Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 292, March 1994

Case No 1713 (Kenya) - Complaint date: 05-MAY-93 - Closed

1. 469. Le comité a déjà examiné ce cas quant au fond à sa session de novembre 1993, lors de laquelle il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 291e rapport, paragr. 552-557, approuvé par le Conseil d'administration à sa 258e session (nov. 1993).)
2. 470. Le gouvernement a fourni de nouvelles observations sur ce cas dans une communication datée du 25 novembre 1993.
3. 471. Le Kenya n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; en revanche, il a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 472. Les organisations plaignantes avaient présenté contre le gouvernement du Kenya des allégations relatives à des violations flagrantes des droits de l'homme et des droits syndicaux. Elles avaient allégué que le gouvernement avait arbitrairement arrêté et détenu des dirigeants syndicaux du Congrès des syndicats du Kenya (COTU-K), dont M. J.J. Mugalla, secrétaire général du COTU-K et membre du Conseil d'administration du BIT, à la suite d'un rassemblement organisé avec un grand succès par le COTU-K le 1er mai 1993. Pendant ce rassemblement, les dirigeants du COTU-K avaient critiqué le gouvernement lui reprochant d'avoir ignoré les appels lancés précédemment par l'organisation en faveur, notamment, d'une amélioration des conditions de travail et de la tenue sans délai de négociations en vue d'un ajustement général des salaires qui permettrait de rétablir le pouvoir d'achat des travailleurs. Par la suite, le gouvernement a commis une série d'actes d'ingérence dans les affaires internes du COTU-K: occupation du siège du COTU-K par la police le 2 juillet 1993 pour l'empêcher de tenir la réunion de son Conseil exécutif national (CEN); appui actif du gouvernement à un groupe minoritaire au sein du COTU-K pour la tenue d'une réunion non statutaire au Centre international de conférences Kenyatta, avec la participation de trois hauts fonctionnaires; élection, au cours de cette réunion, de responsables par le groupe minoritaire pour remplacer la direction légitime du COTU-K et enregistrement de ce groupe minoritaire dans les heures qui ont suivi la réunion; occupation des bureaux du COTU-K par le groupe minoritaire avec l'appui de la police; éviction de M. Mugalla du poste de secrétaire général du Syndicat des travailleurs du commerce, de l'alimentation et assimilés, à l'instigation du gouvernement.
2. 473. A propos des événements qui ont eu lieu à partir du 1er mai 1993, le gouvernement avait indiqué que le COTU-K, sous la direction de M. Mugalla, avait profité de l'occasion pour lancer un appel à une grève générale à compter du 3 mai, à moins que le gouvernement n'annonce une augmentation générale et immédiate des salaires de 100 pour cent et le renvoi du vice-président de la République du Kenya. Le ministre du Travail avait déjà déclaré cette grève illicite puisque chacun savait qu'il s'agissait d'une grève politique n'ayant aucun rapport avec des conflits du travail. Cette grève nationale avait été préjudiciable à l'ensemble de l'économie kényienne et avait donné lieu à des incidents qui se sont soldés par la destruction de biens, des dommages corporels et une crise générale dans le secteur de la production. En conséquence, M. Mugalla avait été arrêté le 1er mai et inculpé le 3 mai pour avoir incité les travailleurs à entreprendre une grève illicite, en violation de la loi. Il avait été libéré par la suite de même que ses deux proches collaborateurs qui avaient été également arrêtés. Soixante-dix-huit autres personnes avaient aussi été inculpées le 4 mai pour des actes de violence commis à l'occasion de la grève. De plus, dans un communiqué de presse publié le 2 mai, le gouvernement avait annoncé qu'il était déterminé à élever le niveau de vie des travailleurs grâce à une panoplie de mesures qui devaient être négociées par les partenaires sociaux. Malgré le fait que le gouvernement avait ouvert la possibilité de négociations, le COTU-K avait décidé d'adopter la position que l'on sait. Depuis lors, la situation était toutefois redevenue normale, la plupart des travailleurs ayant passé outre à l'appel à la grève du COTU-K et repris le travail.
