Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 297, March 1995

Case No 1767 (Ecuador) - Complaint date: 11-JAN-94 - Closed

1. 285. La plainte faisant l'objet du présent cas figure dans une communication de la Confédération équatorienne des syndicats libres (CESL) datée du 11 janvier 1994. Par une communication du 25 avril 1994, la CESL a envoyé des informations complémentaires. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par une communication en date du 31 octobre 1994.
2. 286. L'Equateur a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 287. Par ses communications des 11 janvier et 25 avril 1994, la Confédération équatorienne des syndicats libres (CESL) allègue que, en date du 10 mars 1993, les infirmières auxiliaires regroupées dans les divers syndicats provinciaux de Pichincha, Imbabura, Tungurahua, Azuay, Loja, Carchi et Chimborazo (provinces de la République de l'Equateur) ont décidé, lors de leur congrès constitutif, de constituer la Fédération des infirmières auxiliaires libres de l'Equateur (FAELE), conformément aux normes constitutionnelles et juridiques et à la convention no 87 de l'OIT. L'organisation plaignante déclare que, bien qu'elle ait rempli toutes les conditions énoncées dans l'article 439 du Code du travail de l'Equateur, et qu'elle ait présenté le 12 mars 1993 au ministère du Travail et des Ressources humaines la documentation pertinente, le Directeur général du travail a rendu sa documentation à la FAELE en date du 12 avril 1993, refusant d'enregistrer la fédération au motif que: "pour créer une fédération et une confédération, les organisations constituantes doivent réunir le même nombre de membres que pour constituer un syndicat, conformément aux articles 439 et 446 du Code du travail" (art. 439: "Conditions indispensables à la constitution des associations professionnelles. Aux fins envisagées dans l'article antérieur, les fondateurs, dont le nombre ne doit pas être inférieur à trente s'il s'agit de travailleurs ou à trois s'il s'agit d'employeurs, doivent remettre au ministère du Travail et du Bien-être social, sur papier libre, des documents suivants:..."; art. 446: "Portée des dispositions de ce paragraphe. Ces dispositions concernent les fédérations et confédérations, ainsi que les associations d'employés privés."). Par ailleurs, le Directeur général du travail a signalé que les procès-verbaux des assemblées générales des organisations, démontrant la volonté de constituer la fédération, n'avaient pas été inclus dans la documentation.
2. 288. L'organisation plaignante affirme que l'argument avancé par la Direction générale du travail de l'Equateur ne correspond à aucune disposition juridique, ni même au Code du travail, et que, par conséquent, le 19 avril de la même année, la CESL a saisi à nouveau le ministère du Travail et des Ressources humaines de la documentation émanant de la FAELE, en faisant état de raisons de fait et de droit, et de la série d'irrégularités commises par le Département des organisations syndicales de la Direction du travail de l'Equateur. L'organisation plaignante indique que, bien qu'elle se soit largement appuyée sur les dispositions légales, cette documentation lui a été rendue une nouvelle fois au terme des trente jours prévus par l'article 440 du Code du travail, sans même que soit respectée la disposition contenue dans le deuxième alinéa de l'article invoqué (art. 440: "Enregistrement des associations professionnelles. Lorsque le ministère du Travail et du Bien-être social reçoit la documentation, le ministre ordonne, dans un délai maximum de trente jours, l'enregistrement du nom et des caractéristiques du syndicat ou de l'association professionnelle dans un registre de la Direction générale du travail prévu à cet effet. Au cas où le ministre ne respecterait pas la disposition de l'alinéa précédent, ou de l'article suivant, la personnalité juridique du syndicat ou de l'association professionnelle sera reconnue de fait."). La CESL ajoute que, le 11 mai 1993, elle a saisi pour la troisième fois le ministère du Travail du dossier en question et que ce dernier a refusé de nouveau l'enregistrement en avançant les mêmes arguments que précédemment.
