Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 292, March 1994

Case No 1713 (Kenya) - Complaint date: 05-MAY-93 - Closed

1. 469. El Comité examinó este caso en su reunión de noviembre de 1993, en la que presentó un informe provisional al Consejo de Administración (véanse los párrafos 552-557 del 291.er informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 258.a reunión (noviembre de 1993)).
2. 470. El Gobierno envió nuevas observaciones por comunicación de fecha 25 de noviembre de 1993.
3. 471. Kenya no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero en cambio sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen preliminar del caso

1. 472. Los querellantes presentaron contra el Gobierno de Kenya alegatos de violación flagrante de los derechos humanos y sindicales. Declararon en efecto que, a raíz de una manifestación sumamente fructuosa, organizada por la Organización Central de los Sindicatos de Kenya (COTU-K) el 1. de mayo de 1993, que el Gobierno de dicho país había arrestado y detenido arbitrariamente a dirigentes sindicales de la COTU-K, entre los cuales figuraba el Sr. J.J. Mugalla, Secretario General de la citada organización y miembro del Consejo de Administración de la OIT. Durante esta manifestación, los dirigentes de la COTU-K habían criticado al Gobierno por haber hecho caso omiso de las reivindicaciones de su organización, entre otras cosas para que se mejoraran las condiciones de los trabajadores y se entablaran de inmediato negociaciones para lograr un ajuste general de los sueldos con el fin de restablecer su poder adquisitivo. Como consecuencia, el Gobierno cometió una serie de injerencias en los asuntos internos de la COTU-K: el 2 de julio de 1993 la policía ocupó la sede de la organización con el propósito de impedir a esta última que celebrara la reunión de su Consejo Ejecutivo Nacional; respaldó activamente a un grupo minoritario de la COTU-K para que mantuviera una reunión anticonstitucional en el Centro Internacional de Conferencias Kenyata, con la participación de tres altos funcionarios públicos; durante la misma, el grupo minoritario celebró elecciones para designar a los nuevos dirigentes que sustituirían la mesa directiva legítima tras lo cual, a las pocas horas de concluir la reunión, se inscribió en la oficina de registro y ocupó las oficinas de la COTU-K con el apoyo de la policía. Finalmente, el Sr. Mugalla fue destituido de su cargo de Secretario General del Sindicato de Trabajadores del Comercio, la Alimentación y Afines, por instigación del Gobierno.
2. 473. En lo relativo a lo sucedido a partir del 1. de mayo de 1993, el Gobierno indicó que bajo la dirección del Sr. Mugalla, la COTU-K había aprovechado el día de la fiesta del trabajo para invitar a los trabajadores del país a declararse en huelga general a partir del 3 de mayo si el Gobierno se negaba a anunciar un aumento general inmediato del 100 por ciento en los salarios y la destitución del Vicepresidente de la República de Kenya. El Ministro de Trabajo ya había declarado que esta huelga era ilícita, por cuanto era notorio que era de índole política y no guardaba relación alguna con los conflictos laborales. Esta huelga perjudicó toda la economía kenyata y provocó incidentes que causaron daños a bienes y personas, además de sumir el sector de la producción en una crisis general. Como consecuencia de ello, el Sr. Mugalla fue detenido el 1. de mayo y el día 3 del mismo mes la justicia le acusó oficialmente de haber incitado a los trabajadores a declarar una huelga que, por ser ilícita, entraña un desacato a la ley. Ulteriormente fue liberado, al igual que sus compañeros más próximos, quienes también habían sido detenidos. Otras 78 personas fueron también acusadas el 4 de mayo por haber incurrido en actos de violencia durante la huelga. Además, el Gobierno había dejado bien sentado en un comunicado de prensa de 2 de mayo que se comprometía a elevar el nivel de vida de los trabajadores, introduciendo una serie de mejoras que habían de negociar los copartícipes sociales. También había aceptado la negociación, pese a lo cual la COTU-K no alteró su postura. La situación volvió sin embargo a la normalidad, ya que la mayoría de los trabajadores desoyeron el llamamiento a la huelga formulado por la COTU-K y se reincorporaron a sus puestos de trabajo.
3. 474. Así, teniendo presente las conclusiones provisionales, el Consejo de Administración aprobó en su reunión de noviembre de 1993 las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité recuerda que la detención de dirigentes sindicales y sindicalistas, por actividades sindicales legítimas, aunque sólo sea por corto espacio de tiempo, constituye una violación de los principios de la libertad sindical. Insta al Gobierno a que se abstenga en el futuro de recurrir a estas medidas;
   • b) el Comité señala a la atención del Gobierno el principio con arreglo al cual las organizaciones sindicales han de tener la posibilidad de recurrir a huelgas de protesta, en especial con el fin de criticar la política económica y social del Gobierno. Por consiguiente, el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado: los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario en un ámbito más amplio, su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros. Sin embargo, el Comité recuerda que las huelgas de naturaleza puramente política no se enmarcan en el campo de aplicación de los principios de la libertad sindical;
   • c) el Comité señala a la atención de los querellantes el principio según el cual los trabajadores y sus organizaciones han de respetar la legislación del país; la misma no debería menoscabar los principios de la libertad sindical;
   • d) el Comité pide al Gobierno que tenga a bien mantenerlo informado de los resultados del procedimiento judicial incoado contra el Sr. Mugalla, y
   • e) el Comité pide al Gobierno que responda a la mayor brevedad a los demás alegatos relativos a graves actos de injerencia del Gobierno en los asuntos internos de la COTU-K.

