Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 297, March 1995

Case No 1767 (Ecuador) - Complaint date: 11-JAN-94 - Closed

1. 285. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres (CEOSL) de fecha 11 de enero de 1994. Por comunicación de 25 abril de 1994, la CEOSL envió informaciones complementarias. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 31 de octubre de 1994.
2. 286. Ecuador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 287. En sus comunicaciones de 11 de enero y 25 de abril de 1994, la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres (CEOSL) alega que, con fecha 10 de marzo de 1993, las auxiliares de enfermería agrupadas en los diferentes sindicatos provinciales de Pichincha, Imbabura, Tungurahua, Azuay, Loja, Carchi y Chimborazo (provincias de la República del Ecuador), resolvieron en su Congreso Constitutivo conformar la Federación de Auxiliares de Enfermería Libres del Ecuador (FAELE), de conformidad con las normas constitucionales y legales, así como con el Convenio núm. 87 de la OIT. La organización querellante manifiesta que, a pesar de haberse cumplido con todos los requisitos determinados en el artículo 439 del Código del Trabajo del Ecuador y haberse remitido el 12 de marzo de 1993 la documentación respectiva al Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos, el Director General del Trabajo, el 12 de abril de 1993, devolvió la documentación de la FAELE, negando su registro en el libro correspondiente, bajo el argumento de: "Que para la conformación de una federación y confederación se requiere que las organizaciones constituyentes reúnan el mismo número exigido para la conformación de sindicatos de conformidad con lo que establecen los artículos 439 y 446 del Código del Trabajo" (Artículo 439: "Requisitos para la constitución de asociaciones profesionales. Para los efectos contemplados en el artículo anterior los fundadores, en número no menor de treinta al tratarse de trabajadores, o de tres al tratarse de empleadores, deben remitir al Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, en papel simple, los siguientes documentos: ..."; artículo 446: "Alcance de los preceptos de este parágrafo. Quedan comprendidas en estos preceptos las federaciones y confederaciones, y las asociaciones de empleados privados."). Asimismo, señaló que no se habían incluido las actas de las asambleas generales de las organizaciones que demostraran la voluntad de constituir la federación.
2. 288. Añade la organización querellante que dicho argumento esgrimido por la Dirección General del Trabajo del Ecuador no se encuentra contemplado en ninguna disposición legal, ni en el Código del Trabajo y que por lo tanto la CEOSL remitió nuevamente al Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos la documentación de FAELE el 19 de abril del mismo año, manifestando los fundamentos de hecho y de derecho y la serie de irregularidades cometidas por el Departamento de Organizaciones Laborales de la Dirección del Trabajo del Ecuador. La organización querellante indica que, a pesar de la amplia exposición de derecho, nuevamente se devolvió esta documentación luego de haber transcurrido los 30 días que señala el artículo 440 del Código del Trabajo, es decir, ni siquiera se observó lo dispuesto en el inciso segundo del artículo invocado (Artículo 440: "Registro de asociaciones profesionales. Recibida la documentación en el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, el Ministro, en el plazo máximo de treinta días, ordenará el registro del nombre y características del sindicato o asociación profesional en el libro correspondiente de la Dirección General del Trabajo. En caso de que el Ministro no hubiere cumplido con lo dispuesto en el inciso anterior, o en el artículo siguiente, quedará de hecho reconocida la personería jurídica del sindicato o asociación profesional."). La CEOSL agrega que el 11 de mayo de 1993 se remitió por tercera ocasión al Ministerio de Trabajo la documentación respectiva y que nuevamente se negó el registro con los mismos argumentos puntualizados anteriormente.
3. 289. Por último, la organización querellante manifiesta que también se ha negado el registro de nuevos sindicatos de auxiliares de enfermería. Concretamente se trata del Sindicato de Auxiliares de Enfermería Hospital San Lázaro, del Sindicato de Auxiliares de Enfermería del Hospital Pablo Arturo Suárez, Vicente Corral Moscoso de Cuenca, del Sindicato de Auxiliares de Enfermería de la Provincia de Loja y del Sindicato de Auxiliares de Enfermería de la Provincia de Cotopaxi, habiendo argumentado el Gobierno que "quienes conforman estas organizaciones sindicales están sujetos y norman su relación laboral en base a las leyes que regulan la administración pública".
4. 290. Por otra parte, la organización querellante señala que la política laboral del Gobierno es la de impedir el desarrollo de nuevas organizaciones sindicales dentro del sector público, y que se pretende liquidar el movimiento sindical en las entidades públicas del Estado a través del plan de modernización y con la compra de renuncias de los servidores públicos, la supresión de partidas presupuestarias y la reducción del Estado. En este sentido, la organización querellante alega que en el sector público con la compra de renuncias se ha enviado a la desocupación a los trabajadores de: Dinace; Ieos; Obras Públicas Fiscales; Enprovit; Enac; Ierac; Inec, entre las principales, y que en el sector privado se han producido despidos masivos en las siguientes empresas: Ecuarosas; Astra; Hallburton; Indulana; Pintex; Industrias Químicas Novel; La Tejedora; Infarma y otras. Añade que la situación descrita conlleva a debilitar el movimiento sindical en el Ecuador, por lo que los trabajadores agrupados en la central han rechazado enfáticamente los despidos masivos de trabajadores sindicalizados, el cierre ilegal de algunas empresas, la compra de renuncias a través del plan de modernización y reducción del Estado, que lo único que han hecho es aumentar el número de desocupados en el Ecuador.

