Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 292, March 1994

Case No 1722 (Canada) - Complaint date: 29-JUN-93 - Closed

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INTRODUCTION
A. Allégations des organisations plaignantes
B. Réponse du gouvernement
C. Conclusions du comité
Recommandation du comité
ANNEXE 1

511. Dans une communication du 29 juin 1993, l'Association canadienne des professeurs d'université (ACPU) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Canada (Ontario). Dans une communication du 25 octobre 1993, le Congrès du travail du Canada (CTC) a exprimé son appui à cette plainte au nom de ses membres et de ceux de plusieurs de ses organisations affiliées. L'Association internationale des services publics (AISP) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) ont déclaré appuyer la plainte dans des communications datées respectivement du 16 et du 25 novembre 1993.
512. Dans une communication du 17 janvier 1994, le gouvernement fédéral a transmis les observations et informations fournies par le gouvernement de l'Ontario en date du 12 janvier 1994.
513. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

514. Dans leurs communications datées respectivement du 29 juin et du 25 octobre 1993, l'Association canadienne des professeurs d'université et le Congrès du travail du Canada allèguent que le gouvernement de l'Ontario a enfreint les dispositions des conventions nos 87, 98 et 151 de l'OIT en adoptant la loi sur le contrat social de 1993 (ci-après appelée "la loi"), dont le but est de "favoriser la négociation d'accords dans le secteur public de façon à protéger les emplois et les services tout en réduisant les dépenses et traitant de certaines questions relatives au programme de réduction des dépenses du gouvernement".
515. En vertu des conventions de l'OIT, les pouvoirs publics doivent s'abstenir de toute intervention ayant pour effet de restreindre le droit des syndicats d'organiser librement leurs activités, dont la libre négociation collective. Tout en admettant que, dans le cadre d'une politique de stabilisation des rémunérations, un gouvernement peut être amené à restreindre les accords salariaux, l'OIT a jugé que cette restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, qu'elle ne devrait pas dépasser une période raisonnable et qu'elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. Selon les organisations plaignantes, la loi enfreint les dispositions des conventions internationales du travail à plusieurs égards.
516. Le gouvernement a bloqué les rémunérations pour une durée excessive - trois ans, et même plus au cas où les négociations pour 1991 et 1992 n'auraient pas abouti - sans prendre les dispositions voulues pour défendre le niveau de vie des travailleurs en cas de hausse du coût de la vie ou d'autre changement de la conjoncture économique, alors qu'aucune raison impérieuse ne justifie un blocage d'aussi longue durée.
517. En contradiction avec son obligation de défendre le niveau de vie des travailleurs et, il importe de le souligner, en l'absence de raisons impérieuses justifiant cette mesure extrême, le gouvernement réduit unilatéralement les salaires de ces travailleurs par le biais de congés non payés.
518. Par ailleurs, le gouvernement conserve la décision finale quant au choix des représentants des travailleurs lors des négociations menées pour conclure les accords locaux puisque le Cabinet sera habilité à prendre des règlements relatifs au droit des syndicats provinciaux, nationaux ou internationaux de conclure des accords au nom des agents négociateurs, ce qui est contraire à l'article 3 de la convention no 87.
519. En nuisant aux travailleurs dont les syndicats n'ont pas accepté de cadre sectoriel ou d'accord local, la loi fait également pression sur les syndicats pour leur faire accepter le programme du gouvernement. Celui-ci peut en particulier déterminer la teneur d'un "cadre sectoriel" si, à son avis, il n'existe pas d'"appui suffisant" ou si l'on se trouve en présence de "circonstances particulières", indépendamment du fait qu'un syndicat l'ait accepté ou non, ce qui est contraire aux articles 3 et 4 de la convention no 87.
520. Le cadre sectoriel prévu par la législation est désigné par le gouvernement et les accords sont soumis à son approbation même s'il n'est pas lui-même l'employeur, par exemple dans le cas des universités, des écoles, des hôpitaux et des maisons de soins infirmiers.
521. Par ailleurs, lorsqu'un syndicat ne signe pas un accord local s'inspirant du "cadre sectoriel" du gouvernement, les dispositions suivantes s'appliquent: i) le gouvernement impose unilatéralement le blocage salarial de trois ans, en même temps qu'une réduction des rémunérations par le biais de congés non payés; ii) les objectifs de dépenses fixés par lui ne sont pas réduits comme ils le seraient normalement à moins que les syndicats n'acceptent son cadre sectoriel et ne concluent des accords locaux; iii) les travailleurs ne bénéficient pas d'un fonds de sécurité d'emploi, c'est-à-dire d'une caisse d'assurance chômage - laquelle atténuerait les effets d'un licenciement - sauf si le gouvernement estime que le syndicat a fait tout les efforts raisonnables pour conclure un accord local.
522. La loi enfreint également l'article 8, paragraphe 2, de la convention no 87, aux termes de laquelle "la législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la présente convention".

B. Réponse du gouvernement

523. Dans sa communication du 12 janvier 1994, le gouvernement affirme que la loi est conforme aux conventions et principes applicables de l'OIT, qui reconnaissent aux gouvernements la marge de manoeuvre nécessaire pour faire face aux crises économiques. Dans le passé, le Comité de la liberté syndicale a conclu que les mesures de stabilisation économique ayant pour effet de restreindre les droits de négociation collective sont acceptables pourvu qu'une telle restriction soit appliquée comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, qu'elle n'excède pas une période raisonnable et qu'elle soit accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. (Voir Recueil, paragr. 641.) Le comité d'experts a adopté une position similaire sur cette question. (Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1983, paragr. 315.)
