Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 299, June 1995

Case No 1782 (Portugal) - Complaint date: 15-JUN-94 - Closed

1. 285. Por comunicación de fecha 15 de junio de 1994, la Unión General de Trabajadores (UGT) presentó una queja contra el Gobierno de Portugal por violación de la libertad sindical. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 23 de febrero de 1995.
2. 286. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 287. En su comunicación de 15 de junio de 1994, la Unión General de Trabajadores afirma que el Gobierno de Portugal ha violado los Convenios núms. 87 y 98 en lo que respecta a la determinación de los servicios mínimos que deben asegurarse en caso de huelga.
2. 288. La UGT señala que en el artículo 59, 1), de la Constitución de Portugal se reconoce el derecho de huelga y que el ejercicio de ese derecho sólo puede limitarse excepcionalmente si se obstaculiza la satisfacción de necesidades sociales fundamentales. La organización querellante explica que las limitaciones excepcionales al ejercicio del derecho de huelga figuran en el artículo 8 de la ley núm. 65, de 26 de agosto de 1977, sobre el derecho de huelga en su tenor modificada por la ley núm. 30, de 20 de octubre de 1992, que dispone lo siguiente:
   • Artículo 8. Obligaciones durante la huelga. 1) En las empresas o establecimientos cuya actividad consiste en satisfacer necesidades sociales absolutamente necesarias, las asociaciones sindicales y los trabajadores tienen la obligación de asegurar durante la huelga, la prestación de los servicios mínimos indispensables para la satisfacción de esas necesidades.
3. 2) De acuerdo con las disposiciones del párrafo precedente, se consideran como empresas o establecimientos cuya actividad tiene como objetivo satisfacer las necesidades sociales absolutamente necesarias las que forman parte, especialmente, de alguno de los sectores siguientes:
   • a) correos y telecomunicaciones;
   • b) servicios médicos, hospitalarios y de suministro de medicamentos;
   • c) empresas de salubridad pública, incluidas las pompas fúnebres;
   • d) servicios de energía y de minas, incluido el suministro de combustibles;
   • e) servicio de abastecimiento de agua;
   • f) servicio de bomberos;
   • g) servicio de transportes, incluidos los puertos, aeropuertos y estaciones de ferrocarril y de camiones relacionados con el embarque y desembarque de pasajeros, y a la carga y descarga de animales, productos alimenticios perecederos y bienes esenciales para la economía nacional.
4. 3) Las asociaciones sindicales y los trabajadores tienen la obligación de proporcionar, durante la huelga, los servicios necesarios para la seguridad y el mantenimiento del equipo y de las instalaciones.
5. 4) Los servicios mínimos previstos en el apartado 1) deben ser definidos en virtud de un convenio colectivo o de un acuerdo con los representantes de los trabajadores.
6. 5) Si no se llega a un acuerdo antes del depósito del preaviso de huelga en cuanto a la definición de los servicios mínimos previstos en el apartado 1), el Ministerio de Empleo y Seguridad Social deberá convocar a los representantes de los trabajadores a los que se hace referencia en el apartado 3) y al representante de los empleadores con el fin de negociar un acuerdo sobre el servicio mínimo y los medios necesarios para proporcionarlo.
7. 6) Si no se llega a un acuerdo el quinto día siguiente al del depósito del preaviso de huelga, la definición de los servicios y los medios de proporcionarlos a que se hace referencia en el apartado anterior serán establecidos en virtud de una decisión conjunta y fundada del Ministro de Empleo y Seguridad Social y del ministro responsable del sector de actividad de que se trate, habida cuenta de los principios de necesidad, adecuación y proporcionalidad del servicio.
8. 7) La decisión prevista en el apartado precedente entra en vigor inmediatamente después de ser notificada a los representantes mencionados en el apartado 5) y debe ser anunciada en las instalaciones de la empresa o del establecimiento en los carteles usuales de anuncios reservados para informar a los trabajadores.
9. 8) Los representantes de los trabajadores a que se refiere el apartado 3) deben designar a los trabajadores mencionados en los apartados 1) y 3) que se verán obligados a efectuar los servicios cuarenta y ocho horas antes del comienzo de la huelga; si no lo hacen, corresponderá al empleador proceder a esa designación.
10. 9) En caso de inobservancia de las disposiciones del presente artículo, el Gobierno podrá optar por el reclutamiento o la movilización, de acuerdo con la ley aplicable.
11. 289. La UGT explica que el Procurador General de la República, en una nota de 1982, había indicado que "la fijación de los servicios mínimos no tiene como objetivo asegurar la continuidad normal de los servicios, sino únicamente garantizar la continuidad mínima de los mismos para satisfacer las necesidades sociales vitales, así como el mantenimiento de la empresa".
