Interim Report - Report No 292, March 1994

Case No 1731 (Peru) - Complaint date: 26-AUG-93 - Closed

1. 761. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Federación Nacional de Trabajadores de la Empresa Nacional de Puertos S.A. (FENTENAPU) de fecha 26 de agosto de 1993. La FENTENAPU envió nuevos alegatos en comunicación de fecha 4 de octubre de 1993. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 15 de noviembre de 1993 y 24 de febrero de 1994.
2. 762. Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 763. En su comunicación de fecha 26 de agosto de 1993, la Federación Nacional de Trabajadores de la Empresa Nacional de Puertos S.A. (FENTENAPU) alega que la negociación colectiva correspondiente al ejercicio 1993, que se encuentra en trámite, está seriamente afectada al haber dictado el Gobierno disposiciones legales que restringen la capacidad negociadora de la Empresa Nacional de Puertos del Perú S.A. (ENAPU PERU), de propiedad estatal, y sujeta, conforme a la legislación nacional, al régimen laboral que corresponde a la actividad privada; la posición asumida por la empresa y las autoridades gubernamentales está impidiendo y obstaculizando su desarrollo libre y autónomo, de acuerdo al principio de buena fe que debe presidirla.
2. 764. Concretamente, el querellante señala que el artículo 23 de la Ley de Presupuesto del Sector Público para 1993 (decreto-ley núm. 25986), establece que las empresas del Estado comprendidas en la ley núm. 24948 sólo podrán proponer y concordar como fórmula de solución en las negociaciones colectivas aquellas aprobadas de conformidad a las normas dictadas por el Ministerio de Economía y Finanzas, previa recomendación de la Corporación Nacional de Desarrollo (CONADE), ente estatal rector de la política de las empresas públicas. Dicha norma y sus disposiciones reglamentarias, precisan que las empresas estatales, bajo responsabilidad personal de sus autoridades, deben ceñirse en la negociación a la propuesta de CONADE, sin que tengan posibilidad de modificarla en ningún sentido.
3. 765. El querellante alega que la negociación colectiva correspondiente al ejercicio 1993, destinada a celebrar una convención colectiva con vigencia durante 1993 a partir del 1. de enero, para reemplazar a la anterior que caducó el 31 de diciembre de 1992, se inició con la presentación por parte de FENTENAPU del proyecto de convención colectiva el 30 de noviembre de 1992, ajustándose al plazo previsto por la ley. FENTENAPU añade que las negociaciones directas con la empresa ENAPU PERU comenzaron el 11 de febrero de 1993, y que hasta el 23 de agosto de 1993 ENAPU PERU no había presentado ninguna propuesta, lo que ha significado una demora injustificada de nueve meses en el desarrollo de la negociaión colectiva.
4. 766. El querellante señala que posteriormente ENAPU PERU le presentó una propuesta, aprobada por el Ministerio de Economía y Finanzas que se limitaba a otorgar un pequeño aumento de salarios, una bonificación no pensionable, y con validez a partir del 1. de julio de 1993, propuestas que son además contrarias a la legislación nacional. En cuanto a la fecha a partir de la cual se otorgan los aumentos autorizados (1. de julio de 1993), el querellante alega por una parte que la fecha de la propuesta es contraria al artículo 43, inciso d) de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (decreto-ley núm. 25593), que establece que la convención colectiva rige desde el día siguiente a la terminación de la anterior convención colectiva, por lo que al haberse concluido la anterior convención el 31 de diciembre de 1992, la convención colectiva en trámite debería regir a partir del 1. de enero de 1993, y por otra, de aceptarse dicha propuesta, privaría a los trabajadores de la empresa de todo beneficio durante el período de enero-junio de 1993. La FENTENAPU añade que las trabas y dilaciones antes referidas significan que, estando próxima la terminación del año 1993 y en consecuencia la fecha de presentación del proyecto de convención colectiva para el ejercicio de 1994, si aún no se ha podido celebrar la convención colectiva de 1993, será difícil negociar la de 1994.