524. Avant de répondre point par point aux allégations, le gouvernement explique longuement, chiffres à l'appui, la situation économique et budgétaire qui a, selon lui, rendu l'adoption de la loi indispensable.
525. La récession de 1990-1992, explique-t-il, a frappé l'Ontario de manière particulièrement dure, affectant gravement l'emploi, les dépenses sociales et les recettes. Elle a surtout beaucoup alourdi la dette de la province, qui est passée durant cette période de 42 à 68 milliards de dollars. La récession a également eu des conséquences dramatiques sur l'emploi. Près de 70 pour cent des emplois disparus au Canada durant cette période l'ont été en Ontario, surtout dans l'industrie; en 1992, les fermetures permanentes d'usines ont été à l'origine de 65 pour cent des licenciements importants, pourcentage qui apparaît particulièrement élevé si on le compare à celui de 1982, qui n'était que de 24 pour cent. Par ailleurs, la récession a pesé sur les dépenses sociales, en particulier celles d'assistance: depuis 1984, le nombre des bénéficiaires a doublé et celui des dépenses a plus que doublé, pour atteindre 6,2 milliards de dollars.
526. La récession a également entraîné l'effondrement des recettes fiscales provinciales, qui ont baissé pendant deux ans malgré l'adoption de mesures énergiques pour collecter les impôts. Proportionnellement, les recettes fiscales ont diminué plus que le PIB nominal. Celles de 1991/92 ont baissé de 5,2 pour cent; celles de 1992/93 ont été inférieures de près de 1,75 milliard de dollars aux prévisions du budget de 1992. Cette baisse des recettes a fortement accru le déficit de l'Ontario ces trois dernières années, le portant à plus de 12 milliards de dollars en 1992/93. Si le gouvernement n'avait pas pris de mesures, le déficit de la province frôlerait les 17 milliards de dollars en 1993/94, et la dette cumulée pourrait approcher 120 milliards de dollars en 1996. Actuellement, le service de cette dette absorbe quelque 13 cents de chaque dollar de recettes. En l'absence de mesures énergiques pour réduire les dépenses et accroître les recettes, cette proportion pourrait doubler d'ici 1995/96. Le coût annuel du service de la dette pourrait passer du chiffre actuel de 5 milliards de dollars à quelque 12 milliards, et devenir ainsi le plus gros "poste budgétaire" de l'Ontario, devant l'éducation et les hôpitaux. En dehors des pays, l'Ontario est devenu le plus gros emprunteur du monde, avec un chiffre mensuel moyen supérieur à 1 milliard de dollars. La province consacre plus d'argent au paiement des intérêts qu'aux écoles.
527. Le secteur public emploie environ 900.000 personnes, soit à peu près 20 pour cent des actifs de la province, pour une facture salariale de près de 43 milliards de dollars. Le coût du secteur public de l'Ontario s'est accru de 61 pour cent de 1986 à 1993, tandis que le produit intérieur brut restait à son niveau de 202 milliards de dollars. Les dépenses sanitaires, éducatives et sociales représentent 71 pour cent des dépenses du gouvernement provincial, dont plus de 50 pour cent pour les rémunérations de la fonction publique. Depuis 1980, l'emploi du secteur public a progressé de 47 pour cent, contre 10 pour cent pour le secteur privé.
528. Face à cette situation, le gouvernement s'est vu contraint d'agir rapidement, ce qu'il a fait de deux manières. Le budget de 1993/94 comprenait un plan de maîtrise des dépenses prévoyant une réduction de 4,6 milliards de dollars, dont 720 millions devaient provenir d'une diminution de l'activité gouvernementale et des frais généraux (dont la masse salariale), ainsi que d'une rationalisation de l'organisation. A la fin de 1994, on aura réduit les effectifs de la fonction publique de l'équivalent de près de 5.000 postes à plein temps en faisant jouer dans toute la mesure possible les départs normaux et les retraites et démissions volontaires. Cependant, ces mesures ne suffisent pas pour régler le problème de la dette et du déficit
529. En avril 1993, le gouvernement a entamé des négociations visant à conclure un contrat social avec les employeurs et les travailleurs du secteur public, afin de compléter le plan de maîtrise des dépenses. Ce contrat social vise à réaliser un équilibre entre les mesures économiques, comme celles qui tendent à améliorer la productivité et à limiter les coûts salariaux, et celles qui visent à accroître la sécurité de l'emploi et le rôle des travailleurs dans la planification. Son objectif est de préserver les emplois de la fonction publique et du secteur public tout en garantissant leur situation financière. Ensemble, le plan de maîtrise des dépenses et le contrat social permettront au gouvernement d'honorer ses engagements: créer des emplois, maintenir des services importants et réduire maximalement les effets des mesures prises sur les emplois du secteur public, tout en réalisant une économie qui s'élèvera à 6 milliards de dollars.
530. Pour être sûr que les économies salariales précitées soient réalisées de la manière la plus équitable, le gouvernement a invité en avril 1993 les représentants des employeurs et des travailleurs du secteur public, ainsi que les représentants des praticiens de la santé indépendants, à négocier un contrat social avec lui. Au cours des négociations, qui ont eu lieu en avril, mai et juin 1993, le gouvernement a proposé un accord-cadre prévoyant les dispositions suivantes: la réalisation d'économies au moyen de congés non payés qui permettraient de protéger les services publics tout en tenant compte des préférences de chaque employé; la sécurité d'emploi, y compris la réaffectation, la formation et l'adaptation des employés; la promotion d'économies grâce à l'amélioration de l'efficacité et de la productivité dans le secteur public; l'accès à un fonds pour servir d'appoint aux prestations d'assurance chômage, prolonger les périodes de préavis ou permettre le recyclage des employés; et la protection des personnes dont le salaire est inférieur à 30.000 dollars par an. Malgré les résultats obtenus, ces entretiens se sont terminés le 3 juin 1993 sans qu'un accord ait été conclu.