12. 290. La UGT especifica que el Tribunal Constitucional, al que se sometió un recurso preventivo sobre la constitucionalidad del apartado 6), del artículo 8 de la ley, sobre el derecho de huelga modificada en 1992, sólo ha admitido la existencia de restricciones legales del derecho de huelga dentro de los límites formales y materiales impuestos por la Constitución. El Tribunal Constitucional se pronunció por la constitucionalidad de esa disposición, habida cuenta de la importancia de los intereses generales como fundamento de esa restricción y del hecho de que la intervención administrativa constituye la última etapa del proceso y únicamente tiene lugar en caso de falta de acuerdo entre las partes en el conflicto.
13. 291. Por su parte, la UGT, enumera los criterios restrictivos que, a su juicio, deben respetarse cuando se determinan los servicios mínimos que deben mantenerse en caso de huelga, entre los que figura el hecho de que debe "mantenerse intacta la dinámica de las fuerzas en presencia". Ahora bien, según la UGT "casi cada vez que el Gobierno debe intervenir en la fijación de los servicios mínimos, ignora sistemáticamente por alto las normas constitucionales y ordinarias en materia de huelga" en las empresas en que es el accionista mayoritario. La UGT cita ejemplos correspondientes a 1993 y 1994 que, a su juicio, corroboran sus declaraciones.
14. 292. En 1993, el primer ejemplo estaba relacionado con la compañía portuguesa de radio Marconi S.A., en donde el volumen de los servicios mínimos que se trataba de mantener tenía como objetivo garantizar el trabajo normal en la empresa. Lo mismo sucedió en dos ocasiones en la compañía de transportes Transtejo-Transportes Tejo S.A. y en la compañía de transportes aéreos portugueses, la TAP S.A. en el primero de estos casos, el servicio mínimo impuesto por los dos ministerios equivalía al 75 por ciento de los servicios habituales en los períodos de mayor actividad en Transtejo-Transportes Tejo y, en el segundo caso, ese servicio afectó a la totalidad de las operaciones de vuelo entre el continente y las regiones autónomas y entre estas regiones.
15. 293. En 1994, los ejemplos se refieren nuevamente a la compañía de transportes Transtejo Transportes Tejo S.A., así como a la empresa Carris de Ferro de Lisboa en dos ocasiones. Según la UGT, en el caso de la empresa Carris de Ferro de Lisboa, el servicio mínimo exigido abarcaba las actividades normales y regulares de prácticamente todas las líneas de transportes urbanos.
16. 294. La UGT añade que se han impuesto a los trabajadores límites inaceptables del derecho de negociar colectivamente, dado que los empleadores de esos sectores sabían que, durante los conflictos, el Gobierno intervendría en caso de huelga para fijar un servicio mínimo que excedería del autorizado por la ley. Además, la UGT explica que el hecho de negarse a obedecer la orden de proporcionar un servicio mínimo provoca la ruptura por motivo justo del contrato de trabajo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 295. En su comunicación de 23 de febrero de 1995, el Gobierno señala que los convenios de la OIT no contienen ninguna disposición que trate expresamente del derecho de huelga, si bien indica que se puede admitir, a semejanza de los órganos de control de la OIT, el principio según el cual el derecho de huelga es uno de los elementos esenciales del derecho sindical. Ahora bien, el Gobierno considera que la trayectoria jurisprudencial de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones respecto de la cuestión del derecho de huelga no tiene el valor jurídico obligatorio que tendría si se tratase de principios inscritos en los instrumentos internacionales de la OIT, especialmente debido a que esa trayectoria jurisprudencial no ha sido elaborada con la participación tripartita de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores.
2. 296. Ahora bien, en lo que respecta a la cuestión de la prestación de un servicio mínimo en virtud del derecho portugués, el Gobierno confirma que el ejercicio del derecho de huelga está garantizado por la Constitución y la legislación pero que - cuando se trata de trabajadores de empresas o de establecimientos que producen bienes o servicios que responden a necesidades sociales vitales, puede impedir la satisfacción de esas necesidades. Es por ello que la ley obliga a los trabajadores en huelga y a sus sindicatos a asegurar, durante la huelga, el servicio mínimo indispensable para la satisfacción de tales necesidades. El Gobierno añade que esa obligación ya fue consagrada en 1977 en la primera versión de la ley núm. 65/77. Ahora bien, el texto inicial de la ley no preveía expresamente a quién correspondía decidir si debía ser asegurado por los trabajadores y los sindicatos un servicio mínimo y cuál debía ser la amplitud del mismo, y tampoco preveía ningún procedimiento para adoptar este tipo de decisiones. En esa época, se opinaba de forma generalizada en los medios sindicales, que la decisión relativa a la prestación de un servicio mínimo y la determinación de los recursos humanos necesarios para ello constituía una prerrogativa de los trabajadores en huelga o de sus sindicatos. El Gobierno subraya que, en los casos a que se refiere la queja, cada una de las huelgas mencionadas por la UGT estuvo precedida de una reunión entre la empresa y los sindicatos que tenía como objetivo definir de común acuerdo el servicio mínimo que debía asegurarse durante la huelga. En todas esas negociaciones, los sindicatos se negaron a negociar el servicio mínimo y adoptaron una actitud inspirada en la posición de que la definición del servicio mínimo compete a los sindicatos.