5. 767. En su comunicación del 4 de octubre de 1993, la FENTENAPU amplía sus alegatos señalando que el 3 de septiembre de 1992 el Gobierno, mediante decreto supremo declara a ENAPU PERU como empresa que presta servicios esenciales, por lo que, en caso de declararse una huelga, tendrían que seguir trabajando más del 50 por ciento del personal designado por los propios sindicatos, y en caso de no hacerlo se declararía ilegal la huelga, o se despediría a los trabajadores designados que no hubiesen asistido a trabajar, imposibilitando con ello la realización de una huelga para defenderse contra la dilación en solucionar convenios colectivos. Asimismo, añade el querellante que conforme al decreto-ley núm. 25593 (artículo 67), en caso de no haber acuerdo en la negociación directa o en la conciliación tratándose de servicios públicos esenciales, como sería el caso de ENAPU PERU, la controversia deberá someterse a arbitraje obligatorio a cargo de un tribunal tripartito, integrado por tres árbitros, dos de los cuales son designados por el Ministerio de Trabajo, distorcionando el carácter imparcial que debería tener tal tribunal.
6. 768. Finalmente la FENTENAPU alega que el decreto-ley núm. 25921, publicado el 3 de diciembre de 1992 faculta a los empleadores a suspender o modificar las condiciones de trabajo y prestaciones de orden económico, y a suspender temporalmente la relación laboral. Añade el querellante que el artículo 2, inciso b) de dicho decreto, señala que en caso de negarse los trabajadores al trato directo, o de concurrir a él, o de no llegarse a un acuerdo en dicha vía, el empleador podrá recurrir al Ministerio de Trabajo para que se pronuncie sobre la procedencia de la causa objetiva invocada, en un plazo que no excederá de 15 dias, vencido el cual, de no mediar resolución de la autoridad del trabajo, se tendrá por aprobada la solicitud. Este dispositivo legal, añade el querellante, entra en contradicción con el decreto-ley núm. 25593, permitiendo al empleador mejorar su posición para no negociar o dilatar la suscripción de convenios colectivos de trabajo.

C. Respuesta del Gobierno

1. 769. En su comunicación de fecha 15 de noviembre de 1993, el Gobierno señala que en el marco de un programa global de estabilización económica, se está llevando a cabo un exigente plan de austeridad y racionalización del gasto público, con el fin de aliviar la difícil situación económica que viene afrontando el país. Es por ello que la ley núm. 25986, Ley de Presupuesto del Gobierno Central para 1993, en su artículo 23 establece que las empresas del Estado comprendidas en la ley núm. 24948, Ley de la Actividad Empresarial del Estado, cuyos trabajadores se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada, sólo podrán proponer y conceder las fórmulas de solución en las negociaciones colectivas, aquellas aprobadas por la Corporación Nacional de Desarrollo (CONADE), de acuerdo a las directivas emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas.
2. 770. Señala el Gobierno que la Empresa Nacional de Puertos del Perú S.A. (ENAPU PERU) es una empresa cuyos resultados económicos y financieros no han sido plenamente satisfactorios, contribuyendo así al déficit fiscal, como sucede con la mayoría de las empresas del Estado; por ello, el Gobierno ha tenido que implementar un régimen de austeridad para todas ellas en el marco de una política de trato equitativo y uniforme que permita una reactivación en forma conjunta. Para tal efecto, CONADE, entre sus funciones, supervisa y evalúa los recursos financieros de las empresas estatales, lo cual no implica injerencia en los asuntos sindicales, sino que el Gobierno tiende a establecer lineamientos generales sobre la política remunerativa de estas empresas.