B. Respuesta del Gobierno

1. 291. En su comunicación de 7 de febrero de 1994, el Gobierno manifiesta que la libertad de sindicalización garantizada por el Convenio núm. 87, se da dentro de ciertos parámetros generales establecidos por la legislación nacional que deben ser respetados y que el ejercicio del derecho de asociación con fines pacíficos se halla recogido en el artículo 19, inciso 13, de la Constitución Política del Estado. Añade el Gobierno que esta garantía básica se halla recogida por la ley de servicio civil y carrera administrativa como derecho de asociación de los funcionarios y servidores públicos, mientras que para los trabajadores del sector privado, obreros del sector público y trabajadores de empresas públicas, se encuentra recogida por el Código del Trabajo.
2. 292. El Gobierno indica que la legislación nacional debe ser respetada y que en el caso concreto de los auxiliares de enfermería del sistema nacional de salud pública, ha existido ciertamente una situación confusa y criterios contrarios respecto al régimen laboral que los ampara. El Gobierno precisa que con el objeto de disponer de un criterio definitivo sobre este asunto, la Procuraduría General del Estado emitió el 9 de agosto de 1990 un dictamen legal en el que señala que por la naturaleza del trabajo que realizan las auxiliares de enfermería y el grado de preparación exigido para optar al puesto público de tal "concurren los elementos para que este grupo de servidores ejerzan sus derechos y cumplan obligaciones con sujeción a la ley de servicio civil y carrera administrativa". Por lo tanto, dilucidada la cuestión relativa al régimen laboral que ampara a los auxiliares de enfermería, se evidencia la improcedencia de que se organicen en sindicatos y lo que procede es que conformen, si así lo desean, asociaciones de auxiliares de enfermería al amparo de la ley de servicio civil y carrera administrativa y ejerzan los derechos que dicha ley les otorga.
3. 293. Por otra parte, el Gobierno manifiesta que el Código del Trabajo ecuatoriano, en su título V "De las asociaciones de trabajadores y de los conflictos colectivos", capítulo I De las asociaciones de trabajadores, parágrafo 1.o Reglas generales, contiene los preceptos que norman el proceso de conformación y registro de las organizaciones de trabajadores y que entre estas disposiciones se encuentra el artículo 439 que señala como requisito para la constitución de asociaciones profesionales "que el número de trabajadores no sea menor a treinta". Dado que no existe en este parágrafo otra disposición relativa al número, refiriéndose al alcance de los preceptos de dicho parágrafo, el artículo 446 dispone que "quedan comprendidas en estos preceptos las federaciones y confederaciones y las asociaciones de empleados privados" y que, por lo tanto, se aplica pues a la constitución de federaciones el requisito de número estipulado para las organizaciones de base. El Gobierno declara que el ejercicio del derecho de sindicalización para quienes laboran bajo el amparo del Código del Trabajo, está garantizado por las autoridades nacionales sin restricción alguna y que entre agosto de 1993 y agosto de 1994 el Departamento de Organizaciones Laborales del Ministerio de Trabajo ha registrado 60 organizaciones de trabajadores.
4. 294. Por último, el Gobierno informa que las decisiones adoptadas por el Gobierno nacional con respecto a la reducción del tamaño del Estado y reactivación de la inversión privada, responden a una política esencial del Gobierno nacional y que, en este contexto, las empresas y entidades del sector público han iniciado un proceso de desinversión, venta de activos y reducción de personal, enmarcados en las garantías previstas en la ley de modernización del Estado, promulgada en diciembre de 1993, cuyo objetivo general es descentralizar y mejorar la eficiencia administrativa del sector público. Añade que en la actualidad, a través de la acción conjunta entre la Secretaría Nacional de Desarrollo Administrativo y el Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional (SECAP) se están implementando programas de reconversión laboral para capacitar a la mano de obra que ha salido del sector público en la ejecución de otro tipo de actividades productivas y/o empresariales o microempresariales.