3. 297. El Gobierno añade que durante cerca de quince años ha habido diversas huelgas en empresas que suministran necesidades sociales vitales durante las cuales los trabajadores y los sindicatos no aseguraron el servicio mínimo indispensable para la satisfacción de esas necesidades. Esta situación incitó a la Asamblea de la República a enmendar en 1992 la ley de 1977. En su tenor enmendada, esa ley mantiene el principio de que el derecho de huelga debe ejercerse de manera que permita la satisfacción de las necesidades sociales vitales y de que los trabajadores y los sindicatos deben, con este fin, asegurar durante la huelga el servicio mínimo indispensable. Los efectos de la modificación de la ley son los siguientes:
4. 1) el preaviso de huelga que debe respetarse en las empresas y los establecimientos cuyos servicios se refieren a necesidades sociales vitales se eleva de cinco a diez días;
5. 2) se instituyen procedimientos de decisión sobre la prestación de un servicio mínimo con el fin de asegurar la satisfacción de las necesidades vitales y los recursos humanos necesarios para ese fin.
6. 298. El Gobierno señala que la ley prevé que el servicio mínimo debe ser, en primera lugar, definido por acuerdo entre las partes. Este acuerdo puede adoptar la forma de un convenio colectivo o ser el resultado de negociaciones entre el empleador y los representantes de los trabajadores sobre una huelga determinada. En lo sucesivo, cada vez que haya un preaviso de huelga en una empresa que satisfaga necesidades vitales y que no se haya suscrito ningún acuerdo respecto de la prestación de un servicio mínimo, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social deberá promover, antes de que se inicie la huelga, una reunión entre el empleador y los representantes de los trabajadores a fin de que estos negocien la amplitud del servicio mínimo que se quiere asegurar y de los recursos humanos necesarios para ese fin.
7. 299. El Gobierno admite que puede ocurrir que las partes no lleguen a ponerse de acuerdo y explica que el servicio mínimo que debe asegurarse puede entonces determinarse mediante arbitraje. El recurso al arbitraje es posible en dos situaciones:
8. 1) durante la negociación de un convenio colectivo por el que se prevé reglamentar la prestación del servicio mínimo. Si las partes no consiguen ponerse de acuerdo, pueden decidir recurrir al arbitraje respecto de las condiciones de trabajo y la prestación del servicio mínimo (el decreto-ley núm. 519-CC1/79 de 29 de diciembre de 1979, que reglamenta la negociación de los convenios colectivos, prevé expresamente ese sistema de arbitraje (art. 34));
9. 2) cuando la empresa y los sindicatos negocian el servicio mínimo que debe asegurarse durante una huelga determinada fuera del marco de la negociación de un convenio colectivo.
   • El Gobierno explica que, en ambas situaciones, el arbitraje puede permitir, en caso de que no se haya llegado a un acuerdo, la definición del servicio mínimo por un órgano independiente.
10. 300. El Gobierno añade que la ley prevé también otro procedimiento de recurso al arbitraje para reglamentar los conflictos relacionados con la negociación de convenios colectivos, procedimiento al que las partes pueden recurrir si desean reglamentar la prestación de un servicio mínimo por medio de un convenio colectivo. En efecto, en el Consejo Económico y Social, institución tripartita de la que forman parte las confederaciones sindicales y patronales, se prevé el establecimiento de una lista de personalidades escogidas por acuerdo entre las organizaciones centrales de empleadores y de trabajadores que pueden asegurar el arbitraje en los conflictos relacionados con la negociación de convenios colectivos. Ahora bien, el Gobierno explica que las confederaciones sindicales y patronales todavía no han escogido a las personalidades que asumirán la función de árbitros y que, por consiguiente, ese sistema no puede, por ahora, ponerse en práctica.
11. 301. El Gobierno, por intermedio del Ministro de Empleo y Seguridad Social y del ministro responsable del sector de actividad afectado por la huelga, sólo puede intervenir y tomar una decisión sobre el servicio mínimo que debe asegurarse y los recursos humanos necesarios para ese fin después de que se haya celebrado una reunión de negociación entre las partes sin que se haya llegado a un acuerdo. La decisión debe estar fundada y respetar los principios de la necesidad, la adecuación y la proporcionalidad del servicio impuesto. La prolongación del plazo de preaviso de cinco a diez días refuerza uno de los efectos de ese preaviso, a saber, el de alentar a las partes a evitar el conflicto. El plazo de diez días permite también adoptar una decisión ponderada en lo que se refiere a la negociación del servicio mínimo que debe asegurarse y, llegado el caso, da al gobierno más tiempo para adoptar una decisión.