3. 289. Enfin, l'organisation plaignante fait savoir que l'enregistrement de nouveaux syndicats d'infirmières auxiliaires a également été refusé. Concrètement, il s'agissait du Syndicat des infirmières auxiliaires de l'hôpital San Lázaro, du Syndicat des infirmières auxiliaires de l'hôpital Pablo Arturo Suárez, Vicente Corral Moscoso de Cuenca, du Syndicat des infirmières auxiliaires de la province de Loja et du Syndicat des infirmières auxiliaires de la province de Cotopaxi, le gouvernement ayant déclaré que "les personnes qui créent ces organisations syndicales sont assujetties aux lois qui réglementent l'administration publique et qu'elles doivent y conformer leur relation de travail".
4. 290. Par ailleurs, l'organisation plaignante signale que la politique du gouvernement consiste à empêcher le développement de nouvelles organisations syndicales dans le secteur public, et à tenter de liquider le mouvement syndical dans les entreprises publiques de l'Etat au moyen d'un plan de modernisation, comprenant le versement d'indemnités de départ pour obtenir la démission de fonctionnaires, la suppression de postes budgétaires et la réduction de l'appareil de l'Etat. A cet égard, l'organisation plaignante fait savoir que les démissions obtenues moyennant finance dans le secteur public ont mis en chômage les travailleurs de: Dinace, Ieos, Obras Públicas Fiscales, Enprovit, Enac, Ierac, Inec, pour ne citer que les principales entreprises, et que, dans le secteur privé, des licenciements massifs ont eu lieu dans les entreprises suivantes: Ecuarosas, Astra, Hallburton, Indulana, Pintex, Industrias Químicas Novel, La Tejedora, Infarma et d'autres encore. Selon l'organisation plaignante, cette situation a affaibli le mouvement syndical en Equateur, de sorte que les travailleurs de la centrale syndicale se sont élevés avec indignation contre les licenciements massifs des travailleurs syndiqués, la fermeture illégale de certaines entreprises, l'achat de démissions par le plan de modernisation et de réduction de l'appareil de l'Etat, dont le seul résultat a été l'augmentation du nombre des chômeurs dans le pays.

B. Réponse du gouvernement

1. 291. Dans sa communication du 7 février 1994, le gouvernement déclare que la liberté syndicale garantie par la convention no 87 s'inscrit dans des paramètres généraux établis par la législation nationale, qui doivent être respectés, et que l'exercice du droit d'association à des fins pacifiques est traité dans l'alinéa 13 de l'article 19 de la Constitution politique de l'Etat. Le gouvernement ajoute que cette garantie fondamentale est énoncée dans la loi de la fonction publique et de la carrière administrative en tant que droit d'association des fonctionnaires et des serviteurs de l'Etat, tandis que, pour les travailleurs du secteur privé, les ouvriers du secteur public et les travailleurs des entreprises publiques, elle est énoncée dans le Code du travail.
2. 292. Le gouvernement indique que la législation nationale doit être respectée et que, pour ce qui est des infirmières auxiliaires du système national de la santé publique, il y a certainement eu quelques confusions ainsi que des éléments contraires à la législation du travail qui les concerne. Le gouvernement précise que, afin de se faire une opinion définitive sur ce sujet, le ministère public a donné un avis juridique le 9 août 1990 par lequel il indique qu'étant donné la nature du travail effectué par les infirmières auxiliaires et le degré de préparation exigé de celles qui prétendent à cette fonction publique "tous les éléments sont réunis pour que ce groupe de fonctionnaires exercent leurs droits et s'acquittent de leurs obligations dans le cadre de la loi de la fonction publique et de la carrière administrative". Par conséquent, une fois élucidée la question relative à la législation sur le travail qui concerne les infirmières auxiliaires, il est évident qu'il est inopportun qu'elles s'organisent en syndicats, mais qu'elles peuvent, si elles le désirent, créer des associations d'infirmières auxiliaires conformes à la loi de la fonction publique et de la carrière administrative et exercer les droits que cette loi leur octroie.