C. Conclusiones del Comité

1. 295. El Comité observa que los alegatos presentados en el presente caso se refieren: 1) a la negativa de registro de la Federación de Auxiliares de Enfermería Libres de Ecuador (FAELE); 2) a la negativa de registro de varios sindicatos de trabajadores del mismo sector; y 3) al despido masivo de trabajadores del sector público y privado.
2. 296. En cuanto a la negativa de registro de la Federación de Auxiliares de Enfermería Libres de Ecuador (FAELE), así como la negativa de registro de varios sindicatos de trabajadores del mismo sector (Sindicato de Auxiliares de Enfermería Hospital San Lázaro, Sindicato de Auxiliares de Enfermería Hospital Pablo Arturo Suárez y Vicente Corral Moscoso de Cuenca, Sindicato de Auxiliares de Enfermería de la Provincia de Loja y Sindicato de Auxiliares de Enfermería de la Provincia de Cotopaxi), el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que por la naturaleza del trabajo que realizan las auxiliares de enfermería, las mismas se encuentran sujetas a las disposiciones de la ley de servicio civil y carrera administrativa, y que por lo tanto resulta improcedente que se organicen en sindicatos (pueden constituir asociaciones). El Comité toma nota también de que el Gobierno afirma que en virtud de lo dispuesto en el Código del Trabajo (artículo 439), el número mínimo necesario para constituir una organización de trabajadores no debe ser inferior a 30, y que dicha disposición también es aplicable en lo que respecta al número necesario de sindicatos de base para constituir una federación.
3. 297. A este respecto, el Comité desea señalar que los argumentos del Gobierno son contradictorias. Por una parte el Gobierno afirma, basándose en una decisión de la Procuraduría del Estado, que los auxiliares de enfermería se rigen por la ley de servicio civil y carrera administrativa y que no se les aplica el Código del Trabajo, y por otra parte invoca una de las disposiciones del mismo Código, relativa al número mínimo de sindicatos necesarios para constituir una federación, para negar el registro de la Federación de Auxiliares de Enfermería Libres de Ecuador.
4. 298. En lo que respecta a la imposición de un número mínimo de 30 sindicatos para constituir una federación - motivo de la negativa del registro de la Federación de Auxiliares de Enfermería Libres de Ecuador (FAELE), tal como surge de la documentación que adjuntara la organización querellante y de lo manifestado por el Gobierno -, el Comité desea señalar que en distintas ocasiones ya ha tenido oportunidad de criticar disposiciones legales en que se imponía un número mínimo de 5 sindicatos para constituir una federación (véanse 85.o informe del Comité, caso núm. 335 (Perú), párrafo 455 y 197.o informe del Comité, caso núm. 823 (Chile), párrafo 389). El Comité observa que en el presente caso la situación es aún más grave, ya que las autoridades exigen un mínimo de 30 sindicatos para poder constituir una federación. En estas condiciones, al tiempo que señala a la atención del Gobierno que una legislación que requiere un número mínimo demasiado elevado de sindicatos para constituir una organización de grado superior está en contradicción con lo dispuesto en el artículo 5 del Convenio núm. 87 y con los principios de la libertad sindical, el Comité urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se modifique la legislación en vigor y la práctica actual, con objeto de garantizar sin obstáculos la libre constitución de federaciones y confederaciones. Asimismo, el Comité urge al Gobierno a que proceda a registrar a la Federación de Auxiliares de Enfermería Libres de Ecuador (FAELE) y a que le mantenga informado al respecto.
5. 299. Por otra parte, el Comité observa que el incumplimiento del mencionado requisito legal numérico no es el único impedimento para constituir una organización de trabajadores del sector de auxiliares de enfermería, sino que según lo manifestado por el Gobierno este tipo de trabajadores no goza del derecho de sindicación garantizado en el Código del Trabajo por considerar que se trata de servidores públicos. En este sentido, si bien el Gobierno manifiesta que en base a la ley de servicio civil y carrera administrativa estos trabajadores pueden constituir asociaciones, el Comité desea señalar que en virtud de la mencionada ley los trabajadores agrupados en estas asociaciones gozan de inferiores derechos que los trabajadores sindicalizados (por ejemplo en materia de negociación colectiva). A este respecto el Comité señala a la atención del Gobierno el principio según el cual "el no reconocer a los trabajadores del sector público el derecho que tienen los trabajadores del sector privado a crear sindicatos, tiene como resultado el que sus "asociaciones" no gocen de las mismas ventajas y privilegios que los "sindicatos" propiamente dichos, suponiendo una discriminación con respecto a los trabajadores del sector público y sus organizaciones frente a los del sector privado y a sus organizaciones; tal situación plantea la cuestión de la compatibilidad de esta discriminación con el artículo 2 del Convenio núm. 87, a cuyo tenor los trabajadores "sin ninguna distinción" tienen el derecho a constituir, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas" (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 216).
6. 300. Por otra parte, el Comité desea subrayar que desde hace más de 10 años, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones señala que la prohibición de que los servidores públicos ecuatorianos constituyan sindicatos impide la plena aplicación de Convenio núm. 87. En estas condiciones, el Comité considera inaceptable que los servidores públicos no puedan ejercer libremente el derecho de sindicación tal como lo garantiza el Convenio núm. 87. El Comité urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se modifique la legislación vigente con objeto de que los funcionarios públicos puedan constituir y afiliarse a las organizaciones sindicales que estimen convenientes y a que proceda a registrar los sindicatos de auxiliares de enfermería cuyo registro se ha negado (Sindicato de Auxiliares de Enfermería Hospital San Lázaro, Sindicato de Auxiliares de Enfermería Hospital Pablo Arturo Suárez y Vicente Corral Moscoso de Cuenca, Sindicato de Auxiliares de Enfermería de la Provincia de Loja y Sindicato de Auxiliares de Enfermería de la Provincia de Cotopaxi). El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto y señala a la atención de la Comisión de Expertos los aspectos legislativos de este caso.
7. 301. En lo que respecta al alegato relativo al despido masivo de trabajadores y compras de renuncias en el sector público y privado, con el fin, según el querellante, de impedir la constitución de nuevas organizaciones sindicales, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que se lleva a cabo una política de reducción del aparato del Estado y que en este sentido en base a la ley de modernización del Estado se ha iniciado un proceso de venta de activos y reducción del personal a efectos de descentralizar y mejorar la eficiencia administrativa del sector público. Asimismo, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que se están implementando programas de reconversión laboral para los trabajadores que prestaban servicios en el sector público.
8. 302. Recordando que ya ha tenido oportunidad de analizar alegatos relativos a despidos en el marco de procesos de racionalización, el Comité desea subrayar, tal como lo hiciera en las anteriores ocasiones, que "sólo le corresponde pronunciarse sobre alegatos de programas y procesos de racionalización económica, impliquen éstos o no reducciones de personal o transferencias de empresas o servicios del sector público al sector privado, en la medida en que hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales" (véanse 291.er informe del Comité, caso núm. 1708 (Perú), párrafo 189; 286.o informe caso núm. 1609 (Perú), párrafo 434; y 292.o informe, casos núms. 1620 y 1702 (Colombia), párrafo 280).
9. 303. En el presente caso, la organización querellante no ha facilitado pruebas o indicios que permitan catalogar los hechos alegados como antisindicales ni en lo que respecta a las empresas del sector público o del sector privado (la organización querellante no ha brindado nombres de los despedidos, ni ha informado si los despidos comprendieron solamente a los trabajadores sindicalizados, cuál ha sido la proporción de dirigentes sindicales despedidos, etc.). Por consiguiente, el Comité considera que no le corresponde pronunciarse sobre este alegato.
10. 304. No obstante lo manifestado, el Comité subraya, como ya lo ha hecho en ocasiones anteriores (véase 286.o informe caso núm. 1609 (Perú), párrafos 434 y 435), la importancia de consultar a las organizaciones sindicales en lo que respecta a la aplicación de los programas de racionalización de personal. En este sentido, el Comité pide al Gobierno que las lleve a cabo si no lo ha hecho todavía.