12. 302. El Gobierno subraya que, a petición del Presidente de la República, el Tribunal Constitucional examinó la constitucionalidad de las enmiendas de la ley incluso antes de su adopción definitiva. Este examen influyó en la prolongación de cinco a diez días del preaviso que debe observarse y en la responsabilidad que, en última instancia, tiene el gobierno de tomar una decisión sobre el servicio mínimo que debe asegurarse. En efecto, las dudas respecto de la constitucionalidad de la ley habían sido provocadas por la protección de que disfruta el derecho de huelga en la Constitución de Portugal, cuyo artículo 59 dispone lo siguiente:
13. 1. "Se garantiza el derecho a la huelga.
14. 2. Compete a los trabajadores definir el ámbito de los intereses que se propongan defender mediante la huelga, ámbito que no podrá ser limitado por la ley."
15. 303. El Tribunal Constitucional llegó a la conclusión, por unanimidad, de que las enmiendas estaban en consonancia con la Constitución. En las consideraciones en que fundó su decisión, el Tribunal Constitucional indicó lo siguiente:
16. 1) La obligación que tienen los trabajadores en huelga de asegurar la prestación de un servicio mínimo está en consonancia con la Constitución. En apoyo de esta posición, el Tribunal reconoció que el derecho de huelga tiene "límites constitucionales no escritos para salvaguardar otros derechos o bienes constitucionalmente garantizados (por ejemplo, la exigencia de la garantía de un servicio mínimo en los hospitales o los servicios de seguridad)".
17. 2) Si, en caso de que no se llegue a un acuerdo, el Gobierno tuviera que intervenir en última instancia para asegurar la prestación de un servicio mínimo, le incumbe evaluar las circunstancias de cada caso, ponderar los intereses que intervienen y proceder a una evaluación concreta de la necesidad de dicho servicio.
    • El Gobierno explica que el Tribunal consideró que la dificultad de prever en la ley todas las circunstancias que pueden justificar una restricción del derecho de huelga obliga al gobierno a adoptar una decisión fundada y a observar los criterios de necesidad, adecuación y proporcionalidad a fin de que pueda ejercerse un control judicial.
18. 304. La UGT, al referirse a la posibilidad que tiene el Gobierno de determinar el servicio mínimo que debe asegurarse en caso de huelga cuando está en juego la satisfacción de necesidades sociales vitales, enumera algunos criterios limitativos que, a su juicio, deben ser respetados, entre los cuales figura el hecho de que debe "mantenerse intacta la dinámica de las fuerzas en presencia". Según el Gobierno, esta expresión no es muy clara y no tiene ningún fundamento jurídico. A su juicio, la UGT está pretendiendo lo imposible si lo que ha querido decir es que, en caso de que no se llegue a un acuerdo y "en última instancia", el Gobierno, al determinar el servicio mínimo que deben prestar los trabajadores en huelga con el fin de satisfacer necesidades sociales vitales, debe garantizar que la huelga mantenga intacta la eficacia de la presión ejercida contra la otra parte. El Gobierno señala que, puesto que la determinación del servicio mínimo y de los recursos humanos necesarios es el resultado de un acuerdo, de un arbitraje o, "en última instancia", de la intervención del Gobierno, siempre que los trabajadores en huelga deban asegurar un servicio mínimo para satisfacer necesidades sociales vitales, una parte, si bien tal vez mínima, de la fuerza persuasiva de la huelga, desaparece inevitablemente.
19. 305. Contrariamente a lo que afirma la UGT, el Gobierno considera que no es cierto que "casi siempre que debe intervenir en la fijación del servicio mínimo, pasa sistemáticamente por alto las normas constitucionales y ordinarias en materia de huelga". Si esta afirmación fuera cierta, ello sería muy grave; para que sea digna de crédito, la UGT debería corroborarla con hechos en vez de limitarse a presentar casos en los que, a su juicio, habría habido abuso de poder por parte del Gobierno en cuanto a la definición del servicio mínimo.
20. 306. El Gobierno comunica una respuesta sumamente detallada sobre cada uno de estos casos y niega la mayor parte de los alegatos. En particular, en lo que respecta a la huelga que celebró del 8 al 14 de marzo de 1993 en la compañía portuguesa Radio Marconi S.A., el Gobierno indica que se trata de una empresa de telecomunicaciones concesionaria de un servicio público de telecomunicaciones cuya interrupción podría poner en peligro la vida humana y la seguridad del Estado. Después del depósito del preaviso de huelga, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social organizó una reunión entre la dirección de la empresa y los sindicatos para que intentasen ponerse de acuerdo sobre la definición del servicio mínimo. Durante esa reunión que se celebró el 2 de marzo, la empresa presentó una propuesta de servicios mínimos que los sindicatos rechazaron. Estos propusieron una definición insuficiente, a saber, que "durante la huelga debería ser asegurado un servicio con el fin de seleccionar las comunicaciones relativas a la salvaguardia de vidas humanas y los telegramas entre servicios del Estado (ETAT) sobre la seguridad del Estado y del territorio nacional, entre otros asuntos". La empresa rechazó esa propuesta y el Gobierno debió determinar "en última instancia" el servicio mínimo que debía asegurarse con el fin de satisfacer las necesidades básicas de la población.