B. Respuesta del Gobierno

1. 475. En su comunicación de 25 de noviembre de 1993, el Gobierno rechaza rotundamente los alegatos formulados por la CIOSL acerca de la presunta injerencia del Gobierno en los asuntos internos de la Organización Central de los Sindicatos de Kenya (COTU-K). Según explica, los acontecimientos que motivaron la destitución del Sr. Mugalla por el Consejo Ejecutivo de la COTU-K el 2 de julio de 1993 comenzaron en Nairobi durante la fiesta del 1. de mayo, día en que el Sr. Mugalla decidió de manera unilateral (es decir, sin la aprobación del Consejo Ejecutivo que representaba a los diversos sindicatos afiliados a la COTU-K) conferir un cariz político al acontecimiento.
2. 476. El llamamiento del Sr. Mugalla a una huelga ilegítima y con motivaciones meramente políticas entrañó la desafiliación de varios sindicatos, después de haber costado a algunos de sus miembros sus puestos de trabajo. Algunos de los dirigentes sindicales afectados estimaban además, que el Sr. Mugalla no dirigía el movimiento laboral por buen camino, sino más bien a sus propias ambiciones políticas. En consecuencia, se produjo una escisión dentro de la propia COTU-K entre los secretarios generales de numerosos sindicatos afiliados quienes discreparan sobre la conveniencia de que el Sr. Mugalla siguiera encabezando el movimiento. Ahora bien, en realidad fue el grupo del Sr. Mugalla el que abrió la primera fisura, al expulsar literalmente de una reunión celebrada en la sede del Ministerio de Trabajo a todos los secretarios generales que no abundaban en su opinión en lo relativo a la huelga. El incidente se produjo en presencia del Sr. Mugalla y, por lo tanto, con su venia. Algunos de estos secretarios generales figuran hoy día entre los principales miembros del grupo de oposición a la dirección del Sr. Mugalla.
3. 477. El Gobierno declara más concretamente que la COTU-K tenía previsto celebrar la reunión de su Consejo Ejecutivo en el Edificio de la Solidaridad, el 2 de julio de 1993. Máximo órgano decisorio de la COTU-K, este Consejo está integrado por 225 delegados nacionales, todos ellos miembros de sindicatos afiliados. El Sr. Mugalla también había invitado a todos los enlaces sindicales y a otras personas más a asistir a la reunión sin ponerlo en conocimiento de la mayoría de los delegados nacionales que por consiguiente no pudieron dar su aprobación, lo cual ocasionó complicaciones con las fuerzas de seguridad. Ahora bien, si la policía estuvo presente en la reunión no fue ni para ocupar el edificio, ni para evitar que se celebrara esta última, sino para velar por el cumplimiento de la ley y el mantenimiento del orden. La decisión de cambiar el lugar en que se celebraría la reunión del Consejo Ejecutivo de la COTU-K la adoptó el grupo mayoritario constituido por aquellos delegados que se oponían al Sr. Mugalla y a su grupo de secuaces, por considerar preferible congregarse en un emplazamiento más seguro. El Gobierno destaca sin embargo que el Centro Internacional de Conferencias Kenyata es un edificio comercial y accesible a cualquiera que desee hacer uso de los servicios que en él se prestan. Añade que la presencia del Ministerio de Trabajo en la reunión era legítima porque, según lo dispuesto en los estatutos vigentes de la COTU-K, el secretario permanente o su representante, son miembros del Consejo Ejecutivo.