3. 293. Par ailleurs, le gouvernement déclare que le Code du travail équatorien, dans son titre V, intitulée "Des associations de travailleurs et des conflits collectifs", chapitre I, intitulé "Des associations de travailleurs", paragraphe 1, intitulé "Règles générales", énumère les dispositions qui régissent la création et l'enregistrement des organisations de travailleurs et que l'article 439, en particulier, indique que pour constituer une association professionnelle "le nombre de travailleurs ne doit pas être inférieur à trente". Etant donné qu'il n'y a pas, dans ce paragraphe, une autre disposition relative au nombre, faisant référence à la portée de ces dispositions, l'article 446 dispose que "les fédérations, les confédérations et les associations d'employés privés sont assujetties à ces dispositions"; par conséquent, la condition relative au nombre minimum nécessaire stipulé pour les organisations de base s'applique à la constitution des fédérations. Le gouvernement déclare que l'exercice du droit d'association pour ceux qui travaillent sous la protection du Code du travail est garanti par les autorités nationales sans aucune restriction et que, entre août 1993 et août 1994, le Département des organisations syndicales du ministère du Travail a enregistré 60 organisations de travailleurs.
4. 294. Enfin, le gouvernement fait savoir que les décisions adoptées par lui à l'égard de la réduction des dimensions de l'Etat et de la relance de l'investissement privé s'inscrivent dans le cadre d'une politique délibérée et que, dans ce contexte, les entreprises et les entités du secteur public ont initié un processus de désinvestissement, de vente d'actifs et de réduction du personnel compte tenu des garanties prévues par la loi de modernisation de l'Etat promulguée en décembre 1993, dont l'objectif général est de décentraliser l'administration du secteur public et d'en améliorer l'efficacité. Le gouvernement ajoute que, actuellement, grâce à l'action conjointe du Secrétariat national du développement administratif et du Service équatorien de formation professionnelle (SECAP), des programmes de reconversion professionnelle sont appliqués afin de recycler la main-d'oeuvre qui a quitté le secteur public pour lui permettre d'exécuter d'autres activités productrices, dans le cadre d'entreprises ou de très petites entreprises.

C. Conclusions du comité

1. 295. Le comité observe que les allégations dans le présent cas se réfèrent: 1) au refus des autorités d'enregistrer la Fédération des infirmières auxiliaires libres de l'Equateur (FAELE); 2) au refus des autorités d'enregistrer divers syndicats de travailleurs du même secteur; et 3 au licenciement massif de travailleurs des secteurs public et privé.
2. 296. A propos du refus d'enregistrer la Fédération des infirmières auxiliaires libres de l'Equateur (FAELE), ainsi que du refus d'enregistrer divers syndicats de travailleurs du même secteur (Syndicat des infirmières auxiliaires de l'hôpital San Lázaro, Syndicat des infirmières auxiliaires de l'hôpital Pablo Arturo Suárez et Vicente Corral Moscoso de Cuenca, Syndicat des infirmières auxiliaires de la province de Loja et Syndicat des infirmières auxiliaires de la province de Cotopaxi), le comité note que le gouvernement déclare que, étant donné la nature du travail qu'effectuent les infirmières auxiliaires, elles sont soumises aux dispositions de la loi de la fonction publique et de la carrière administrative, et elles n'ont donc pas le droit de s'organiser en syndicats; mais qu'elles peuvent constituer des associations. Le comité note également que le gouvernement affirme que, conformément aux dispositions du Code du travail (art. 439), le nombre minimum nécessaire de membres pour constituer une organisation de travailleurs ne doit pas être inférieur à trente, et que cette disposition est également applicable pour ce qui est du nombre minimum nécessaire des syndicats de base pour constituer une fédération.
3. 297. A cet égard, le comité souligne que les arguments du gouvernement sont contradictoires. D'une part, le gouvernement affirme, en s'appuyant sur une décision de la Procuratie de l'Etat, que les infirmières auxiliaires sont régies par la loi de la fonction publique et de la carrière administrative et que le Code du travail ne leur est donc pas applicable, et, d'autre part, il invoque une des dispositions du Code du travail, relative au nombre minimum nécessaire de syndicats pour constituer une fédération, afin de justifier son refus d'enregistrer la Fédération des infirmières auxiliaires libres de l'Equateur.