3. 771. El Gobierno añade que las disposiciones que deben observar las empresas del Estado dentro de los procesos de negociación colectiva (artículo 23 del decreto-ley núm. 25986), no resultan violatorias del Convenio núm. 98, toda vez que las organizaciones de trabajadores se encuentran en la capacidad de aceptar o no la propuesta formulada por la empresa, existiendo en la legislación nacional los mecanismos para que la negociación sea sometida al arbitraje en caso de no existir acuerdo entre las partes. Finalmente el Gobierno señala que al haberse expedido la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (decreto-ley núm. 25593), el Gobierno ha consagrado los derechos fundamentales de los trabajadores como son la sindicación, la negociación colectiva y la huelga, cuya característica esencial es la de promover la solución de los conflictos laborales sin la tutela del Estado.
4. 772. En cuanto al alegato sobre restricciones al derecho de huelga al haber declarado el Gobierno a ENAPU PERU como empresa que brinda servicios esenciales, en su comunicación del 24 de febrero de 1994 el Gobierno señala que, teniendo en cuenta el rol preponderante del movimiento portuario en el territorio nacional, mediante decreto núm. 075-92-PCM se ha comprometido como servicio esencial a la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU), con el propósito de garantizar el transporte, así como efectuar con normalidad las actividades del comercio nacional e internacional, que inciden en la economía del país. Asimismo, el Gobierno añade que las limitaciones al ejercicio del derecho de huelga cuando ésta afecta servicios esenciales para la vida social son totalmente justas y razonables, ya que no sería admisible que tal derecho fuera considerado en forma irrestricta, cuya materialización hiciera peligrar o incluso afectar seriamente otros bienes jurídicamente protegidos.
5. 773. En relación al alegato sobre el decreto ley núm. 25921, el Gobierno señala que éste contiene el procedimiento que debe adoptar el empleador para suspender o sustituir prestaciones de orden económico, condiciones de trabajo y suspensión de la relación laboral. Esta disposición, añade el Gobierno, tiene como objetivo incentivar a los empresarios ante la coyuntura económica por la que atraviesa el país, a fin de lograr una mayor producción y productividad que repercuta positivamente en la economía del país y en el bienestar de la masa trabajadora.

C. Conclusiones del Comité

1. 774. El Comité observa que los alegatos del presente caso se refieren a limitaciones en el ejercicio de la negociación colectiva y del derecho de huelga de la FENTENAPU, originadas por varias disposiciones legales (ley núm. 25986, decreto-ley núm. 25921, y decreto supremo núm. 075-92), y por actos de la Empresa Nacional de Puertos del Perú S.A. (ENAPU PERU).
2. 775. Por lo que respecta a la exigencia de una aprobación previa por parte de la Corporación Nacional de Desarrollo (CONADE), de las propuestas de solución de las negociaciones colectivas en las empresas del Estado (ley núm. 25986), el Comité toma nota de que el Gobierno, en el marco de un programa global de estabilización económica, está llevando a cabo un exigente plan de austeridad y racionalización del gasto público, con el fin de aliviar la difícil situación económica que viene afrontando el país, y reducir el déficit fiscal al que contribuyen la mayoría de las empresas del Estado, entre ellas ENAPU PERU, cuyos resultados económicos y financieros no han sido plenamente satisfactorios; es por ello que la ley núm. 25986 en su artículo 23 limita las propuestas de las empresas del Estado comprendidas en la ley núm. 24948 (ley de la actividad empresarial del Estado), a aquellas aprobadas por CONADE, acorde con las directivas del Ministerio de Economía y Finanzas.