531. La dernière offre globale du gouvernement, présentée le 2 juin 1993, proposait une manière juste et équilibrée de réaliser les 2 milliards de dollars d'économies prévus dans le contrat social tout en garantissant les emplois et les services. Elle contenait de nombreuses idées émanant des parties à ce contrat, du côté salarial tant que patronal. Elle exprimait leurs objectifs communs: restructuration gouvernementale faite dans un esprit humain; mise en place d'une administration moins coûteuse et plus efficace; amélioration de la transparence et de la responsabilité et, surtout, sauvegarde des services publics. Ce cadre est devenu la base de la loi de 1993 sur le contrat social. Le gouvernement s'est engagé à économiser 2 milliards par an pendant les trois prochains exercices financiers en diminuant les coûts de salaires. La loi vise à atteindre cet objectif dans l'esprit du contrat social.
532. Cette loi vise à: encourager les employeurs, les agents négociateurs et les employés à réaliser des économies par le biais d'accords aux niveaux sectoriel et local, principalement au moyen de réajustements de la rétribution; maximiser la protection des emplois et des services du secteur public grâce à l'amélioration de la productivité, y compris l'élimination du gaspillage et de l'inefficacité; réduire les dépenses à effectuer sur trois exercices et déterminer les critères et les mécanismes permettant de réaliser ces réductions; et prévoir un fonds de sécurité d'emploi.
533. Les éléments essentiels de la loi sont les suivants: a) le ministre chargé de son administration est autorisé à fixer des objectifs moins élevés en matière de réduction des dépenses à l'intention des différents secteurs et employeurs du secteur public; b) il est créé un fonds de sécurité d'emploi du secteur public; c) il est créé en faveur des employés compris dans une unité de négociation, au niveau sectoriel comme au niveau local, un mécanisme de négociation des accords visant à fixer les objectifs en matière de réduction des dépenses; il est prévu également pour les employeurs la possibilité d'établir un plan qui s'applique à leurs employés non compris dans une unité de négociation; d) s'il n'y a ni accord ni plan, les employeurs mettront en oeuvre les objectifs de réduction des dépenses par des blocages des salaires et, si ce n'est pas suffisant, par des congés non payés d'un maximum de 12 jours; des dispositions spéciales s'appliquent aux employés qui exercent des fonctions essentielles; e) il est prévu une protection pour les employés dont le salaire est inférieur à 30.000 dollars par an ainsi que pour les droits résultant de la législation sur l'équité des salaires; f) la province est autorisée à diminuer ses versements aux employeurs du secteur public et, dans les cas prescrits par la réglementation, à imposer des paiements en leur faveur; la loi s'applique aux praticiens indépendants de la santé; g) la loi s'applique aux membres de l'Assemblée et aux autres titulaires d'une charge qui sont élus ou nommés.
534. En ce qui concerne la première allégation des plaignants, selon laquelle les salaires auraient été bloqués pendant une période excessive sans garanties suffisantes, le gouvernement déclare qu'en adoptant la loi il a entendu protéger le niveau de vie des travailleurs en réduisant les risques de licenciements et de chômage. Aucune disposition de la convention no 87 ne lui interdit de prendre des décisions tendant à réduire radicalement le coût des services publics. Selon les prévisions gouvernementales, de 20.000 à 40.000 travailleurs du secteur public auraient perdu leur emploi si un accord de restructuration négocié n'avait pas été mis en oeuvre par la législation. En se fondant sur les projections qui ne prévoient que très peu de licenciements, on peut affirmer que la loi a atteint ses objectifs et que le niveau de vie des travailleurs a été défendu. Au 13 décembre, 66 personnes seulement avaient demandé à bénéficier du Fonds de sécurité d'emploi institué par la province, d'un montant de 300.000 millions de dollars.
535. La loi n'entraîne pas nécessairement un blocage des salaires. Dans l'immense majorité des cas, les employeurs et leurs syndicats ont conclu en vertu de ses dispositions des accords locaux dont certains prévoient un blocage volontaire d'une durée de un à trois ans, tandis que d'autres ne l'estiment pas nécessaire. Les négociations collectives se poursuivent pendant cette période, et leur issue dépendra des conditions convenues par les parties au niveau local. Cependant, étant donné la crise budgétaire et le déficit des finances publiques actuels, un blocage de trois ans représente un équilibre acceptable entre la défense du niveau de vie des travailleurs et la nécessité de retrouver la stabilité économique.