4. 478. El Gobierno declara que, a raíz de las breves deliberaciones mantenidas durante la reunión del Consejo Ejecutivo de la COTU-K en el Centro Internacional de Conferencias Kenyata, se adoptó una resolución para que se enjuiciara la conducta de la totalidad de los miembros de la Junta Ejecutiva, y se examinara la cuestión del llamamiento del Sr. Mugalla a la huelga nacional el 3 de mayo de 1993, en violación de la regla núm. 26 de la Constitución de la citada organización. En efecto, durante el debate, los miembros del Consejo Ejecutivo condenaron por unanimidad a quienes por aquel entonces eran responsables de la COTU-K, así como a todos los miembros de la Junta Ejecutiva. El Sr. Isaya Kubai, que pertenecía al Sindicato de Empleados de Banca, Finanzas y Seguros, propuso una resolución para que se votara una moción de censura encaminada a destituir a todos los responsables de la COTU-K y a los miembros de la Junta de dicha organización; resolución que respaldó el Sr. Owallo, del Sindicato de los Trabajadores del Petróleo y Afines, y que fue aprobada por unanimidad. Por consiguiente, de inmediato se celebraron elecciones para cubrir los puestos vacantes, incluido el del Sr. Mugalla.
5. 479. El Gobierno señala que el Sr. Mugalla y su grupo impugnaron el valor legal de las elecciones celebradas el 2 de julio de 1993 ante el Tribunal Superior de Kenya, el cual las declaró nulas el 10 de noviembre del mismo año. El Gobierno indica que pese a ello el contencioso sigue pendiente de juicio, ya que el grupo que sigue oponiéndose al Sr. Mugalla ha insistido en que además se mantenga el carácter ejecutorio de la citada decisión judicial, a reserva de que ésta sea objeto de un recurso de apelación. El 23 de noviembre de 1993 el Tribunal Superior volvió a desestimar sin embargo la solicitud de mantener el carácter ejecutorio de la sentencia anterior, por la que se anulaban los resultados de las elecciones celebradas el 2 de julio de 1993. El Gobierno agrega que el grupo de J. Ogendo, que había sustituido al grupo del Sr. Mugalla el 2 de julio de 1993, ha interpuesto un recurso ante el Tribunal de Apelación y que una vez pronunciada la sentencia final facilitará más detalles al respecto.
6. 480. El Gobierno indica además que el 10 de julio de 1993 el Consejo Directivo del Sindicato de Trabajadores del Comercio, la Alimentación y Afines de Kenya decidió sustituir al Sr. Mugalla en su cargo de Secretario General del mismo sindicato por el Sr. Daniel Ngirimari. El Gobierno recalca que no ejerció presión alguna para que se procediera a este cambio, contrariamente a lo que pretende la CIOSL en sus alegatos desprovistos de sustancia y de fundamento. En efecto, todos estos acontecimientos no fueron fruto más que de la rivalidad constante que oponía a los dirigentes en el interior mismo de la COTU-K y del Sindicato de Trabajadores del Comercio, la Alimentación y Afines de Kenya.
7. 481. Según declara el Gobierno, a modo de conclusión, la naturaleza de la información que acaba de presentar contribuye sin lugar a duda a demostrar que no pretende debilitar ni mucho menos o alterar el buen funcionamiento del movimiento laboral, sino todo lo contrario. El Gobierno kenyata siempre ha luchado, año tras año, para fomentar el desarrollo de un movimiento laboral sólido, viable e independiente. Insiste además en que, según ya declaró anteriormente, si el Sr. Mugalla fue detenido y conducido ante los tribunales fue por haber incitado a los trabajadores a participar en una huelga ilegítima y por haberles impulsado a poner de collar neumáticos encendidos a cuantos se atrevían a desafiar su llamamiento a la huelga. Era este un tipo de incitación que entrañaba automáticamente un desacato de la ley. El caso dirigido contra el Sr. Mugalla todavía está pendiente de juicio, pero en cuanto se haya resuelto se facilitarán más datos al respecto.