3. 776. A este respecto, el Comité desea referirse a sus conclusiones en un caso similar (véase 287. informe, caso núm. 1617 (Ecuador) párrafos 63 y 64), en el que expresó que:
   • "El Comité es consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades" ... "El Comité desea referirse al siguiente principio formulado por la Comisión de Expertos al examinar una situación similar" (véase Informe III (parte 4A), 1989 y 1991, páginas 500 y 497, respectivamente, de la versión española): "la Comisión considera que en la medida en que los ingresos de las empresas y entidades públicas dependan de los presupuestos del Estado, no sería objetable que - después de una amplia discusión y consulta entre los empleadores y las organizaciones sindicales interesadas en el seno de un sistema que cuente con la confianza de las partes - se establecieran topes salariales en las leyes del presupuesto del Estado, ni tampoco que el Ministerio de Economía y Hacienda realice un informe previo, antes de que se inicie la negociación colectiva con miras a que se respeten dichos topes."
4. 777. El Comité observa que el artículo 23 del decreto-ley núm. 25986 sólo permite a las empresas comprendidas en la ley núm. 24948 - entre las que se encuentra ENAPU PERU - proponer fórmulas de solución en las negociaciones colectivas que estén aprobadas por la Corporación Nacional de Desarrollo (CONADE), de conformidad con las normas dictadas por el Ministerio de Economía y Finanzas. A juicio del Comité, independientemente de toda opinión expresada por CONADE, las partes en la negociación deberían estar en condiciones de poder concluir libremente un acuerdo; si ello no fuese posible, el Comité estima que el ejercicio de las prerrogativas de la autoridad pública en materia financiera que tenga por efecto impedir la libre conclusión de convenios colectivos, no es compatible con el principio de la libertad de negociación coletiva.
5. 778. En este sentido, el Comité urge al Gobierno a que se prevea un mecanismo a fin de que en el proceso de negociación colectiva en las empresas del Estado (comprendidas en la ley núm. 24948, Ley de la Actividad Empresarial del Estado), las organizaciones sindicales y los empleadores sean consultadas adecuadamente y puedan expresar sus puntos de vista a la Corporación Nacional de Desarrollo (CONADE) (responsable de la política remunerativa de las empresas del Estado).
6. 779. En cuanto al alegato sobre la celebración de la convención colectiva presentada por la FENTENAPU para el ejercicio de 1993, el Comité lamenta que la ENAPU PERU haya demorado 9 meses aproximadamente en presentar una propuesta, y que ésta sea válida a partir del 1. de julio de 1993, seis meses después de lo que correspondería según el artículo 43, inciso b) de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (decreto-ley núm. 25593) señalado por el querellante, que establece que "la convención colectiva rige desde el día siguiente al de la caducidad de la convención anterior", privando a los trabajadores de la empresa de los beneficios correspondientes durante el período enero-junio de 1993. El Comité confía en que se tomen a breve plazo las medidas pertinentes para evitar tales demoras, y que en cuanto a la fecha de vigencia de la propuesta de la empresa, ésta se ajuste a lo dispuesto en el artículo 43, inciso b) de la ley de referencia.
7. 780. En relación al alegato sobre las limitaciones al ejercicio del derecho de huelga al haberse declarado a ENAPU PERU como empresa que presta servicios esenciales el Gobierno señala que, teniendo en cuenta el rol preponderante del movimiento portuario en el territorio nacional, mediante decreto supremo núm. 075-92-PCM se ha comprendido como servicio esencial a la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU), con el propósito de garantizar el transporte, así como efectuar con normalidad las actividades del comercio nacional e internacional, que inciden en la economía del país. El Comité constata por una parte que, conforme a los artículos 1 y 2 del decreto supremo núm. 075-92, se consideran como servicios públicos esenciales dentro de los alcances del literal h) del artículo 83 de la ley núm. 25593, los servicios que presta la Empresa Nacional de Puertos S.A. ENAPU, y por otra, que el artículo 83 de esta última ley establece en su inciso h) que son servicios públicos esenciales los de naturaleza estratégica o que se vincule con la defensa o seguridad nacionales.