4. 298. Pour ce qui est de l'imposition d'un nombre minimum de 30 syndicats pour constituer une fédération - motif allégué du refus d'enregistrement de la Fédération des infirmières auxiliaires libres de l'Equateur (FAELE), selon, d'une part, la documentation jointe par l'organisation plaignante et, d'autre part, les déclarations du gouvernement -, le comité souhaite signaler qu'à diverses occasions il a critiqué les dispositions juridiques imposant un nombre minimum de cinq syndicats pour constituer une fédération. (Voir 85e rapport du comité, cas no 335 (Pérou), paragr. 455; 197e rapport du comité, cas no 823 (Chili), paragr. 389.) Le comité note que, dans le cas présent, la situation est d'autant plus grave que les autorités exigent un minimum de 30 syndicats pour pouvoir constituer une fédération. Dans ces conditions, tout en attirant l'attention du gouvernement sur le fait qu'une législation qui prévoit un nombre minimum trop élevé de syndicats pour constituer un organisme de degré supérieur est en contradiction avec les dispositions de l'article 5 de la convention no 87 et avec les principes de la liberté syndicale, le comité demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation en vigueur et la pratique soient modifiées afin de garantir qu'il n'y ait pas d'obstacles à la libre constitution de fédérations et de confédérations. Par ailleurs, le comité demande instamment au gouvernement d'enregistrer la Fédération des infirmières auxiliaires libres de l'Equateur (FAELE) et de le tenir informé à cet égard.
5. 299. Le comité observe que le non-respect de ce minimum légal de membres n'est pas l'unique empêchement à la constitution d'une organisation de travailleurs du secteur des infirmières auxiliaires, puisque, selon le gouvernement, ce type de travailleurs ne jouit pas du droit de constituer librement des syndicats garanti par le Code du travail; en effet, ils sont considérés comme appartenant à des services publics essentiels. A cet égard, et bien que le gouvernement déclare que, conformément à la loi de la fonction publique et de la carrière administrative, ces travailleurs peuvent constituer des associations, le comité souligne qu'en vertu de cette loi les travailleurs regroupés dans ces associations ont des droits inférieurs à ceux des travailleurs syndiqués (par exemple en matière de négociation collective). A ce propos, le comité signale à l'attention du gouvernement le principe selon lequel "le refus de reconnaître aux travailleurs du secteur public le droit qu'ont les travailleurs du secteur privé de constituer des syndicats, ce qui a pour résultat de priver leurs "associations" des avantages et privilèges attachés aux "syndicats" proprement dits, implique, dans le cas des travailleurs employés par le gouvernement et de leurs organisations, une discrimination par rapport aux travailleurs du secteur privé et de leurs organisations. Une telle situation pose la question de la compatibilité de ces distinctions avec l'article 2 de la convention no 87 en vertu duquel les travailleurs, "sans distinction d'aucune sorte", ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix et celui de s'y affilier." (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 216.)
6. 300. Par ailleurs, le comité désire souligner que, depuis plus de dix ans, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations signale que l'interdiction de constituer des syndicats, pour les fonctionnaires équatoriens, empêche la pleine application de la convention no 87. Dans ces conditions, le comité considère qu'il est inacceptable que ces fonctionnaires ne puissent exercer librement le droit de créer des syndicats tel que le garantit la convention no 87. Le comité demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation en vigueur soit modifiée afin de garantir que les fonctionnaires publics puissent constituer les organisations syndicales de leur choix et s'y affilier et de veiller à ce que les syndicats d'infirmières auxiliaires auxquels l'enregistrement a été refusé soient enfin enregistrés (Syndicat des infirmières auxiliaires de l'hôpital San Lázaro, Syndicat des infirmières auxiliaires de l'hôpital Pablo Arturo Suárez et Vicente Corral Moscoso de Cuenca, Syndicat des infirmières auxiliaires de la province de Loja et Syndicat des infirmières auxiliaires de la province de Cotopaxi). Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard, et il attire l'attention de la commission d'experts sur les aspects législatifs de ce cas.