536. Un blocage des salaires s'impose aux employeurs et aux syndicats qui n'ont pas réussi à conclure un accord; les employeurs sont libres d'imposer aux employés un congé non payé d'un maximum de douze jours par an pendant une période de trois ans. L'utilisation effective de cette possibilité apparaît moindre que ce qu'on avait prévu. Quand les employeurs y recourent, la réglementation les empêche de faire appel aux autres mesures prévues par la loi (le licenciement) tant qu'ils n'ont pas fait clairement la preuve qu'ils ne pouvaient pas réaliser les économies voulues par un blocage des salaires et l'octroi de jours de congé non payés. Les prétentions excessives des employeurs sont soumises à l'arbitrage obligatoire d'un tiers avec l'obligation de fournir des informations financières détaillées à l'appui de ces prétentions. La loi n'impose aucune restriction aux droits des tiers agissant en tant qu'arbitres d'un conflit d'intérêts d'accorder des augmentations salariales au cours de la période allant du 14 juin 1993 au 31 mars 1996. Cette disposition s'applique aux cas où un accord local est conclu ainsi qu'à ceux où il n'y a pas d'accord local. Aucune restriction comparable ne s'applique au droit de faire grève pour obtenir des augmentations salariales, sauf dans les cas suivants: lorsque les clauses d'un accord relatif à un contrat social local prévalent, lorsqu'il se produit un conflit avec un accord local, lorsque la loi prévoit un blocage des salaires et qu'aucun accord local n'a été conclu. Lorsqu'on considère la situation budgétaire de la province, ces restrictions à la négociation collective sont acceptables.
537. Afin de défendre le niveau de vie des travailleurs, la loi prévoit une protection en faveur des employés qui gagnent moins de 30.000 dollars par an à l'exclusion des heures supplémentaires, les seules exceptions devant être prévues par un plan sectoriel et approuvées par un agent négociateur local. La protection est par ailleurs maintenue au profit des travailleurs non syndiqués.
538. En ce qui concerne la deuxième allégation, selon laquelle la loi a pour effet de réduire les salaires dans une proportion pouvant atteindre 5 pour cent par le biais du système des congés non payés, le gouvernement déclare que la loi permet de négocier des accords qui n'impliquent pas de réduction des salaires des travailleurs. Si elle vise à obtenir l'essentiel des économies initiales principalement au moyen de réajustements de la rétribution, il n'en demeure pas moins que les plans sectoriels incitent les parties locales à trouver des solutions nouvelles pour accroître l'efficacité et la productivité tout en défendant le niveau de vie des travailleurs, puisqu'ils permettent d'éviter la nécessité ou la menace de licenciements. La loi affecte temporairement les revenus des travailleurs dans les cas où les accords locaux ne sont pas conclus. On a pris soin alors de garantir aux travailleurs un congé de durée comparable. De même, les cotisants aux régimes de pensions conservent leurs droits et ne souffrent pas de la situation. L'alternative à l'intervention que représente la loi aurait été une simple réduction des salaires, permanente ou temporaire, non assortie d'un cadre permettant à une restructuration négociée de compenser l'insuffisance des subventions provinciales. On a fait de grands efforts pour mettre sur pied un modèle de changement négocié adapté à la crise budgétaire à laquelle était confrontée la province.
539. Contrairement à la troisième allégation, selon laquelle le gouvernement a l'intention de conserver la décision finale quant au choix des représentants des travailleurs lors des négociations menées en vue de conclure les accords locaux, le gouvernement déclare qu'il est dans l'obligation de respecter les droits de représentation légalement reconnus des agents négociateurs. L'article 5(3) de la loi interdit au ministre de désigner une organisation comme agent négociateur d'employés qui sont déjà représentés par un agent négociateur. Sous réserve de cette restriction, la loi accorde aux travailleurs le droit de constituer des associations ayant comme objectif exprès de chercher à obtenir le droit de négocier en vertu de la loi. Ce droit ne remplace jamais celui d'un agent négociateur existant. La loi accorde également aux syndicats ou aux employeurs la possibilité de constituer des associations ou de conclure des accords au nom de leurs affiliés.
540. En ce qui concerne la quatrième allégation, selon laquelle la loi contient des dispositions visant à faire pression sur les syndicats pour les pousser à accepter les dispositions de l'article 11 relatif aux "circonstances particulières", le gouvernement déclare que la loi favorise la conclusion d'accords locaux en permettant d'abaisser le montant des économies à réaliser et en créant un fonds de sécurité d'emploi de 300 millions de dollars destiné à contribuer au recyclage des travailleurs qui pourraient être licenciés par leur employeur. De même, les syndicats qui sont à même de prouver qu'ils ont fait "tous les efforts raisonnables" pour conclure un accord local, bien que sans succès, peuvent encore bénéficier de ce fonds pour le compte de leurs membres. L'article 11(4) de la loi ne restreint nullement la capacité des agents négociateurs de gérer leurs affaires internes, de fixer des règles et des statuts, d'élire leurs représentants, de formuler leurs programmes, etc. Il n'était pas prévu d'appliquer la loi de cette façon et elle ne l'a pas été. Lorsqu'on considère qu'il y a des "circonstances particulières" et que l'on définit un plan sectoriel, les syndicats ne sont pas obligés d'appliquer ce plan en vertu d'un accord local. Il est même possible de conclure un accord local relatif au contrat social qui ne comporte pas de plan-cadre sectoriel. La loi n'habilite pas le gouvernement à dissoudre par voie administrative les organisations de travailleurs ou d'employeurs; elle vise en fait à étendre le droit syndical.
541. En ce qui concerne la cinquième allégation, selon laquelle le cadre sectoriel prévu par la loi est désigné par le gouvernement et les accords sont soumis à approbation gouvernementale même lorsque le gouvernement lui-même n'est pas l'employeur, le gouvernement déclare qu'aucune disposition de la loi n'oblige un agent négociateur ou un employeur à appliquer les clauses de tout plan-cadre sectoriel à son accord local sur le contrat social ou même à conclure un tel accord. C'est seulement après avoir obtenu un certain appui des employeurs et des syndicats participants que le gouvernement a désigné les accords sectoriels.
542. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle la loi viole l'article 8, paragraphe 2, de la convention no 87, le gouvernement déclare qu'il a choisi de réaliser un compromis entre différents éléments - le droit des agents publics de négocier collectivement en toute liberté, la nécessité de défendre leur niveau de vie et celle de sauvegarder les services publics vitaux en présence d'une dure réalité budgétaire, sinon les services publics auraient été fortement réduits et des emplois auraient été perdus. La province est parvenue à ce résultat en instituant un cadre légal qui fait beaucoup pour préserver les droits et le niveau de vie des travailleurs ainsi que la négociation collective et pour assurer l'adoption d'un modèle de restructuration propre à permettre en permanence la fourniture de services efficaces à un prix acceptable.
543. Le gouvernement joint à ses observations une série de documents dont certains montrent que, malgré les mesures de stabilisation économique prises par la province (voir ci-dessus), la situation budgétaire continue à se détériorer. Comme l'indique la Mise à jour trimestrielle de la Province de septembre 1993, les recettes provinciales du présent exercice financier seront encore plus faibles que ne le prévoyait le budget; il s'agit d'un écart de 800 millions à 1 milliard de dollars, qui a entraîné en novembre 1993 une détérioration de la cote de crédit de la province.
544. En conclusion, le gouvernement déclare que la perspective d'avoir à déroger à des conventions collectives est pénible et difficile, mais que cela n'est rien par rapport aux conséquences qu'aurait pour la province le choix d'une autre solution. En acceptant de hiérarchiser les principes, le gouvernement a estimé que le droit des travailleurs de négocier collectivement en toute liberté ne l'emportait pas dans tous les cas et en tout temps sur les droits des autres éléments de la société. Toutefois, les mesures de stabilisation économique prévues par la loi ont un caractère exceptionnel, sont limitées à l'indispensable, n'excèdent pas une période raisonnable et sont accompagnées de garanties appropriées en vue de protéger les niveaux de vie des travailleurs.

C. Conclusions du comité

545. Le comité note que les allégations du présent cas portent sur une intervention dans le processus de négociation collective dans le secteur public du Canada (Ontario) qui, d'après les organisations plaignantes, constitue une violation des conventions nos 87, 98, 151 et 154.
546. Les organisations plaignantes estiment que les mesures en question ont été prises en l'absence de raisons impérieuses pouvant les justifier. Le gouvernement soutient de son côté qu'il s'est vu contraint d'intervenir en raison de la gravité de la crise économique et budgétaire que connaît la Province de l'Ontario et que, lors de l'intervention, il a tenté de maintenir en équilibre les intérêts de toutes les parties. Comme il a déjà été indiqué dans des décisions antérieures concernant plusieurs lois restrictives adoptées par les Provinces, y compris l'Ontario (cas nos 1172, 1234, 1247 et 1260, 241e rapport, paragr. 113), il n'appartient pas au comité de discuter les arguments économiques invoqués par le gouvernement pour justifier sa position ni les mesures prises par ce dernier. (Voir également les observations générales formulées à cet égard dans le rapport sur la mission effectuée au Canada en 1985 - Ibid., paragr. 9 à 13.) Toujours à cet égard, le comité ne saurait ignorer que la présente affaire ne constitue pas un cas isolé: plusieurs autres autorités canadiennes, en invoquant des arguments similaires, ont adopté des législations affectant la négociation collective dans le secteur public, ce qui a donné lieu à la présentation de nombre de plaintes en violation de la liberté syndicale qui ont été examinées récemment ou sont toujours en instance devant le comité.
547. S'agissant des mesures de stabilisation économique limitant les droits de négociation collective, la comité a rappelé récemment que, "lorsque, pour des raisons impérieuses relevant de l'intérêt économique national et dans le cadre de sa politique de stabilisation, un gouvernement considère que le taux des salaires ne peut pas être fixé librement par voie de négociations collectives, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs". (Cas no 1616 (Canada), 284e rapport, paragr. 635.) La loi sur le contrat social doit en conséquence être examinée à la lumière des critères énoncés ci-dessus afin de déterminer si elle va au-delà de ce que le comité a considéré comme des restrictions acceptables dont pourraient temporairement faire l'objet les libres négociations collectives.
548. La structure générale de la loi, dont les dispositions principales sont reproduites à l'annexe 1, est la suivante:
- - article 7: le ministre fixe des objectifs en matière de réduction des dépenses à l'intention des secteurs publics et des employeurs;
- - article 11 (1): le ministre peut désigner comme "cadre sectoriel" un plan qui se rapporte à un secteur à condition que celui-ci réponde à certains critères (le plan doit jouir d'un appui suffisant, obtenu par des négociations collectives; il doit comporter des dispositions pour atteindre l'objectif fixé en matière de réduction des dépenses; il ne nuira pas aux employés du secteur qui gagnent moins de 30.000 dollars par an; il doit comporter des dispositions pour réduire les pertes d'emplois ainsi que des dispositions en ce qui concerne la réaffectation et la formation des employés et des programmes d'adaptation);
- - article 13: les agents négociateurs peuvent conclure des accords locaux pour mettre en oeuvre des cadres sectoriels; si de tels accords sont conclus, l'article 7 (2)(a) prévoit que le ministre fixe des objectifs moins élevés en matière de réduction des dépenses;
- - articles 23 et 24: en l'absence d'un accord ou d'un plan, le taux de rétribution est bloqué pendant trois ans; si ces mesures ne sont pas suffisantes pour atteindre l'objectif en matière de réduction des dépenses, les employeurs peuvent exiger des employés, en vertu de l'article 25, qu'ils prennent des congés non payés jusqu'à concurrence de douze jours pendant chacune des trois années qui suivront;
- - autres dispositions de la loi: plans s'appliquant aux employés non compris dans une unité de négociation; protection des employés dont le salaire est inférieur à 30.000 dollars par an; garantie d'équité de versement des salaires, établissement d'un fonds de sécurité d'emploi; et institution, dans certains cas, d'une procédure d'examen devant un arbitre.