8. 781. A este respecto, el Comité ha señalado que el derecho de huelga sólo podría ser objeto de restricciones, incluso prohibido en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). (Véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, tercera edición, 1985, párrafo 394.) A juicio del Comité, los servicios que presta la Empresa Nacional de Puertos S.A. ENAPU no constituyen servicios esenciales en el sentido antes expresado, si bien por tratarse de un servicio público importante podría preverse el mantenimiento de un servicio mínimo en caso de huelga. El Comité considera que la legislación debería regular con mayor claridad la forma en que deben prestarse los servicios mínimos.
9. 782. En cuanto al alegato relativo al sometimiento de ENAPU PERU al arbitraje obligatorio a cargo de un tribunal tripartito, integrado por tres árbitros, dos de los cuales son designados por el Ministerio de Trabajo (artículo 67 del decreto-ley núm. 25593), el Gobierno no ha enviado sus observaciones. El Comité constata que el artículo 67 de la misma ley establece que en el caso de servicios públicos, de no haber acuerdo en negociación directa o en conciliación, la controversia será sometida a arbitraje obligatorio a cargo de un tribunal tripartito, integrado por un árbitro designado por cada parte y un presidente designado por la Autoridad de Trabajo.
10. 783. A este respecto, el Comité ha señalado anteriormente que el recurso al arbitraje obligatorio en caso de huelga sólo debería poder aplicarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término (véase 286. informe, caso núm. 1620 (Colombia) párrafo 384).
11. 784. En relación al alegato sobre el decreto-ley núm. 25921 (que faculta a los empleadores a suspender o a modificar las condiciones de trabajo, permitiéndoles mejorar su posición para no negociar o dilatar la suscripción de convenios colectivos), el Comité constata que el decreto-ley núm. 25921, publicado el 3 de diciembre de 1992 en su artículo 1. establece el procedimiento al que se debe someter la inicativa del empleador para: modificar, suspender o sustituir prestaciones de orden económico, y condiciones de trabajo (inciso b)), y para suspender temporalmente la relación laboral (inciso c)). Asimismo, el artículo 2. , inciso b) de dicho decreto, señala que en caso de negarse los trabajadores al trato directo, o de concurrir a él, o de no llegarse a un acuerdo en dicha vía, el empleador podrá recurrir al Ministerio de Trabajo para que se pronuncie sobre la procedencia de la causa objetiva invocada, en un plazo que no excederá de 15 días, vencido el cual, de no mediar resolución de la autoridad del trabajo, se tendrá por aprobada la solicitud.
12. 785. A este respecto, a juicio del Comité, una disposición legal que permite al empleador modificar unilateralmente el contenido de los acuerdos colectivos previamente pactados, u obliga a negociarlos nuevamente, es contraria a los principios de la negociación colectiva

Recomendación del Comité

1. 786. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité urge al Gobierno a que se prevea un mecanismo a fin de que en el proceso de negociación colectiva en las empresas del Estado (comprendidas en la ley núm. 24948, Ley de la Actividad Empresarial del Estado), las organizaciones sindicales y los empleadores sean consultados adecuadamente y puedan expresar sus puntos de vista a la Corporación Nacional de Desarrollo (CONADE) (responsable de la política remunerativa de las empresas del Estado);
   • b) en cuanto a la demora de nueve meses de ENAPU PERU para presentar una propuesta, el Comité confía en que se tomen a breve plazo las medidas pertinentes para evitar tales demoras, y que la fecha de vigencia de la propuesta de la empresa se ajuste a lo dispuesto en el artículo 43, inciso b) del decreto-ley núm. 25593;
   • c) el Comité pide al Gobierno que tome iniciativas a fin de que se modifique la legislación sobre servicios esenciales y servicios mínimos, en particular regulando con mayor claridad la forma en que deben prestarse estos últimos, así como en lo relativo a la posibilidad de que el empleador decida unilateralmente cambiar las condiciones de empleo, con objeto de poner la legislación en conformidad con los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva, y
   • d) el Comité señala el aspecto legislativo del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.