21. 307. El sindicato "Sindetelco", uno de los que declaró la huelga y participó en las negociaciones previas, interpuso ante el Tribunal Administrativo Supremo un recurso para que se anulase la decisión del Gobierno. Contrariamente a lo que afirma la UGT, el Gobierno señala que la determinación del servicio mínimo que debía asegurarse no impidió la realización de la huelga en la empresa. En efecto, de los 1.366 trabajadores empleados en la misma en ese momento, se designó a 197, en función naturalmente de las exigencias técnicas del trabajo y de las calificaciones necesarias para asegurar el servicio mínimo durante los siete días de huelga. De esos 197 trabajadores, sólo 83 se habían declarado en huelga, los otros trabajaron normalmente, de conformidad con su contrato de trabajo, y no se les aplicó la decisión del Gobierno. Dicho de otro modo, únicamente el 6,1 por ciento de la plantilla de la empresa, es decir, 83 trabajadores de un total de 1.366, no pudieron realizar la huelga como deseaban porque debieron asegurar el servicio mínimo indispensable. En realidad, los 197 trabajadores afectados al servicio mínimo sólo representaban el 14,4 por ciento de la plantilla total de la empresa.
22. 308. De todos modos, el Gobierno explica que sigue su curso el procedimiento judicial de recurso ante el Tribunal Administrativo Supremo para anular la decisión gubernamental.
23. 309. El segundo caso presentado por la UGT es el de la huelga celebrada el 17 de junio de 1993 en la Transtejo Transportes Tejo S.A., empresa de transporte fluvial de pasajeros que asegura el enlace entre Lisboa y seis localidades de la margen meridional del Tajo, a saber, Barreiro, Cacilhas, Montijo, Porto Brandao, Seixal y Trafaria. La reunión organizada por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social se celebró el 9 de junio (ocho días antes de la huelga). Todas las asociaciones sindicales que declararon la huelga asistieron a la misma, con excepción de una federación afiliada a la UGT que también había sido convocada. La empresa presentó una propuesta que los sindicatos rechazaron alegando que, por razones de principio y en vista de la brevedad de los períodos de huelga, no era necesario definir un servicio mínimo. Frente a esa situación, el Gobierno estimó que era preciso asegurar un servicio mínimo, tomando en consideración las decenas de miles de pasajeros que utilizan diariamente los servicios de la Transtejo, en especial en las horas de punta, para acudir a su lugar de trabajo. Ahora bien, se tuvo en cuenta el hecho de que existen otros medios de transporte entre Lisboa y cuatro de las localidades afectadas, a saber, Montijo, Porto Brandao, Seixal y Trafaria, y por esta razón, el servicio mínimo se limitó a los enlaces con las otras dos localidades, a saber, Barreiro y Cacilhas habida cuenta de la seguridad del transporte fluvial y del acceso a los barcos. En efecto, si la oferta hubiera sido muy reducida, la afluencia excesiva de pasajeros, muy difícil de controlar, habría podido poner en peligro la seguridad de éstos, lo que debía evitarse a cualquier precio. Por esas razones, se decidió que el servicio mínimo debía equivaler durante los períodos de huelga al 75 por ciento de la oferta normal de transporte con esas localidades. De conformidad con la decisión del Gobierno, la empresa aseguró por la mañana, la tarde y la noche siete de un total de diez trayectos, es decir, el 70 por ciento de la oferta normal. En virtud de la ley y de la decisión, incumbía en primer lugar a los sindicatos y, en su defecto, a la empresa designar a los trabajadores que debían proporcionar el servicio mínimo indispensable. Dado que los sindicatos se negaron a ello, la empresa tuvo que proceder a esa designación. De los 431 trabajadores de la empresa, 254, eran favorables a la huelga, lo cual equivale al 58,9 por ciento. Sólo seis de los trabajadores que debieron suministrar el servicio mínimo estaban a favor de la huelga (es decir, el 1,4 por ciento del total).
24. 310. La UGT parece criticar el hecho de que se hubiera exigido trabajar a algunos miembros de los servicios de administración y de venta y control de billetes. El Gobierno no dispone de elementos que le permitan confirmar si, entre éstos, figuraba alguno de los seis partidarios de la huelga designados para asegurar el servicio mínimo. Ahora bien, el Gobierno subraya que, el servicio de transporte de pasajeros, incluso cuando se limita al mínimo necesario para asegurar los servicios básicos ofrecidos a la colectividad, necesita un mínimo de organización y debe, además, ser un servicio retribuido, como sucede en condiciones normales de actividad. Por consiguiente, el servicio de venta y control de billetes debe seguir funcionando para poder verificar si los pasajeros están provistos de billetes válidos y cobrar el precio estipulado a quienes no tienen ningún título de transporte.