3. 474. A sa session de novembre 1993, vu les conclusions intérimaires du comité, le Conseil d'administration a approuvé les recommandations suivantes:
   • a) Le comité rappelle que l'arrestation et la détention (même pour une courte période) de dirigeants syndicaux et de syndicalistes pour leurs activités syndicales légitimes constituent une violation des principes de la liberté syndicale. Il invite instamment le gouvernement à s'abstenir à l'avenir de recourir à de telles mesures.
   • b) Le comité attire l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel les organisations syndicales devraient avoir la possibilité de recourir à des grèves de protestation, notamment en vue d'exercer une critique à l'égard de la politique économique et sociale du gouvernement. En conséquence, le droit de grève ne devrait pas être restreint aux seuls différends du travail susceptibles de déboucher sur une convention collective particulière: les travailleurs et leurs organisations doivent pouvoir manifester, le cas échéant, dans un cadre plus large leur mécontentement éventuel sur des questions économiques et sociales touchant aux intérêts de leurs membres. Le comité rappelle cependant que les grèves de nature purement politique n'entrent pas dans le champ d'application des principes de la liberté syndicale.
   • c) Le comité appelle l'attention des organisations plaignantes sur le principe selon lequel les travailleurs et leurs organisations respectives sont tenus (...) de respecter la légalité qui ne devrait pas porter atteinte aux principes de la liberté syndicale.
   • d) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l'issue de la procédure intentée contre M. Mugalla.
   • e) Le comité demande au gouvernement de répondre sans délai aux autres allégations, qui concernent des actes graves d'ingérence du gouvernement dans les affaires internes du COTU-K.

B. Réponse du gouvernement

1. 475. Dans sa communication en date du 25 novembre 1993, le gouvernement réfute énergiquement les allégations formulées par la CISL au sujet de l'ingérence du gouvernement dans les affaires internes du Congrès des syndicats du Kenya (COTU-K). Il explique que les événements qui ont entraîné l'éviction de M. Mugalla par le conseil d'administration du COTU-K le 2 juillet 1993 remontaient aux manifestations du 1er mai 1993 à Nairobi. C'est à cette occasion que M. Mugalla a décidé unilatéralement (c'est-à-dire sans l'assentiment du conseil d'administration représentant les divers syndicats affiliés au COTU-K) de transformer l'occasion en un événement politique.
2. 476. L'appel lancé par M. Mugalla en faveur d'une grève illicite, pour des raisons purement politiques, avait aliéné plusieurs syndicats, dont certains membres avaient perdu leur emploi par suite de cet appel. Certains responsables de ces syndicats ont estimé que M. Mugalla s'acquittait mal de ses fonctions à la tête du mouvement des travailleurs et qu'il utilisait ce dernier pour servir ses propres intérêts politiques. De nombreux secrétaires généraux de syndicats affiliés au COTU-K se sont donc trouvés divisés sur la question de savoir si M. Mugalla devait continuer de les diriger. En fait, c'est le groupe de M. Mugalla qui a déclenché la division en expulsant d'une réunion qui se tenait au siège du ministère du Travail tous les secrétaires généraux qui n'étaient pas de son avis au sujet de la grève. Cela a eu lieu en la présence de M. Mugalla, et donc avec son assentiment. Les secrétaires généraux qui ont été expulsés comptent parmi les principaux membres du groupe qui est aujourd'hui opposé à la direction de M. Mugalla.