7. 301. Pour ce qui est de l'allégation relative au licenciement massif de travailleurs et aux démissions moyennant paiement dans les secteurs public et privé dans le but, selon l'organisation plaignante, d'empêcher la constitution de nouvelles organisations syndicales, le comité note que le gouvernement déclare qu'il conduit une politique de réduction de l'appareil de l'Etat et qu'il a donc, conformément à la loi de modernisation de l'Etat, lancé un processus de vente d'actifs et de réduction du personnel afin de décentraliser et d'améliorer l'efficacité administrative du secteur public. De même, le comité note que le gouvernement déclare qu'il applique des programmes de reconversion professionnelle pour les travailleurs autrefois occupés dans le secteur public.
8. 302. Rappelant qu'il a déjà eu l'occasion d'analyser des allégations relatives à des licenciements dans le cadre de processus de rationalisation, le comité souhaite souligner, comme il l'a fait lors de ces occasions antérieures, qu'"il ne peut se prononcer sur les allégations concernant les programmes et les mesures de rationalisation économique, que ceux-ci impliquent ou non des réductions de personnel ou des transferts d'entreprises ou de services du secteur public au secteur privé, que dans la mesure où ils ont donné lieu à des actes de discrimination ou d'ingérence antisyndicaux". (Voir 291e rapport du comité, cas no 1708 (Pérou), paragr. 189; 286e rapport, cas no 1609 (Pérou), paragr. 434; et 292e rapport, cas nos 1620 et 1702 (Colombie), paragr. 280.)
9. 303. Dans le cas présent, l'organisation plaignante n'a fourni ni preuve ni indice permettant de déclarer que les faits allégués sont antisyndicaux, ni en ce qui concerne les entreprises du secteur public ni en ce qui concerne les entreprises du secteur privé (l'organisation plaignante n'a pas fait connaître le nombre des licenciés et n'a pas précisé s'il s'agissait uniquement de travailleurs syndiqués, quelle était la proportion des dirigeants syndicaux licenciés, etc.). Par conséquent, le comité estime qu'il ne lui appartient pas de se prononcer sur cette allégation.
10. 304. Nonobstant, le comité souhaite souligner, comme il l'a déjà fait en de précédentes occasions (voir 286e rapport, cas no 1609 (Pérou), paragr. 434 et 435), l'importance de la consultation des organisations syndicales concernant l'application des programmes de rationalisation de personnel. A cet égard, le comité demande au gouvernement d'engager de telles consultations s'il ne l'a pas encore fait.

Recommandation du comité

1. 305. Vu les conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation en vigueur et la pratique actuelle soient modifiées afin de réduire le nombre minimum de syndicats exigé pour permettre la constitution sans obstacle des organisations du degré supérieur et de garantir la libre constitution de fédérations et de confédérations.
   • b) Le comité demande instamment de supprimer l'interdiction faite aux fonctionnaires de constituer des syndicats et de s'y affilier et il demande instamment au gouvernement de veiller à ce que la Fédération des infirmières auxiliaires libres de l'Equateur (FAELE) ainsi que les syndicats des infirmières auxiliaires dont l'enregistrement a été refusé soient enregistrés (Syndicat des infirmières auxiliaires de l'hôpital San Lázaro, Syndicat des infirmières auxiliaires de l'hôpital Pablo Arturo Suárez et Vicente Corral Moscoso de Cuenca, Syndicat des infirmières auxiliaires de la province de Loja et Syndicat des infirmières auxiliaires de la province de Cotopaxi). Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • c) Le comité attire l'attention de la commission d'experts sur les aspects législatifs de ce cas.
   • d) Pour ce qui est des licenciements résultant des programmes de rationalisation de personnel, rappelant l'importance de la consultation des organisations syndicales concernées, le comité demande au gouvernement d'engager de telles consultations s'il ne l'a pas encore fait.