25. 311. El Gobierno especifica que los sindicatos no han interpuesto ningún recurso ante los tribunales para anular la decisión que define el servicio mínimo que debe asegurarse durante la huelga.
26. 312. El tercer caso presentado por la UGT es el de la huelga realizada por los trabajadores de TAP-Air Portugal SA, del 15 al 17 de abril de 1993, en todos los servicios de transporte aéreo de la empresa. Durante la reunión del 8 de abril (siete días antes de la huelga) organizada por el Ministerio, la empresa presentó una propuesta que fue rechazada por los sindicatos. Estos últimos no presentaron ninguna contrapropuesta. Frente a esta situación y en última instancia, el Gobierno estimó que el servicio mínimo indispensable durante la huelga debía permitir asegurar de manera normal y regular la totalidad de las operaciones de vuelo para el transporte aéreo entre el continente y las regiones autónomas de las Azores y de Madera, así como entre esos archipiélagos. El Gobierno consideró que era necesario designar para ese servicio mínimo a un número suficiente de trabajadores, habida cuenta de la organización técnica de la empresa, de las condiciones de seguridad que debían garantizarse y del respeto de las disposiciones aplicables al trabajo efectuado en condiciones normales. Algunos sindicatos interpusieron un recurso ante el Tribunal Administrativo Supremo para anular la decisión gubernamental.
27. 313. La UGT critica lo siguiente: 1) que se haya determinado un servicio mínimo para la totalidad de los vuelos entre el continente y las regiones autónomas de las Azores y de Madera, así como entre esos archipiélagos, y 2) que el personal asignado a esos servicios mínimos haya sido seleccionado en función de las disposiciones aplicables al trabajo efectuado en condiciones normales.
28. 314. El Gobierno respondió exhaustivamente al primer punto respecto del recurso contencioso de anulación y demostró que: 1) el transporte aéreo regular de pasajeros, mercancías y correo entre el continente y las regiones autónomas de las Azores y de Madera es un servicio público; 2) la compañía TAP tiene el monopolio de los enlaces aéreos entre el continente y las regiones autónomas de las Azores y de Madera, con excepción de las operaciones efectuadas por una empresa regional en las Azores; 3) la Constitución de la República de Portugal obliga a los órganos de soberanía a asegurar "el desarrollo económico y social de las regiones autónomas, con vistas en particular, a la corrección de las desigualdades derivadas de la insularidad" (párrafo 1 del artículo 231); 4) la ley concede a los residentes, estudiantes y equipos deportivos tarifas especiales de transporte aéreo entre el continente y las regiones autónomas; 5) en compensación, el Estado indemniza a TAP, con cargo a su presupuesto, los gastos que asume en concepto de sus "obligaciones de servicio público"; 6) el estatuto político-administrativo de la región autónoma de Madera, aprobado por la ley núm. 13-91 de 5 de junio, dispone "que el transporte aéreo de pasajeros entre el continente y Madera es un servicio mínimo indispensable que debe ser obligatoriamente asegurado en caso de huelga" (párrafo 4 del artículo 65); 7) cuando determinó el servicio mínimo que debía asegurarse, el Gobierno, también tuvo en cuenta el hecho de que la huelga se celebraba durante la semana posterior a la Semana Santa, período de intenso tráfico aéreo, y 8) la huelga afectó a la totalidad de los vuelos de TAP, mientras que sólo se determinó un servicio mínimo para los enlaces entre el continente y las regiones autónomas de las Azores y de Madera, así como entre esos archipiélagos. La huelga se observó durante todo el día 16 de abril, más tres horas del día precedente y tres del día posterior. De los 122 vuelos previstos el 16 de abril, la decisión del Gobierno sólo afectó a 16 vuelos en dirección o procedentes de Madera y de las Azores (lo cual equivale a ocho viajes de ida y vuelta), y se designó a 502 trabajadores. De una plantilla total de 9.749, hicieron huelga 3.352, de manera que el 15 por ciento de los huelguistas y el 5,2 por ciento del total de los trabajadores de la empresa se vieron afectados por la decisión de asegurar un servicio mínimo. También en este caso, el Gobierno indica que el procedimiento para anular la decisión gubernamental ante el Tribunal Administrativo Supremo sigue su curso.