549. Le comité note que le but principal de la loi est de réaliser, pendant trois ans consécutifs, des économies importantes dans les dépenses du secteur public, ce qui entraîne nécessairement des interventions dans le processus de négociation collective, à moins que le gouvernement puisse convaincre l'ensemble des agents négociateurs et des employés de ce secteur de la justesse de son intervention. Bien que la loi encourage les agents négociateurs à conclure des accords négociés, c'est-à-dire des accords locaux pour mettre en oeuvre des cadres sectoriels (pour être considérés comme de tels accords, ils doivent comporter des dispositions qui aideront les employeurs du secteur à atteindre les objectifs fixés par le ministre), des économies dans les dépenses peuvent toujours être réalisées par un gel du taux de salaires ou, au cas où cela ne suffit pas, par l'imposition de congés non payés ou de congés spéciaux. Dans un tel contexte, la négociation collective ne saurait donc pas être considérée comme volontaire. Le comité regrette que le gouvernement n'ait pas privilégié la négociation collective de préférence à la loi sur le contrat social qu'il a cru devoir adopter pour fixer les conditions d'emploi dans le secteur public.
550. Le comité note toutefois que la loi contient nombre de points qui, dans un certain degré, atténuent ses effets et son incompatibilité alléguée avec les conventions de l'OIT. Premièrement, la loi protège les travailleurs qui se trouvent en bas de l'échelle des salaires et qui risquent d'être le plus visés, et elle garantit une équité dans le versement des salaires dont surtout les femmes bénéficient dans la pratique. En second lieu, et dans la mesure où le comité peut en juger, la loi ne constitue pas une autre mesure législative adoptée immédiatement après d'autres interventions du gouvernement dans le processus de négociation collective. Troisièmement, il semble que certaines consultations et négociations - même si elles n'ont pas été fructueuses -, ont eu lieu entre avril et juin 1993. Par ailleurs, dans sa partie VII, la loi institue, sous certaines conditions, une procédure de révision par une tierce personne au cas où un accord local n'a pas été conclu.
551. De plus, l'article 12 de la loi crée des possibilités de négociation de cadres sectoriels en énumérant une série de questions que les personnes qui tentent de négocier peuvent envisager d'inclure dans le cadre. La loi tente également de persuader les partenaires à la négociation de tenir compte de leur propre gré des considérations majeures de politique économique et sociale ainsi que d'intérêt général invoquées par le gouvernement, puisque son article 7 (2) prévoit un encouragement dans ce sens en ce qu'il dispose que des objectifs moins élevés sont fixés lorsqu'un accord local mettant en oeuvre un cadre sectoriel a été conclu. Observant que le gouvernement déclare que de tels accords ont été conclus dans la grande majorité des cas, le comité lui demande de fournir des informations supplémentaires à cet égard, en particulier en ce qui concerne le nombre de ces accords et le pourcentage de la totalité de la main-d'oeuvre et des secteurs qu'ils couvrent.
552. En ce qui concerne le caractère raisonnable de la période pendant laquelle la loi sera en vigueur, le comité note que l'évaluation de cet aspect dépend largement de la position adoptée vis-à-vis de la gravité de la situation économique et budgétaire de la Province; à ce sujet, les opinions du gouvernement et des organisations plaignantes sont inconciliables. Estimant cependant qu'une période de trois ans de négociation collective limitée constitue une restriction considérable, le comité veut croire que la législation cessera de produire ses effets au plus tard aux dates mentionnées dans la loi ou même avant, en cas d'amélioration de la situation économique et budgétaire, à une date plus rapprochée. Il invite le gouvernement à s'abstenir de prendre de telles mesures à l'avenir.
553. S'agissant de l'allégation d'après laquelle le gouvernement conserve la décision finale quant au choix des représentants des travailleurs lors des négociations menées pour conclure les accords locaux, le comité note que l'article 5 (1) de la loi autorise le ministre à reconnaître, aux fins de la loi, des agents négociateurs additionnels, mais qu'il ne peut pas désigner, en vertu de l'article 5 (3), un agent négociateur d'employés qui sont déjà représentés par un agent négociateur. Le comité estime par conséquent que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

554. Vu les conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
- a) Tout en regrettant que le gouvernement de l'Ontario n'ait pas privilégié la négociation collective de préférence à la loi sur le contrat social qu'il a cru devoir adopter pour fixer les conditions d'emploi dans le secteur public, le comité est d'avis, à la lumière de toutes les circonstances et de l'ensemble des dispositions contenues dans la loi, que celle-ci ne va pas au-delà des restrictions acceptables dont la négociation collective peut temporairement faire l'objet.
- b) Estimant cependant qu'une période de trois ans de négociation collective limitée constitue une restriction considérable, le comité veut croire que la législation cessera de produire ses effets au plus tard aux dates mentionnées dans la loi ou même avant, en cas d'amélioration de la situation économique et budgétaire, à une date plus rapprochée. Il invite le gouvernement à s'abstenir de prendre de telles mesures à l'avenir.