C. Conclusiones del Comité

1. 482. Con respecto a los alegatos según los cuales la policía ocupó la sede de la COTU-K el 2 de julio de 1993 para impedir que se reuniera el Consejo Ejecutivo de dicha organización, el Comité observa que el Gobierno declara que, efectivamente, la policía estaba presente aquel día en el lugar previsto para la reunión, pero no para impedir la citada reunión, sino porque habían surgido complicaciones en materia de seguridad. En fecto, el Sr. Mugalla había invitado a la misma a varias personas, que en principio no deberían haber estado presentes, a sumarse a los 225 miembros del Consejo General de la COTU-K. Pues bien, a este respecto el Comité desea señalar a la atención del Gobierno el principio en virtud del cual la no intervención de los gobiernos en la celebración y el desarrollo de las reuniones sindicales constituye un elemento esencial de los derechos sindicales, por lo que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que pueda limitar este derecho u obstaculizar su ejercicio legal, salvo que tal ejercicio altere el orden público o ponga en peligro grave e inminente el mantenimiento del mismo (véase la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 141). A juicio del Comité, cabía de hecho la posibilidad de que algunos delegados nacionales del Consejo Ejecutivo no aceptaran la participación de personas ajenas al mismo, pero es muy poco probable que esta negativa llegase a constituir una amenaza lo bastante grave e inminente para el orden público como para requerir la intervención de la policía. Por lo tanto, el Comité insta al Gobierno a que en lo sucesivo vele por el derecho de los sindicatos a celebrar reuniones libres en sus propios locales, sin intervención de la policía.
2. 483. Volviendo a la cuestión del respaldo que el Gobierno prestó presuntamente a un grupo minoritario de la COTU-K para que celebrara una reunión contraria a los estatutos y procediera a la elección de una nueva mesa ejecutiva en sustitución de la dirección legítima de la COTU-K, el Comité observa que la versión de los hechos facilitada por el Gobierno difiere de la presentada por el querellante. En efecto, en las comunicaciones que el Comité examinó en noviembre de 1993, el querellante sostenía que eran el Sr. Mugalla y su grupo quienes constituían la mesa directiva legítima de la COTU-K, ya que 163 del total de 219 delegados que participaban en las reuniones del Consejo de la COTU-K habían expresado por escrito su apoyo al Sr. Mugalla (véase el 291.er informe del Comité, párrafo 562). En cambio, según el Gobierno el Sr. Mugalla se apartó de la mayoría - que no se especificó - de los 225 delegados nacionales del Consejo Ejecutivo de la COTU-K al formular un llamamiento a una huelga ilegal y de origen meramente político, la cual además de contravenir las normas internas de la COTU-K había perjudicado a algunos miembros de sindicatos afiliados a dicha organización. El Gobierno insiste en que quienes decidieron cambiar el lugar de la reunión fue la mayoría de los delegados que habían adoptado por unanimidad una resolución para que se destituyera a todos los responsables y miembros de la Junta Ejecutiva de la COTU-K, incluido el Sr. Mugalla. Del mismo modo, el Gobierno niega los alegatos por los que se le acusa de haber instigado la sustitución de este último por el Sr. D. Ngirimari en su puesto de Secretario General del Sindicato de Trabajadores del Comercio, la Alimentación y Afines. Insiste además en que todos los cambios introducidos en la dirección no eran fruto más que de la rivalidad permanente que oponía a los dirigentes en el seno mismo de la COTU-K y del Sindicato de Trabajadores del Comercio, la Alimentación y Afines.
3. 484. Ante la abierta contradicción entre la versión del querellante y la del Gobierno sobre los acontecimientos antedichos, el Comité se limita a recordar el principio según el cual el control de las elecciones debería ser, en última instancia, competencia de las autoridades judiciales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 296). A este respecto, el Comité toma nota de que el Sr. Mugalla y su grupo impugnaron ante el Tribunal Superior la legalidad de las elecciones celebradas en 2 de julio de 1993, cuyos resultados fueron anulados el mismo año por el citado Tribunal. El Comité advierte además, que el grupo del Sr. J. Ogendo, que se halla en oposición al Sr. Mugalla, pidió que se mantuviera el valor ejecutorio de la decisión del Tribunal, solicitud que el mismo Tribunal Superior desestimó por sentencia de 23 de noviembre de 1993. Considerando que el grupo del Sr. Ogendo decidió recurrir entonces ante el Tribunal de Apelación, el Comité pide al Gobierno que le remita un ejemplar de la sentencia del citado Tribunal una vez que éste haya fallado.
4. 485. Con respecto al alegato según el cual la participación de altos funcionarios en la reunión del Consejo Ejecutivo de la COTU-K, del 2 de julio de 1993, constituye una injerencia sumamente grave del Gobierno en los asuntos sindicales, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno según el cual la presencia del Ministerio de Trabajo en la reunión era legal. En efecto, en virtud de los estatutos vigentes de la COTU-K, el secretario permanente o su representante son miembros del Consejo Ejecutivo. Con todo, el Comité desearía señalar a la atención del Gobierno que la redacción de los estatutos de las centrales sindicales por las propias autoridades públicas, como parece ser el caso en Kenya constituye una violación de los principios de sindicación. El Comité desea también señalar a la atención del Gobierno que toda disposición que permita la presencia de un representante de las autoridades públicas en las reuniones sindicales (sobre todo si este representante tiene derecho a intervenir en el debate) puede influir en las deliberaciones y en las decisiones adoptadas y, por ende, puede constituir una injerencia incompatible con el principio de libre reunión sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafo 150). Además, son incompatibles con el derecho de los trabajadores de organizar elecciones libres aquellas disposiciones que implican una intervención del Ministerio de Trabajo en el proceso electoral (véase Recopilación, op. cit., párrafo 462). Por lo tanto, el Comité pide al Gobierno que en lo sucesivo vele por que los representantes del Ministerio de Trabajo no participen ni en las reuniones de los sindicatos ni en sus elecciones.
5. 486. El Comité observa que el caso en el que se acusa al Sr. Mugalla de haber incitado a los trabajadores a participar en una huelga ilegal y, en consecuencia, a contravenir la ley, está pendiente de juicio. El Comité pide una vez más al Gobierno que le mantenga informado de los resultados del procedimiento judicial entablado contra el Sr. Mugalla.