29. 315. El cuarto caso presentado por la UGT es el de la huelga realizada el 24 de marzo de 1994 por los sindicatos en la empresa Transtejo-Transportes Tejo S.A. "En última instancia", el Gobierno consideró que era preciso asegurar un servicio mínimo de transporte dado las decenas de millares de pasajeros que utilizan diariamente los servicios de la empresa Transtejo, especialmente durante las horas punta. Unicamente se aseguró un servicio mínimo para los enlaces entre Barreiro y Cacilhas, por una parte, y Lisboa, por otra, equivalente al 75 por ciento de la oferta normal con el fin de garantizar la seguridad del transporte fluvial y el acceso a los barcos. Sólo se impidió hacer huelga, tal como hubieran deseado, a 14 trabajadores favorables a la misma (el 3,3 por ciento del total), con el fin de asegurar el servicio mínimo indispensable. Los sindicatos no han interpuesto recurso de anulación de la decisión conjunta que define el servicio mínimo que debe asegurarse durante la huelga.
30. 316. El quinto caso presentado por la UGT es el de la huelga realizada en la empresa Carris de Ferro de Lisboa S.A., el 24 de marzo de 1994, entre las 14 y las 18 horas. Esta empresa es concesionaria de un servicio público de transporte de pasajeros. Se designó a 347 trabajadores, es decir, al 11,7 por ciento de los 2.910 convocados para la huelga. Durante la celebración de ésta, se utilizaron 162 de los 715 vehículos que circulan normalmente, lo cual equivale al 22,7 por ciento. La huelga fue respetada por 940 trabajadores, es decir, el 32,3 por ciento de los trabajadores convocados. Según el Gobierno, el número de trabajadores que, pese a su deseo, no pudieron declararse en huelga porque tuvieron que asegurar el servicio mínimo fue ciertamente inferior a 347. Los sindicatos no han interpuesto ningún recurso contencioso de anulación de la decisión que determina el servicio mínimo que debe asegurarse.
31. 317. Por último, el sexto caso presentado por la UGT es el relacionado con la huelga realizada en la empresa Carris de Ferro de Lisboa S.A., los días 13 y 14 de abril de 1994. El Gobierno facilita cifras de las que se deduce que el 22 por ciento del personal hizo huelga, e indica que los sindicatos no interpusieron ningún recurso para anular la decisión conjunta que define el servicio mínimo que debe asegurarse durante la huelga.
32. 318. Por último, el Gobierno señala que de las explicaciones facilitadas se desprende que la UGT no justifica su alegato según el cual el Estado portugués habría violado los Convenios núms. 87 y 98 al organizar un servicio mínimo durante la realización de huelgas en empresas que suministran servicios esenciales a la colectividad. En todos los casos presentados por la UGT, la decisión del Gobierno de asegurar un servicio mínimo se tomó en "última instancia" y respetando en todas las circunstancias las demás disposiciones de la legislación nacional.
33. 319. El Gobierno afirma que ha respetado las reglas recomendadas por la Comisión de Expertos y por el Comité de Libertad Sindical en lo que respecta a la posibilidad de establecer un régimen de servicio mínimo en los servicios de utilidad pública de transportes o de telecomunicaciones, con el fin de evitar que se causen daños irreversibles a un número elevado de personas, ya que éstas, como terceros, no tienen ninguna relación con los conflictos que provocaron las huelgas (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 160). Este servicio ha sido reducido al mínimo con el fin de asegurar el suministro de servicios básicos a la población y de garantizar la seguridad física de los trabajadores y de los usuarios. La organización de este servicio hubiera podido determinarse por acuerdo o por arbitraje. Ahora bien, el recurso al arbitraje, que permite asegurar que la decisión sea adoptada por un órgano independiente, depende de la voluntad de las partes. Los servicios del Ministerio de Empleo y Seguridad Social siempre han tratado de obtener antes de que se inicie la huelga un acuerdo negociado entre el empleador y los representantes de los trabajadores. En comparación con la plantilla total de las empresas, el número de trabajadores designados para el servicio mínimo y que, por consiguiente, no pudieron ejercer su derecho de huelga tal como habrían deseado, siempre ha sido limitado. Además, no se ha violado el Convenio núm. 98. El Gobierno determinó el servicio mínimo que debía asegurarse durante las huelgas con toda legalidad, sin limitar el derecho de negociación colectiva y de sindicación de los trabajadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 320. El Comité observa que este caso se refiere a la cuestión de la determinación de los servicios mínimos que deben satisfacerse en caso de huelga en los servicios públicos, en particular en los sectores de los transportes terrestres, aéreos y fluviales, y de las telecomunicaciones.
2. 321. Según la organización querellante, la nueva ley núm. 30, de 20 de octubre de 1992, y las disposiciones reglamentarias adoptadas por el Gobierno en 1993 y 1994 violan las garantías previstas en los Convenios núms. 87 y 98 dado que, en los casos en que las partes no lleguen a un acuerdo sobre la definición de los servicios mínimos que deben mantenerse en caso de huelga, la ley autoriza al Gobierno a definir esos servicios. Según la organización querellante, el Gobierno intervino en seis ocasiones para imponer servicios mínimos en servicios no esenciales que excedían de lo que era estrictamente necesario para la satisfacción de las necesidades sociales esenciales.