- c) Le comité demande au gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur le nombre d'accords locaux conclus et le pourcentage de la totalité de la main-d'oeuvre qu'ils couvrent. Il lui demande également de le tenir informé de la situation relative à la négociation collective dans le secteur public.

ANNEXE 1

LOI VISANT A FAVORISER LA NEGOCIATION D'ACCORDS
DANS LE SECTEUR PUBLIC DE
FACON A PROTEGER LES EMPLOIS ET LES SERVICES
TOUT EN REDUISANT LES DEPENSES ET
TRAITANT DE CERTAINES QUESTIONS RELATIVES AU
PROGRAMME DE REDUCTION DES
DEPENSES DU GOUVERNEMENT
PARTIE I
DISPOSITIONS GENERALES
...
4. La présente loi lie la Couronne du chef de l'Ontario et tous
les
employeurs, employés et agents négociateurs du secteur
public.
5. (1) Le ministre peut reconnaître une organisation qui, à son
avis,
représente des employés mais n'a pas le droit de négocier aux
termes d'une loi
comme agent négociateur pour l'application de la présente loi.
(2) La reconnaissance peut être assujettie aux restrictions que
précise le
ministre.
(3) Le ministre ne doit pas désigner, en vertu du paragraphe
(1), une
organisation comme agent négociateur d'employés qui sont
déjà représentés par
un agent négociateur.
(4) Un agent négociateur désigné en vertu du paragraphe (1)
a le droit de
négocier au nom des employés pour l'application de la
présente loi.
6. Aucune disposition de la présente loi ne doit être interprétée
ou appliquée
de manière à limiter un droit prévu par le Code des droits de la
personne ou
la Loi sur l'équité salariale.
PARTIE II
OBJECTIFS EN MATIERE DE REDUCTION DES
DEPENSES
7. (1) Le ministre fixe des objectifs en matière de réduction des
dépenses à
l'intention des secteurs et des employeurs.
(2) S'il existe un cadre sectoriel à l'égard d'un secteur, le
ministre fixe
des objectifs moins élevés en matière de réduction des
dépenses à l'intention
de chaque employeur de ce secteur qui, selon le cas:
a) conclut, au plus tard le 1er août 1993, un accord local de
mise en oeuvre
du cadre sectoriel;
...
PARTIE III
FONDS DE SECURITE D'EMPLOI DU SECTEUR PUBLIC
8. (1) Est constitué un fonds appelé Fonds de sécurité d'emploi
du secteur
public en français et Public Sector Job Security Fund en
anglais.
(2) Le Fonds a pour objet de procurer, conformément à la
présente loi et aux
règlements:
a) d'une part, des paiements aux employés qui sont licenciés
par leur
employeur;
b) d'autre part, des paiements aux employeurs dans le but de
prolonger la
durée d'emploi des employés qu'ils licencieront.
...
PARTIE IV
CADRE SECTORIEL
11. (1) Le ministre peut désigner comme cadre sectoriel un
plan qui se
rapporte à un secteur.
...
(3) Le ministre ne doit désigner un plan comme cadre sectoriel
que si, selon
lui, le plan répond aux critères suivants:
1. Le plan jouit d'un appui suffisant, d'après les négociations
qui ont abouti
à son élaboration, pour constituer le fondement d'accords
locaux dans le
secteur.
2. Le plan comporte des dispositions qui aideront les
employeurs du secteur à
atteindre l'objectif en matière de réduction des dépenses fixé
par le ministre
à l'intention du secteur.
3. Le plan ne nuira pas aux employés du secteur qui gagnent
moins de 30.000 $
par an, sans compter les indemnités d'heures supplémentaires.
4. Le plan comporte des dispositions appropriées pour réduire
au minimum les
pertes d'emplois dans le secteur, des dispositions appropriées
en ce qui
concerne la réaffectation des employés du secteur qui sont
licenciés ou qui
reçoivent un préavis de licenciement et des dispositions
appropriées en ce qui
concerne des programmes de formation et d'adaptation des
employés.
5. Le plan sera juste et équitable dans son application à tous
les employés.
(4) Le paragraphe (3) ne s'applique pas à un plan si le ministre
est d'avis
que des circonstances particulières s'appliquent et qu'il est
souhaitable de
désigner le plan comme cadre sectoriel.
(5) Un cadre sectoriel peut comporter un accord local type
visant sa mise en
oeuvre.
12. Outre les dispositions visées au paragraphe 11 (3), les
personnes qui
tentent de négocier le contenu d'un cadre sectoriel peuvent
envisager la
possibilité d'inclure dans le cadre les dispositions suivantes:
1. Des dispositions relatives à la restructuration
organisationnelle, y
compris des options de retraite anticipée et des programmes
d'adaptation de la
main-d'oeuvre.
2. Des dispositions relatives à l'amélioration de la productivité,
y compris
l'élimination du gaspillage et de l'inefficacité.
3. Des dispositions relatives au réaménagement des régimes
de travail.
4. Des dispositions relatives au règlement exécutoire des
différends.
5. Des dispositions relatives à l'échange de renseignements et
à la prise de
décisions par les employeurs et les représentants des
employés, y compris
l'échange de renseignements financiers et de renseignements
en matière de
planification.
6. Des dispositions relatives à la négociation par secteur.
7. Des dispositions relatives à la constitution de comités mixtes
aux niveaux
sectoriel et local.
8. Des dispositions relatives aux pensions, y compris
l'administration en
fiducie conjointe des caisses de retraite.
9. Toute autre disposition proposée par une partie aux
négociations.