3. 477. Le gouvernement indique de manière plus précise que le conseil d'administration du COTU-K devait se réunir dans les locaux de l'organisation sis dans le "Solidarity Building" le 2 juillet 1993. Le conseil d'administration, qui est l'organe exécutif le plus important du COTU-K, compte environ 225 délégués nationaux représentant tous les syndicats affiliés. M. Mugalla avait aussi convoqué tous les délégués d'atelier ainsi que d'autres personnes qui n'étaient pas censées participer à la réunion, sans en informer la plupart des délégués nationaux participants et sans solliciter leur approbation, créant ainsi un problème du point de vue de la sécurité. La présence de la police sur les lieux ne visait ni à occuper les locaux ni à empêcher la réunion, mais à veiller au respect de la loi et à assurer le maintien de l'ordre. La décision de changer le lieu de la réunion a été prise par le groupe majoritaire composé des délégués opposés à M. Mugalla et à ses partisans qui estimaient que le conseil devait se réunir dans un lieu plus sûr pour mener ses travaux. Le gouvernement fait observer que le Centre international de conférences Kenyatta est un bâtiment commercial accessible à quiconque désire utiliser ses installations. Il ajoute que la présence à la réunion d'un représentant du ministère du Travail était licite car, d'après le statut actuel du COTU-K, le secrétaire permanent, ou son représentant, est membre du conseil d'administration.
4. 478. Le gouvernement affirme que, à l'issue d'une brève discussion qui a eu lieu pendant la réunion du conseil d'administration du COTU-K au Centre international de conférences Kenayatta, une résolution a été adoptée en vue d'examiner le comportement de tous les membres du conseil exécutif de l'organisation ainsi que la décision de M. Mugalla de lancer un appel à une grève nationale le 3 mai 1993, en violation de l'article 26 des statuts du COTU-K. Pendant le débat, les membres du conseil d'administration ont condamné unanimement les dirigeants du COTU-K de l'époque ainsi que tous les membres du conseil exécutif. M. Isaya Kubai du Syndicat des travailleurs des secteurs bancaire, financier et des assurances a proposé une résolution concernant un vote de défiance en vue d'obtenir le départ de tous les dirigeants du COTU-K et de tous les membres de son conseil exécutif. Cette résolution, appuyée par M. Owallo du Syndicat des travailleurs du secteur pétrolier, a été adoptée à l'unanimité, d'où l'organisation immédiate d'élections pour pourvoir les postes vacants, dont celui de M. Mugalla.
5. 479. Le gouvernement indique que la légalité des élections tenues le 2 juillet 1993 a été contestée par M. Mugalla et son groupe devant la Haute Cour, laquelle a annulé ces élections le 10 novembre 1993. Le gouvernement fait toutefois remarquer que l'affaire est toujours en instance, le groupe qui continue de s'opposer à M. Mugalla ayant présenté une demande de "sursis à exécution" au sujet de cette décision en attendant qu'il soit interjeté appel. Le 23 novembre 1993, la Haute Cour a cependant, une fois de plus, refusé d'accorder un "sursis à exécution" en ce qui concerne son premier arrêt par lequel elle avait invalidé les élections du 2 juillet 1993. Le gouvernement ajoute que le groupe de J. Ogendo, qui avait évincé celui de M. Mugalla le 2 juillet 1993, a porté l'affaire devant la Cour d'appel, et qu'il fournira des détails dès que le verdict final sera rendu.
6. 480. Le gouvernement précise également que, le 10 juillet 1993, le conseil d'administration du Syndicat kényen des travailleurs du commerce, de l'alimentation et assimilés a décidé de remplacer M. Mugalla par M. Daniel Ngirimani au poste de secrétaire général du syndicat. Le gouvernement souligne qu'il n'a exercé aucune forme de coercition pour obtenir le remplacement de M. Mugalla, contrairement aux allégations non fondées et non prouvées de la CISL. Tous ces changements ont été provoqués par les rivalités qui existent au sein de la direction du COTU-K et du Syndicat kényen des travailleurs du commerce, de l'alimentation et assimilés.
7. 481. En conclusion, le gouvernement indique que les renseignements fournis ci-dessus montrent clairement qu'il n'entend nullement affaiblir le mouvement des travailleurs ni perturber sa bonne marche. Au contraire, le gouvernement kényen s'est toujours efforcé d'encourager le développement d'un mouvement des travailleurs fort, viable et indépendant. En outre, il maintient ce qu'il a affirmé plus haut, à savoir que, si M. Mugalla a été arrêté et traduit en justice, c'est uniquement parce qu'il avait incité les travailleurs à participer à une grève illicite et à passer des pneus enflammés au cou de tous les récalcitrants, en violation de la loi. La procédure engagée contre M. Mugalla est en cours, et tous les détails s'y rapportant seront communiqués au BIT dès que le jugement aura été rendu.

