorias, y para que de esta manera, los acuerdos arribados entre los empleadores y los sindicatos en materia de deducción de las cotizaciones sindicales puedan ser puestos en práctica, y
   • d) el Comité ruega al Gobierno que tenga a bien mantenerle informado de toda evolución relativa a estos asuntos.