PARTIE V
CONCLUSION D'ACCORDS LOCAUX AVEC LES AGENTS
NEGOCIATEURS
13. (1) Un ou plusieurs agents négociateurs peuvent, au plus
tard le 1er août
1993, conclure un accord local avec un employeur.
(2) Un syndicat provincial, national ou international peut
conclure des
accords locaux pour le compte des agents négociateurs qui lui
sont affiliés et
qui l'ont autorisé à les représenter.
(3) Une association d'employeurs peut conclure des accords
locaux pour le
compte des employeurs qui sont membres de l'association et
qui l'ont autorisée
à les représenter.
...
PARTIE VII
ABSENCE D'ACCORD OU DE PLAN
23. (1) La présente partie s'applique aux employés suivants:
a) les employés compris dans une unité de négociation à
l'égard desquels il
n'existe aucun accord
...
(2) La présente partie ne s'applique pas aux employés qui
gagnent moins de
30.000 $ par an, sans compter les indemnités d'heures
supplémentaires.
24. (1) Au cours de la période commençant le 14 juin 1993 et
se terminant le
31 mars 1996, le taux de rétribution des employés est bloqué
au taux en
vigueur immédiatement avant le 14 juin 1993.
...
25. (1) Si cela est nécessaire pour atteindre l'objectif en
matière de
réduction des dépenses fixé par le ministre, l'employeur peut
exiger des
employés qu'ils prennent des congés non payés jusqu'à
concurrence de douze
jours ou l'équivalent pendant chacune des périodes suivantes:
1. Du 14 juin 1993 au 31 mars 1994.
2. Du 1er avril 1994 au 31 mars 1995.
3. Du 1er avril 1995 au 31 mars 1996.
...
26. (1) Si des employés exercent des fonctions critiques qui
sont prescrites
par les règlements et que l'employeur est incapable, sans nuire
à ces
fonctions, d'atteindre son objectif en matière de réduction des
dépenses en
ayant recours aux congés non payés en vertu de l'article 25, il
peut exiger
que les employés en question prennent des congés spéciaux.
...
27. (1) Si le blocage de la rétribution visé à l'article 24 n'a pas
pour effet
de permettre à un employeur d'atteindre son objectif en matière
de réduction
des dépenses, celui-ci:
a) fait tous les efforts raisonnables pour atteindre son objectif
en ayant
recours aux congés non payés en vertu de l'article 25 ou, le
cas échéant, aux
congés spéciaux en vertu de l'article 26 avant de prendre les
autres mesures
dont il dispose en vertu de la loi;
b) élabore un programme énonçant la façon dont ces congés
doivent être
administrés.
(2) Le programme est élaboré conformément aux critères
suivants:
1. Le programme ne nuira pas aux employés visés au
paragraphe 23 (2).
2. Les employés ne seront pas tenus de prendre des congés
non payés dans la
mesure où cela aurait pour effet de ramener leurs gains
annuels, sans compter
les indemnités d'heures supplémentaires, à moins de 30.000 $.
3. Le programme aidera l'employeur à atteindre l'objectif en
matière de
réduction des dépenses fixé par le ministre à son intention.
4. Le programme sera juste et équitable dans son application à
tous les
employés.
5. L'employeur participera à tout plan de réaffectation qui
existe aux termes
d'un cadre sectoriel pour le secteur applicable ou qui est établi
par le
ministre en vertu de l'article 50 pour ce secteur.
...
(4) Pour permettre aux employés d'évaluer le fondement du
programme,
l'employeur, sur demande, leur donne les renseignements
financiers que
prescrivent les règlements.
...
28. (1) Est rédigé un sommaire du programme indiquant ce qui
suit:
a) la façon dont les congés non payés doivent être
administrés;
b) si l'employeur se propose ou non d'avoir recours aux congés
spéciaux pour
atteindre les objectifs en matière de réduction des dépenses;
...
(2) Le sommaire du programme est suffisamment détaillé pour
permettre aux
employés de savoir de quelle façon ils seront touchés.
29. (1) Le sommaire du programme et une copie de la présente
partie sont
affichés de manière que les employés touchés par le
programme pourront
vraisemblablement les voir.
...
(3) L'employé ou l'agent négociateur qui s'oppose au
programme parce qu'il ne
répond pas aux critères énoncés à l'article 27 peut, dans les
dix jours de
l'affichage du sommaire du programme, demander par écrit que
l'employeur le
modifie.
...
(5) Dans les dix jours qui suivent l'expiration du délai
d'opposition,
l'employeur examine les oppositions et affiche de la même
manière:
a) soit un avis de confirmation du programme original;
b) soit un sommaire du programme modifié.
...
30. (1) L'employé ou l'agent négociateur qui, après l'examen
de l'employeur
visé au paragraphe 29 (5), estime que le programme ou le
programme modifié ne
répond toujours pas aux critères énoncés à l'article 27 peut,
dans les dix
jours qui suivent l'affichage prévu au paragraphe 29 (5),
demander que le
programme soit examiné par la personne ou l'organisme
désigné comme arbitre à
cette fin dans les règlements.
(2) La demande est présentée par écrit et précise les motifs de
l'opposition
au programme.
31. (1) Sous réserve des règlements, le cas échéant, l'arbitre
peut établir
les modalités à suivre pour effectuer l'examen.
(2) L'arbitre examine le programme et:
a) soit le confirme, s'il répond aux critères énoncés à l'article
27;
b) soit le modifie de sorte que, de l'avis de l'arbitre, il est
conforme aux
critères énoncés à l'article 27.
...
(5) La décision de l'arbitre est définitive.