Recomendación del Comité

1. 305. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se modifique la legislación en vigor y la práctica actual con miras a disminuir el número mínimo necesario de sindicatos requeridos para poder constituir sin obstáculos una organización de grado superior, y garantizar la libre constitución de federaciones y confederaciones;
   • b) el Comité urge al Gobierno a que se suprima la prohibición de que los servidores públicos constituyan sindicatos y puedan afiliarse a los mismos y a que proceda al registro de la Federación de Auxiliares de Enfermería Libres de Ecuador (FAELE), así como de los sindicatos de auxiliares de enfermería cuyo registro se ha negado (Sindicato de Auxiliares de Enfermería Hospital San Lázaro, Sindicato de Auxiliares de Enfermería Hospital Pablo Arturo Suárez y Vicente Corral Moscoso de Cuenca, Sindicato de Auxiliares de Enfermería de la Provincia de Loja y Sindicato de Auxiliares de Enfermería de la Provincia de Cotopaxi). El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
   • c) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos los aspectos legislativos de este caso, y
   • d) en lo que respecta a los despidos ocurridos como consecuencia de programas de racionalización de personal, recordando la importancia de que se consulte al respecto a las organizaciones sindicales concernidas, el Comité pide al Gobierno que las lleve a cabo si no lo ha hecho todavía.