3. 322. En cambio, según el Gobierno, la nueva ley está en consonancia con los principios definidos por los órganos de control de la OIT. Esa ley prevé, en efecto, que los servicios mínimos pueden ser determinados por convenio colectivo o por acuerdo especial entre el empleador y las organizaciones de trabajadores; también prevé que en última instancia, en caso de desavenencia, dos ministros pueden decidir por decisión fundada la definición de los servicios mínimos que deben mantenerse para satisfacer las necesidades sociales esenciales.
4. 323. En lo que respecta a la aplicación en la práctica de la nueva ley, el Comité señala que las organizaciones querellantes consideran que los servicios mínimos que se impusieron en 1993 y 1994 en los sectores de las telecomunicaciones y de los transportes eran demasiado elevados. El Gobierno reconoce que en ciertos casos, pero no en todos, se interpusieron recursos ante las autoridades judiciales. Los sectores en litigio están relacionados únicamente con las huelgas realizadas en marzo de 1993 en el sector de las telecomunicaciones y en abril de 1993 en la TAP.
5. 324. El Comité estima que un servicio mínimo podría ser una solución sustitutiva apropiada de la prohibición total, en las situaciones en que no parece justificada una limitación importante o la prohibición total de la huelga y en que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones.
6. 325. El Comité también opina que, en lo que respecta a la determinación de esos servicios mínimos, es importante que participen no sólo las organizaciones de empleadores y las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores interesadas. En efecto, ello no sólo permitiría un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitados a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuiría a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se haya visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente (véase 244.o informe, caso núm. 1342 (España), párrafo 154, y 248.o informe, caso núm. 1374 (España), párrafo 270). Además, el Comité consideró que en caso de divergencia entre las partes respecto de la extensión de los servicios mínimos que deben asegurarse la legislación debería prever que esta divergencia sea resuelta por un órgano independiente y no por el Ministerio del Trabajo o por el ministerio o empresa pública interesados (véase 291.er informe, casos núms. 1648 y 1650 (Perú), párrafo 467, y 292.o informe, caso núm. 1679 (Argentina), párrafo 93).
7. 326. En el presente caso, el Comité toma nota de que, según la legislación portuguesa, el servicio mínimo puede ser determinado ya sea por acuerdo entre la empresa y los sindicatos o por recurso al arbitraje previsto de manera permanente en un convenio colectivo o decidido de manera especial para una huelga determinada cuando no se llega a un acuerdo. El Comité también toma nota de que la ley prevé el establecimiento, en el Consejo Económico y Social, de una lista de personalidades escogidas por acuerdo entre las confederaciones sindicales y patronales para asegurar el arbitraje de los conflictos relativos a la negociación colectiva, pero que las organizaciones interesadas todavía no han escogido a las personalidades que deberán garantizar las funciones de árbitros. Los ministros interesados intervienen únicamente, en última instancia, si no se llega a un acuerdo. En los casos señalados por los querellantes, parecería que las intervenciones ministeriales han conducido a la imposición de la requisa de un número excesivo de trabajadores. En consecuencia, el Comité sugiere a las partes que procedan a la designación de los árbitros previstos dentro del Consejo Económico y Social para que, en caso de desacuerdo sobre la extensión del servicio mínimo, este asunto pueda ser resuelto por un órgano independiente antes de que se inicie la huelga. Por lo tanto, la intervención de los ministros interesados en la definición de los servicios mínimos carecería de objeto y podría ser suprimida.
8. 327. Además, dado que de conformidad con la decisión del Tribunal Constitucional se han enumerado criterios para definir los servicios mínimos que deben mantenerse en caso de huelga, a saber, los criterios de necesidad, adecuación y proporcionalidad, el Comité no tiene motivos para dudar de que los órganos judiciales independientes, en este caso el Tribunal Administrativo Supremo, ejercerá con plena equidad el control que les corresponde. El Comité invita al Gobierno a que le mantenga informado del resultado de las decisiones judiciales relativas a los recursos interpuestos por los sindicatos.

Recomendación del Comité

1. 328. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) recordando la importancia que concede al hecho de que las organizaciones de trabajadores, al igual que los empleadores y las autoridades públicas, puedan participar en la definición de los servicios mínimos que deben mantenerse en caso de huelga en los servicios que no son necesariamente esenciales en el sentido estricto del término, el Comité sugiere a las organizaciones sindicales y patronales que procedan a la designación de los árbitros para que, en caso de desacuerdo respecto de la extensión del servicio mínimo, este asunto pueda ser resuelto por un órgano independiente antes del inicio de una huelga, y
   • b) el Comité invita también al Gobierno a que le mantenga informado del resultado de los recursos judiciales interpuestos por los sindicatos sobre este asunto.