C. Conclusions du comité

1. 482. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle la police aurait occoupé le siège du COTU-K le 2 juillet 1993 en vue d'empêcher le conseil d'administration de l'organisation de se réunir, le comité note que le gouvernement ne nie pas que la police était présente ce jour-là sur les lieux où le COTU-K devait tenir sa réunion. D'après le gouvernement, la police n'entendait nullement empêcher la réunion d'avoir lieu, mais sa présence était nécessaire du fait que M. Mugalla avait convoqué d'autres personnes qui n'étaient pas censées participer à la réunion, en sus des 225 membres du conseil général du COTU-K, créant ainsi un problème du point de vue de la sécurité. A cet égard, le comité souhaiterait attirer l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel la non-intervention de la part des gouvernements dans la tenue et le déroulement des réunions syndicales constitue un élément essentiel des droits syndicaux, et les autorités devraient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal (à moins que cet exercice ne trouble l'ordre public ou ne le menace de manière grave et imminente). (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 141.) De l'avis du comité, bien que la participation de personnes qui n'étaient pas membres du conseil d'administration n'ait peut-être pas, en effet, été approuvée par un certain nombre de délégués nationaux du conseil, il est peu probable qu'une telle situation menace de manière grave et imminente l'ordre public au point de nécessiter l'intervention de la police. Le comité demande donc instamment au gouvernement de garantir à l'avenir le droit des syndicats de tenir librement des réunions dans leurs propres locaux sans l'intervention de la police.
2. 483. En ce qui concerne la question de l'appui apporté par le gouvernement à un groupe minoritaire au sein du COTU-K pour la tenue d'une réunion non statutaire et l'élection de responsables afin de remplacer la direction légitime de l'organisation, le comité note que la version des faits proposée par le gouvernement est très différente de celle de l'organisation plaignante. Dans les communications examinées par le comité en novembre 1993, l'organisation plaignante avait soutenu que M. Mugalla et son groupe représentaient la direction légitime du COTU-K puisque 163 délégués sur les 219 qui participent aux réunions du conseil du COTU-K avaient déclaré par écrit soutenir M. Mugalla (voir 291e rapport du comité, paragr. 562). D'après le gouvernement, M. Mugalla avait toutefois aliéné une majorité (non spécifiée) des 225 délégués nationaux du conseil d'administration de l'organisation à la suite de son appel à une grève illicite obéissant à des motifs purement politiques, qui non seulement était contraire au règlement intérieur du COTU-K, mais aussi a été lourd de conséquences pour certains membres des syndicats affiliés à l'organisation. Le gouvernement souligne que la décision de changer le lieu de la réunion a été prise par la majorité des délégués qui ont adopté à l'unanimité une résolution en faveur de la destitution de tous les dirigeants et de tous les membres du conseil exécutif du COTU-K, dont M. Mugalla. De même, le gouvernement réfute l'allégation selon laquelle c'est à son instigation que M. Mugalla aurait été remplacé par M. D. Ngirimari au poste de secrétaire général du Syndicat des travailleurs du commerce, de l'alimentation et assimilés. Il insiste sur le fait que tous les changements de dirigeants susmentionnés sont dus aux rivalités existant au sein de la direction du COTU-K et du Syndicat des travailleurs du commerce, de l'alimentation et assimilés.