Recomendación del Comité

1. 487. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que garantice el respeto del principio según el cual la no injerencia del Gobierno en la celebración de reuniones sindicales y en las deliberaciones mantenidas durante las mismas constituye un elemento capital de los derechos sindicales, y que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que restrinja este derecho o coarte su ejercicio legal, a menos que éste altere el orden público o lo amenace de manera inminente. El Comité insta, por lo tanto, en particular al Gobierno a que en lo sucesivo vele por el derecho de los sindicatos a celebrar libremente reuniones en sus locales, sin intervención de la policía;
   • b) tras observar que el grupo del Sr. J. Ogendo apeló contra las sentencias de 10 y 23 de noviembre de 1993 por las que el Tribunal Superior anulaba los resultados de las elecciones celebradas por el Consejo Ejecutivo de la COTU-K el 2 de julio de 1993, las cuales dieron lugar a la destitución del Sr. Mugalla y de su grupo, el Comité pide al Gobierno que le remita un ejemplar de la sentencia del Tribunal de Apelación una vez que éste haya fallado;
   • c) señalando a la atención del Gobierno que toda disposición que permita la presencia de un representante de las autoridades públicas en las reuniones sindicales puede influir en las deliberaciones y en las decisiones adoptadas y, por ende, puede constituir una injerencia incompatible con el principio de libre reunión sindical, el Comité pide al Gobierno que se abstenga de autorizar a un representante del Ministerio de Trabajo a asistir a las elecciones sindicales, lo que está en contradicción con el principio según el cual los sindicatos tienen el derecho de celebrar elecciones libres, y
   • d) el Comité pide una vez más al Gobierno que le mantenga informado de los resultados del procedimiento judicial entablado contra el Sr. Mugalla.