3. 484. Compte tenu des très nombreuses contradictions qui existent entre la version de l'organisation plaignante et celle du gouvernement en ce qui concerne les événements susmentionnés, le comité se contentera de rappeler le principe selon lequel le contrôle des élections devrait en dernière instance appartenir aux autorités judiciaires. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 296.) A cet égard, le comité note que M. Mugalla et son groupe ont contesté la légalité des élections du 2 juillet 1993 devant la Haute Cour qui, le 10 novembre 1993, a annulé les résultats de ces élections. Le comité constate également que le groupe de J. Ogendo, qui est opposé à M. Mugalla, a présenté une demande de "sursis à exécution" au sujet de cette décision, mais que la Haute Cour a rejeté cette demande le 23 novembre 1993. Notant que le groupe de J. Ogendo a porté l'affaire devant la Cour d'appel, le comité prie le gouvernement de lui envoyer une copie de l'arrêt de la Cour, une fois qu'il aura été rendu.
4. 485. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle la participation de hauts fonctionnaires à la réunion du conseil d'administration du COTU-K du 2 juillet 1993 constituerait une ingérence très grave du gouvernement dans les affaires syndicales, le comité prend note de la réponse du gouvernement dans laquelle celui-ci déclare que la présence à cette réunion d'un représentant du ministère du Travail était licite car, d'après le statut actuel du COTU-K, le secrétaire permanent, ou son représentant, est membre du conseil d'administration. Le comité souhaiterait toutefois attirer l'attention du gouvernement sur le fait que l'élaboration des statuts des organisations ouvrières centrales par les autorités publiques elles-mêmes, comme cela semble être le cas au Kenya, est contraire aux principes de la liberté syndicale. Le comité souhaiterait également appeler l'attention du gouvernement sur le fait qu'une disposition qui permet la présence dans des réunions syndicales d'un représentant des autorités publiques - à plus forte raison si ce représentant a le droit d'intervenir dans les débats - comporte le danger d'influencer les délibérations et les décisions prises et, par là, de constituer une ingérence incompatible avec le principe de libre réunion syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 150). Qui plus est, une disposition qui autorise la présence à des élections syndicales d'un représentant du ministère du Travail est incompatible avec le droit des syndicats d'organiser des élections libres. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 462.) Le comité prie donc le gouvernement de veiller à l'avenir à ce que les représentants du ministère du Travail ne participent ni aux réunions ni aux élections syndicales.
5. 486. Le comité note que la justice est toujours saisie de l'affaire de M. Mugalla, accusé d'avoir incité les travailleurs à participer à une grève illicite en violation de la loi. Une fois de plus, le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l'issue des poursuites judiciaires engagées contre M. Mugalla.

Recommandation du comité

1. 487. Vu les conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement d'assurer le respect du principe selon lequel la non-intervention de la part des gouvernements dans la tenue et le déroulement des réunions syndicales constitue un élément essentiel des droits syndicaux, et que les autorités devraient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal (à moins que cet exercice ne trouble l'ordre public ou ne le menace de manière grave et imminente). Le comité demande donc en particulier instamment au gouvernement de garantir à l'avenir le droit des syndicats de tenir librement des réunions dans leurs propres locaux sans l'intervention de la police.
   • b) Notant que le groupe de J. Ogendo a fait appel des jugements rendus par la Haute Cour les 10 et 23 novembre 1993, par lesquels celle-ci a annulé les élections qui ont été organisées par le conseil d'administration du COTU-K le 2 juillet 1993 et qui ont entraîné l'éviction de M. Mugalla et de son groupe, le comité prie le gouvernement de lui envoyer une copie du jugement de la Cour d'appel une fois qu'il aura été rendu.
   • c) Le comité, appelant l'attention du gouvernement sur le fait qu'une disposition qui permet la présence dans des réunions syndicales d'un représentant des autorités publiques comporte le danger d'influencer les délibérations et les décisions prises et, par là, de constituer une ingérence incompatible avec le principe de libre réunion syndicale, demande au gouvernement de s'abstenir d'autoriser un représentant du ministère du Travail à assister à des élections syndicales contrairement au principe selon lequel les syndicats ont le droit de tenir des élections libres.
   • d) Le comité demande au gouvernement, une fois de plus, de le tenir informé de l'issue des poursuites judiciaires engagées contre M. Mugalla.